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Bebauungsplan – Einschränkung der Nutzbarkeit und Lastengleichheit

OBERVERWALTUNGSGERICHT RHEINLAND-PFALZ

Az.: 8 C 10156/06.OVG

Urteil vom 04.07.2006


Leitsätze:

Werden für vergleichbare Bebauungsplangebiete dieselben städtebaulichen Ziele verfolgt (hier: Innenstadtschutz), so müssen die damit verbundenen Lasten (hier: Einschränkungen der baulichen Nutzbarkeit) grundsätzlich gleichmäßig auf die betroffenen Grundstücke verteilt werden.

Ausnahmen von diesem Prinzip der Lastengleichheit bedürfen der Rechtfertigung.


In dem Normenkontrollverfahren wegen Normenkontrolle (Bebauungsplan) hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. Juli 2006, für Recht erkannt:

Der am 22. November 2005 als Satzung beschlossene Bebauungsplan „C. Straße, Neufassung und Erweiterung Teil West, I. Änderung” wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den am 22. November 2005 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West, I. Änderung”.

Das Plangebiet, in dem die Antragstellerin Eigentümerin von mehreren mit Handelsbetrieben bebauten insgesamt 56.144 m² großen Grundstücken ist, war Teil des ursprünglich einheitlichen Bebauungsplans „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West” vom 10. Oktober 1997. Dieser Plan, der Gegenstand eines erfolglosen Normenkontrollantrags der Antragstellerin war (vgl. Urteil des Senats vom 7. Oktober 1998 – 8 C 12792/97.OVG -), erstreckte sich auf den von dem Änderungsplan erfassten Bereich und zusätzlich auf das Gebiet SO 2, das nunmehr durch den Bebauungsplan „A.-K.-Straße-Südost” vom 27. Mai 2003 (vgl. Normenkotrollverfahren 8 C 11467/05.OVG) überplant ist.

Nach dem Bebauungsplan „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West” aus dem Jahre 1997 waren im Gebiet SO 1, in dem die Grundstücke der Antragstellerin gelegen sind, großflächige Handelsbetriebe (Groß- und Einzelhandel) – ohne Lebensmittelhandel – zulässig. Der angefochtene Änderungsplan lässt nunmehr großflächige Handelsbetriebe nur noch mit in der Textfestsetzung näher umschriebene Beschränkungen auf im Einzelnen angegebene so genannte nicht innenstadtrelevante Sortimente zu. Darüber hinaus sind Ergänzungs- und Randsortimente erlaubt, wenn sie im räumlichen und fachlichen Zusammenhang mit dem Hauptsortiment stehen und zusammen nicht mehr als 10 % der Gesamtverkaufsfläche jeweils eines Einzelhandelsbetriebes, jedoch keinesfalls mehr als 1.000 m² umfassen. Außerdem können Verkaufsflächen von maximal jeweils 2.500 m² für Sportgeräte und Sportbekleidung sowie Unterhaltungselektronik, Geräte der elektronischen Datenverarbeitung und Haushaltsgeräte zugelassen werden. Schließlich wurden die Grundflächenzahl von 0,6 auf 0,53 und die Geschoßflächenzahl von 1,2 auf 1,0 verringert.

Im Bereich SO 3 des angefochtenen Bebauungsplanes, in dem ursprünglich nur Hotel-, Diskothek- und Büronutzungen erlaubt waren, sind zusätzlich die für das Gebiet SO 1 festgesetzten nicht innenstadtrelevanten Sortimente sowie Ergänzungs- und Randsortimente zulässig.

Die Antragstellerin hat zur Begründung ihres Normenkontrollantrages im Wesentlichen ausgeführt: Der Bebauungsplan „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West, I. Änderung” sei bereits formell rechtswidrig. Die Träger öffentlicher Belange seien bei ihrer zweiten Anhörung nicht darauf hingewiesen worden, dass der ursprüngliche Entwurf durch die Einbeziehung des SO 1-Gebietes geändert worden sei.

Darüber hinaus seien die Änderungen nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 Baugesetzbuch – BauGB – städtebaulich erforderlich. Auswirkungen des bisherigen planerischen Zustandes auf den Einzelhandel in der Innenstadt seien nicht erkennbar. Widersprüchlich sei es, im SO 1-Gebiet innenstadtrelevante Sortimente auszuschließen, solche im Bereich des Bebauungsplans „A.-K.- Straße” aber zuzulassen.

