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Bürgerbegehren und resolutionsartige Meinungskundgabe

OVG NRW

Urteil vom 23.4.2002

Az.: 15 A 5594/00

Vorinstanz: VG Minden – Az.: 3K 13/00


Leitsätze:

1. Eine resolutionsartige Meinungskundgabe kann nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Der Gegenstand muss vielmehr eine Sachentscheidung in einer Angelegenheit der Gemeinde sein, die andernfalls vom Rat zu treffen wäre, und sich unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergeben.

2. Ein Bürgerbegehren ist unzulässig, wenn tragende Elemente seiner Begründung unrichtig sind.


Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zum Bau einer Eissporthalle mit Freizeitzentrum im Gewerbegebiet “A. d. D.” in der Stadt P. Für das Gebiet besteht der am 8.12.1973 in Kraft gesetzte Bebauungsplan 37 B “A. d. D.”. Dieser sieht im Wesentlichen eine gewerbliche Nutzung vor. In seiner Sitzung vom 10.6.1998 beschloss der Rat der Stadt P. die VI. Änderung des Bebauungsplans mit dem Ziel, Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie Vergnügungs- und Gaststätten von der baulichen Nutzung auszuschließen. Der Beschluss wurde ortsüblich bekannt gemacht. Ziel des Nutzungsausschlusses war der Schutz der historisch gewachsenen Innenstadt mit ihren vorhandenen Verkaufsstandorten. Hintergrund der Planänderung waren Bestrebungen und eine später zurückgezogene Bauvoranfrage zur Errichtung eines Großkinos, eines Fast-Food-Lokals und verschiedener Freizeiteinrichtungen im Plangebiet. Ferner bestanden Überlegungen eines Investors zur Errichtung einer Sport- und Freizeitanlage in diesem Bereich unter Erweiterung eines bestehenden Einrichtungshauses. Diese sollte unter anderem ein Bowlingcenter, eine Eislauf-Mehrzweckhalle einschließlich Fitness- und Wellnessbereich sowie ein Hotel mit ca. 100 Zimmern und zahlreiche weitere freizeitorientierte Nutzungen umfassen. Nachdem entsprechende Vorgespräche des Investors mit der Stadtverwaltung erfolglos blieben, initiierten die Kläger im Jahre 1999 das folgende Bürgerbegehren:

“Ich unterstütze mit meiner Unterschrift das Bürgerbegehren für eine Eissporthalle mit Freizlitzentrum “A. d. D.” (Bebauungsplan 37B)!

Begründung: Der Rat der Stadt P. hat den Antrag eines privaten Investors, im Bereich von Brachflachen “A. d. D.” eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum zu errichten, mit den Stimmen von CDU, SPD und Grünen abgelehnt. Hiermit werden Investitionen in einer Größenordnung von ca. 50 Mio. DM, die dem Handwerk unserer Stadt zugute kommen können, sowie Arbeitsplätze verhindert. P. hätte um eine Attraktion reicher sein können, aber die Parteien haben das aus ideologischen Gründen verhindert. Besucher der Eissporthalle würden auch die Innenstadt mit ihrer Gastronomie und ihren Einkaufsmöglichkeiten beleben.

Kostendeckungsvorschlag: Die Kosten für das Freizeitzentrum trägt der Investor. Folgekosten für die Stadt entstehen nicht.”

Im September 1999 reichten die Kläger das Bürgerbegehren mit insgesamt über 15.000 Unterschriften bei dem Beklagten ein. In seiner Sitzung vom 4.11.1999 beschloss der Rat der Stadt P. mehrheitlich, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage blieb in beiden Instanzen erfolglos.

Aus den Gründen:

Das Bürgerbegehren genügt bereits nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 1 GO NRW. Hiernach können die Bürger im Wege des Bürgerbegehrens beantragen, dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden.

Es kann offen bleiben, ob sich die Unzulässigkeit schon aus der Formulierung des Anliegens in Form des Aussagesatzes “Ich unterstütze mit meiner Unterschrift das Bürgerbegehren für eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum “A. d. D. …!” ergibt. Ein Teil der Literatur hält mit Blick auf § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW, der ausdrücklich die “zur Entscheidung zu bringende Frage” als zwingenden Inhalt des Bürgerbegehrens anspricht, und § 26 Abs. 7 GO NRW die Formulierung in Form einer an die Bürgerschaft gerichteten Frage für obligatorisch.