Die von der Antragsgegnerin vorgenommene Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sei fehlerhaft. Der angegriffene Änderungsplan sowie der Bebauungsplan „A.-K.-Straße” dienten der einseitigen Bevorzugung der wirtschaftlichen Interessen des Betreibers des Globus-Marktes in dem neu geschaffenen Plangebiet „A.-K.-Straße” und benachteiligten sie unangemessen. Die Planung führe zu existenziellen Konsequenzen. Eine Marktanpassung durch die bisherigen Mieter sei nicht möglich. Nach Beendigung der bestehenden Mietverhältnisse seien neue Mieter gezwungen, exakt das gleiche Warensortiment anzubieten wie die Vormieter. Dies stelle einen abwägungswidrigen Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb dar.

Die Antragstellerin beantragt, den am 22. November 2005 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan „C.Straße, Neufassung und Erweiterung Teil West, I. Änderung” für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen.

Nach ihrer Auffassung sei der Bebauungsplan formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Gegenstand der zweiten Auslegung des Planentwurfs seien Änderungen gewesen, die die Einwendungen aus der ersten Auslegung berücksichtigten.

Die die Antragstellerin betreffenden Sortimentsbeschränkungen bezögen sich nur auf früher zulässige, aber nicht ausgeschöpfte Nutzungen. Deshalb würden sie nur bei Nutzungsänderungen und Neubauten eingreifen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die Planaufstellungsakten (1 Ordner) verwiesen.

Diese Unterlagen sind sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und auch begründet.

An der formellen Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans „C.Straße, Neufassung und Erweiterung Teil West, I. Änderung” bestehen keine Zweifel. Insbesondere sind die Träger öffentlicher Belange ordnungsgemäß beteiligt worden. Dies gilt auch für den Anfang 2005 geänderten ursprünglichen Planentwurf. In dem diesbezüglichen Anhörungsschreiben vom 16. Februar 2005 und der öffentlichen Bekanntgabe über die Auslegung ist ausdrücklich auf die „erneute” öffentliche Auslegung und die Möglichkeit Anregungen vorzubringen, hingewiesen worden.

Die mit der öffentlichen Bekanntgabe beabsichtigte Anstoßfunktion wurde damit erfüllt.

Die textlichen Festsetzungen für die Gebiete SO 1 und SO 3, nach denen dort grundsätzlich nur nicht innenstadtrelevante Sortimente zulässig sind, finden ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 9 BauNVO. Sie sind auch hinreichend bestimmt. Zum einen sind in den planerischen Festsetzungen des angefochtenen Bebauungsplanes Beispiele für nicht innenstadtrelevante Sortimente aufgezählt.

Zum andern werden in Ziffer 5 der Anlage zur Verwaltungsvorschrift der Staatskanzlei – Oberste Landesplanungsbehörde -, des Ministeriums der Finanzen und des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau vom 9. Juli 1996 (MinBl. S. 367) die Begriffe innenstadtrelevante und nicht innenstadtrelevante Sortimente sowohl abstrakt als auch anhand von Regelfällen definiert. Dennoch verbleibende Unklarheiten über den Inhalt der Festsetzungen lassen sich durch die anerkannten Auslegungsmethoden beseitigen (vgl. OVG RP, NVwZ-RR 2001, 221 [222 f.]).

Die angefochtene Planänderung ist jedoch materiell-rechtlich fehlerhaft.

Zwar ist sie im Sinne des § 1 Abs. 3 Baugesetzbuch – BauGB – erforderlich.

Danach haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Bei der Entscheidung, ob und in welchem Umfang und mit welchem Inhalt eine Planung betrieben wird, steht den Gemeinden grundsätzlich ein weites planerisches Ermessen zu (vgl. BVerwG, BRS 65 Nr. 20). Sie sind zur Planung befugt, wenn sie hierfür hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinbelange ins Feld führen können. Hiervon ausgehend handelt es sich bei dem Merkmal der „Erforderlichkeit” allerdings um eine nur bei groben und einigermaßen offensichtlichen Missgriffen wirksame Schranke der gemeindlichen Planungshoheit, die nicht greift, wenn der Plan nach der planerischen Konzeption der Gemeinde vernünftigerweise geboten ist (vgl. BVerwGE 92, 8).