Vgl. Fischer, NWVBI. 1995, 366 (367); Schneider, StGR 1994, 399; Wansleben, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: Dezember 2001, § 26 Erl. 2.2; anders: VGH Bad.-Württ, Urteil vom 16.9.1974-l 561/76-, ESVGH 27, 73 (74 f.); v. Danwitz, DVBI. 1996, 134 (137); Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, Stand: März 2001, §26 Erl. III 1.

Das Bürgerbegehren ist jedenfalls deshalb unzulässig, weil es entgegen dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes nicht auf eine eigene Sachentscheidung der Bürgerschaft zielt.

Mit der in § 26 Abs. 1 GO NRW gewählten Formulierung hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass den Bürgern im Wege des Bürgerbegehrens und des nachfolgenden Bürgerentscheids die Befugnis zu eigenständiger Sachentscheidung überantwortet werden soll. Die Begründung der Landesregierung zum Gesetzentwurf zur Änderung der Gemeindeordnung vom 4.2.1993 umschreibt dies dahingehend, dass mit der Einführung des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheids das repräsentativ-demokratische System um ein Element unmittelbarer Demokratie ergänzt werden solle. Den Bürgern solle das Recht eingeräumt werden, über eine gemeindliche Angelegenheit selbst zu entscheiden.

Vgl.LT-Drs. 11/4983, Seite 7.

Mit der intendierten Mitwirkung der Bürgerschaft an kommunalen Entscheidungen ist mithin nicht eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen, sondern eine konkrete Sachentscheidung gemeint.

Das Bürgerbegehren steht zudem in engem sachlichen Zusammenhang mit dem Bürgerentscheid, der bei einer die Zulässigkeit bejahenden Entscheidung des Rates durchzuführen ist (§ 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW). Der Bürgerentscheid trifft eine abschließende Entscheidung der Bürgerschaft über eine bestimmte Sachfrage und steht im Erfolgsfall in seiner Wirkung einem entsprechenden Ratsbeschluss gleich (§ 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW). Das Bürgerbegehren wird in § 26 Abs. 1 GO NRW als der Antrag der Bürger auf diese – einen Ratsbeschluss er-. setzende – Entscheidung definiert. Die mit diesem Antrag zum Ausdruck gebrachte Fragestellung ist auch dem Bürgerentscheid zu Grunde zu legen.

Vgl. Hager, VwArchiv 1993, 97 (111 f.); Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 220 f.

Dies schließt für das Bürgerbegehren eine Fragestellung aus, die sich nicht auf eine Entscheidung in der Sache, sondern auf eine lediglich resolutionsartige Unterstützung eines bestimmten Anliegens richtet. Vgl. Wansleben, a.a.O., § 26 GO Erl. 2.6.

Dem steht nicht entgegen, dass sich der Rat im Rahmen seiner Zuständigkeit in einem von ihm zu treffenden Beschluss darauf beschränken darf, allgemeine Ziele und Absichten zu formulieren, ohne stets eine Entscheidung in der Sache zu treffen. Denn § 41 Abs. 1 GO NRW überantwortet dem Rat die Allzuständigkeit für grundsätzlich alle Angelegenheiten der Gemeinde. Dies beinhaltet die Befugnis zu umfassender Beschlussfassung. Im Unterschied hierzu knüpft die in § 26 Abs. 1 GO NRW gewählte gesetzliche Formulierung an eine konkrete durch die Bürgerschaft zu treffende Sachentscheidung an. Soweit resolutionsartige Äußerungen im Wege des Bürgerbegehrens für zulässig erachtet werden, vgl. Rehn/Cronauge, a.a.O., unter Hinweis auf Hess. VGH, Beschluss vom 23.11.1995 – 6 TG 3539/95 -, NVwZ-RR 1996,409 (410), mag dies auf anders gefasstes Landesrecht zurückzuführen sein.