Gemessen hieran wird die Änderung des Bebauungsplans „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West” von einem ausreichenden planerischen Konzept getragen. Nach der Begründung der Planung dient sie dem Schutz „typisch innerstädtischer Einzelhandelsnutzungen” (Innenstadtschutz). Insoweit ist allgemein bekannt und wird durch das Votum der Oberen Landesplanungsbehörde noch zusätzlich belegt, dass infolge der an den Stadträndern entstehenden großflächigen Einzelhandelsbetriebe, die mit Kraftfahrzeugen ohne weiteres erreichbar sind, die Kaufkraft in den Innenstädten abnimmt. Hierin liegt eine der wesentlichen Ursachen für die zunehmenden Leerstände in den Innenstädten, so auch in Neustadt an der Weinstraße.

Jedoch verstößt der angefochtene Bebauungsplan gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB. Danach sind bei der Aufstellung von Bebauungsplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

Da Bebauungspläne Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz – GG – bestimmen, muss der Satzungsgeber die schutzwürdigen Interessen der Grundstückseigentümer und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden (vgl. BVerfG, NVwZ 2003, 727). Den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes an bauplanerische Festsetzungen wird in aller Regel durch städtebauliche Gründe Rechnung getragen, die die Bauleitplanung rechtfertigen. Deshalb erübrigt sich grundsätzlich eine Auseinandersetzung mit dem Gleichheitsgrundsatz. Anderes gilt jedoch dann, wenn für vergleichbare Bebauungsplangebiete dieselben städtebaulichen Ziele verfolgt werden. Sind zur Verwirklichung dieser Ziele Einschränkungen der baulichen Nutzbarkeit notwendig, verlangt Art. 3 Abs. 1 GG eine gleichmäßige Verteilung dieser Lasten auf die betreffenden Grundstücke. Abweichungen von diesem Prinzip der Lastengleichheit bedürfen der Rechtfertigung.

Hiervon ausgehend ist die Einschränkung der Nutzung der Grundstücke im Bereich SO 1 auf nicht innenstadtrelevante Sortimente und die erstmalige Ermöglichung dieser Nutzung im Gebiet SO 3 für sich genommen zunächst nicht zu beanstanden. Dies gilt auch für die Herabsetzung der Grundflächen- und Geschossflächenzahl. Diese Festsetzungen stehen mit dem in der Begründung des angefochtenen Änderungsplans enthaltenen städtebaulichen Konzept der Antragsgegnerin in Einklang. Danach sollen die typisch innerstädtischen Einzelhandelsnutzungen ausschließlich in der Innenstadt erhalten und gesichert werden. Im „Weinstraßenzentrum”, das neben dem Plangebiet „A.-K.-Straße – Südost” auch die Plangebiete „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West, I. Änderung” und „K.straße” umfasst, soll eine ähnliche Geschäfts- und Sortimentstruktur wie in der Innenstadt verhindert werden. Das erstmalige Ermöglichen eines Angebotes innenstadtrelevanter Sortimente im Gebiet SO 3 stellt dabei keinen Widerspruch zu dem verfolgten städtebaulichen Konzept dar, sondern rechtfertigt sich aus den Gründen der Gleichbehandlung mit den Festsetzungen im benachbarten Bebauungsplan „K.straße”.

Allerdings erweisen sich die festgesetzten Nutzungseinschränkungen der Grundstücke der Antragstellerin im Gebiet SO 1 unter Berücksichtigung der im Plangebiet „A.-K.-Straße – Südost” entstandenen baulichen Situation als abwägungsfehlerhaft. Obwohl in den Plangebieten dasselbe städtebauliche Grundkonzept verfolgt wird, nämlich insbesondere der Ausschluss typisch innerstädtischer Einzelhandelsnutzungen, hat die Antragsgegnerin im Gebiet des Bebauungsplanes „A.-K.-Straße – Südost” solche Nutzungen in einem erheblichen Umfang zugelassen. Diesen Umstand hätte der Stadtrat der Antragsgegnerin bei der Beschlussfassung über den benachbarten Bebauungsplan „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West, I. Änderung” vollständig zur Kenntnis nehmen und in seine Abwägung einfließen lassen müssen. Dies ist jedoch nur teilweise geschehen. Denn rechtfertigende Gründe für die Zulassung innenstadtrelevanter Sortimente im Gebiet des Bebauungsplans „A.-K.-Straße – Südost” finden sich in der Begründung des angefochtenen Bebauungsplanes nur im Hinblick auf das SB-Warenhaus und seine Bedeutung für den „Lebensmittel-Großeinkauf”. Auf die im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 22. November 2005 bereits genehmigte Ladenstraße im Globus-Markt geht die Begründung des Bebauungsplans nicht ein.