Einen solchen Bezug zu einer konkreten Sachentscheidung lässt die Formulierung “Ich unterstütze mit meiner Unterschrift das Bürgerbegehren für eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum …” nicht erkennen. Sie beschränkt sich auf die bloße Kundgabe einer Meinung, ohne dass deutlich wird, was Folge eines entsprechenden Ratsbeschlusses oder eines erfolgreichen Bürgerentscheids wäre. Diese in der Formulierung des Begehrens angelegte Unsicherheit wird nicht dadurch relativiert, dass nach den Angaben der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat das Bürgerbegehren auf ein Grundsatzvotum für den Bau einer Eissporthalle zielt. Denn selbst in diesem Fall bliebe unklar, was im Erfolgsfall zu veranlassen wäre. Auch wird nicht deutlich, durch wen etwas zu veranlassen ist. Vgl. zur Unzulässigkeit bloßer Vorgaben an den Rat: OVG NRW, Urteil vom 9.12.1997 -15 A 974/97-,DVBI. 1998,785(786).

Zwar mögen zur Vermeidung übergroßer Hürden auf dem Weg zur Mitentscheidung der Bürgerschaft gewisse Ungenauigkeiten der Formulierung des Anliegens hinzunehmen sein.

Vgl. Klenke, NWVBI. 2002,45; Ritgen, a.a.O., 136 f.

Der Gegenstand der Entscheidung muss sich aber stets unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergeben. Denn dieser ist Grundlage sowohl der Entscheidung des einzelnen Bürgers für oder gegen das Bürgerbegehren als auch der des Rates über die Feststellung der Zulässigkeit des Begehrens oder eine diesem entsprechende eigene Entscheidung (§ 26 Abs. 6 GO NRW) sowie eines Bürgerentscheids. Lässt der Text – wie vorliegend – eine auf eine konkrete Sachentscheidung gerichtete Fragestellung nicht erkennen, ist das Bürgerbegehren unzulässig.

Das Bürgerbegehren wäre auch dann unzulässig, wenn man ihm – wie möglicherweise von den Klägern der Sache nach gemeint – eine Fragestellung dahingehend unterstellt, dass die Stadt das Vorhaben der VI. Änderung des Bebauungsplans Nr. 37 B aufgibt. Die Unzulässigkeit ergäbe sich dann aus § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW. Hiernach ist ein Bürgerbegehren unzulässig über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen. Durch die Vorschrift sind durch Bebauungspläne und Flächennutzungspläne getroffene Regelungen dem Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens in einem umfassenden Sinne entzogen. Ebenso wie die Bestimmung des § 26 Abs. 5 Nr. 5 GO NRW, vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 5.2.2002 -15 A 1965/99 – (Seiten 14 -16 des amtlichen Entscheidungsabdrucks), findet sie ihre Rechtfertigung in der naheliegenden Überlegung, Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffen sind, vom Einflussbereich plebiszitärer Entscheidung auszunehmen, weil diese die Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen erfordern, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit “Ja” oder “Nein” pressen lassen. Vgl. v. Danwitz, DÖV 1992, 601 (606); Hofmann, VR 2001, 51 (53 f.); Ritgen, a.a.O., S. 200 f.

Das Bauplanungsrecht hält mit dem Gebot einer frühzeitigen Beteiligung der Bürger (§ 3 Abs. 1 BauGB), der zwingenden öffentlichen Auslegung der Planung und der hiermit verbundenen Möglichkeit eigener Anregungen aus der Bürgerschaft (§ 3 Abs. 2 BauGB) sowie der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (§ 4 BauGB) ein bundesrechtlich vorgegebenes Verfahren der Bauleitplanung bereit. Auch ist das Verfahren im Übrigen in formeller und materieller Hinsicht durch das Bauplanungsrecht weitgehend vorgeformt. In diesen Verfahrensablauf fügt sich das – regelmäßig auf wenige Aspekte der Gesamtplanung bezogene -Bürgerbegehren nicht ein.

Der Vollständigkeit halber weist der Senat darauf hin, dass das Bürgerbegehren zudem selbst dann unzulässig wäre, wenn es auf eine Entscheidung über den Bau einer Eissporthalle mit Freizeitzentrum gerichtet wäre. Denn auch in diesem Fall wäre unklar, worüber zu entscheiden ist. Zum Mindestinhalt eines Bürgerbegehrens zählt neben einer auf eine konkrete Sachentscheidung der Bürgerschaft gerichteten Fragestellung auch die Darstellung des Entscheidungsgegenstandes. Das von den Klägern initiierte Bürgerbegehren beinhaltet insoweit lediglich den Hinweis auf eine “Eissporthalle mit Freizeitzentrum” in dem Gebiet “A. d. D.”. Das VG führt hierzu zutreffend aus, dass hieraus Größe, Planungsstand oder Standort der Eissporthalle nicht zu entnehmen sind und auch unklar bleibt, was im Einzelnen im Rahmen des Freizeitzentrums verwirklicht werden soll. Da der Bürger wissen muss, welchen Inhalt das von ihm unterstützte Begehren hat, müssen sich diese Angaben – in einer praktikablen Kürze – aus dem Text des Bürgerbegehrens selbst ergeben. Erforderlich ist damit, dass durch den Text der Entscheidungsgegenstand festgelegt wird, der aus der Entscheidungskompetenz des Rates herausgelöst werden soll. Vgl. Rehn/Cronauge, a.a.O.,; Ritgen, a.a.O., S. 138.

Nur eine eindeutige Umschreibung des Entscheidungsgegenstandes im Bürgerbegehren gewährleistet, dass eine dem Bürgerbegehren entsprechende Entscheidung des Rates oder ein erfolgreicher Bürgerentscheid dem Willen der Bürgerschaft entsprechen. Da es kein vorgeformtes Begriffsverständnis eines Freizeitzentrums gibt und hiermit durchaus unterschiedliche bauliche Nutzungen verbunden sein können, war vorliegend eine hinreichend präzise Eingrenzung des Entscheidungsgegenstandes unverzichtbar. Bereits die bei den Vorgesprächen der Verwaltung mit dem potenziellen Investor erörterten Nutzungen belegen, dass unter den Begriff des Freizeitzentrums eine Vielzahl unterschiedlicher Projekte bis hin zu einer Erweiterung des bestehenden Möbelhauses und dem Bau eines Hotels mit ca. 100 Zimmern gefasst wurden. Vor diesem Hintergrund reicht es nicht aus, darauf hinzuweisen, jeder der Unterzeichner habe gewusst, um was es ging.

Das Bürgerbegehren ist schließlich unzulässig, weil seine Begründung teilweise unrichtig ist.

Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Hierbei verkennt der Senat nicht, dass die Begründung auch dazu dient, für das Bürgerbegehren zu werben und damit auch Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck bringen kann, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Auch mag die Begründung eines Bürgerbegehrens im Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und zu gewichten Sache des Unterzeichners bleibt. Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 6.2.1996-7 A 12861/95 -, NVwZ-RR 1997, 241 (243); Spies, Bürgerversammlung, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, 1999, 8, 168.

Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der Überprüfbarkeit sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung tragend sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde lag. Vgl. aber Wansleben, a.a.O., § 26 GO Erl. 4; Ritgen, a.a.O., S. 140.

Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Auf den Grund der unrichtigen Sachdarstellung kommt es deshalb nicht an.

Die Begründung des Bürgerbegehrens ist vorliegend in wesentlichen Elementen unrichtig. In ihr ist ausgeführt, dass der Rat der Stadt P. den Antrag eines privaten Investors, im Bereich von Brachflächen “A. d. D.” eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum zu errichten, abgelehnt habe. Demgegenüber stimmen die Beteiligten nunmehr darin überein, dass es den dargestellten Antrag eines privaten Investors niemals gegeben hat. Dementsprechend ist auch eine Ablehnung durch die Ratsmehrheit nicht erfolgt. Vielmehr gab es nur eine Bauvoranfrage für ein gänzlich anderes Projekt (Großkino), die später zurückgenommen wurde. Diese sachlich unzutreffende Darstellung ist für die Begründung tragend, weil hierauf die nachfolgende Argumentation einer Verhinderung von Investitionen und Arbeitsplätzen aufbaut. Hieran ändert sich auch nichts dadurch, dass, wie die Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt haben, für einen möglichen Investor schon aus geführten Vorgesprächen die Erfolglosigkeit eines entsprechenden förmlichen Bauantrages ersichtlich gewesen sei. Denn die Ablehnung eines Antrages stellt gegenüber unverbindlichen Vorgesprächen einen wesentlich anderen Sachverhalt dar.

Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung der Frage, ob das Begehren nach § 26 Abs. 3 Satz 1 GO NRW verfristet ist oder ein gesetzwidriges Ziel im Sinne des § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW verfolgt, weil das Vorhaben mit den Festsetzungen des Bebauungsplans in der Fassung seiner III. oder zumindest seiner VI. Änderung unvereinbar ist.

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