Das Bebauungsplangebiet „A.-K.-Straße – Südost” ist als „Sondergebiet für großflächige Handelsbetriebe – Selbstbedienungswarenhaus -„ ausgewiesen.

Diese Festsetzung soll nach dem in der Begründung des Bebauungsplans „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West, I. Änderung” zum Ausdruck kommenden städtebaulichen Konzepts der Antragsgegnerin die Versorgung der Bevölkerung im Bereich des Mittelzentrums insbesondere mit Lebensmitteln und Gütern des täglichen Bedarfs ermöglichen. In den übrigen Bereichen des „W.zentrums” (Plangebiete „C.Straße [Neufassung und Erweiterung] Teil West, I. Änderung” und „K.straße”) ist nach den planerischen Ausweisungen der Einkauf größerer Warenmengen und sperriger Güter, zu deren Transport ein Kraftfahrzeug notwendig ist, vorgesehen. Hierdurch sollen – so die Begründung des angefochtenen Bebauungsplans – die Fachgeschäfte und typischen innerstädtischen Einzelhandelsnutzungen ausschließlich in der Innenstadt erhalten und gesichert werden. Insbesondere soll das Angebot innerstädtischer Einzelhandels- und Dienstleistungsnutzungen „in der Art einer Einkaufspassage („Mall”)” im Bebauungsplans „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West, I. Änderung” verhindert werden.

Zwar entspricht diese Beschränkung der Nutzung der Grundstücke der Antragstellerin dem durch die Bebauungspläne im gesamten „W.zentrum” verfolgten Ziel des Innenstadtschutzes. Jedoch widerspricht sie der im Bebauungsplangebiet „A.-K.-Straße” von der Antragsgegnerin bauaufsichtlich genehmigten und bereits verwirklichten „Mall”. Diese Ungleichbehandlung wäre nur dann rechtlich nicht zu beanstanden, wenn für sie sachliche Gründe in die planerische Abwägung eingestellt worden wären. Dies lässt sich der Begründung des angefochtenen Bebauungsplanes, die Gegenstand der vom Stadtrat vorgenommenen Abwägung im Sinne des § 1 Abs. 7 BauGB war, nicht entnehmen. Eine Einbeziehung dieses Gesichtpunkts in die Abwägung war indessen notwendig, weil die Plangebiete „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West. I. Änderung” und „A.-K.-Straße” zum „Weinstraßenzentrum” gehören, in dem „eine ähnliche Geschäfts- und Sortimentsstruktur wie in der Innenstadt” gerade verhindert werden soll. Dem kann nicht entgegengehalten werden, die genehmigte „Mall” sei im Verhältnis zum Globus-Selbstbedienungsmarkt lediglich von untergeordneter Bedeutung. Es handelt sich immerhin um 15 Läden, in denen innenstadtrelevante Sortimente mit Bedienung angeboten werden.

Dieser Abwägungsfehler führt zur Unwirksamkeit des angefochtenen Bebauungsplanes, da er gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 2. Halbsatz BauGB erheblich ist. Dies ist der Fall, wenn Mängel im Abwägungsvorgang offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Der Widerspruch zwischen dem in der Begründung des angefochtenen Bebauungsplans zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Konzepts für das „W.zentrum” und der Bebauung im hierzu gehörenden Bereich des Bebauungsplanes „A.-K.-Straße” beruht auf objektiv fassbaren Umständen (vgl. Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Auflage 2005, § 214 Rn. 17) und ist für jedermann erkennbar.

Der Abwägungsfehler hat auch Einfluss auf das Abwägungsergebnis gehabt. Bei vollständiger Berücksichtigung des Grundsatzes der Lastengleichheit sind für die Gebiete SO 1 und SO 3 Festsetzungen denkbar, die gegenüber dem angefochtenen Bebauungsplan weitergehende bauliche Nutzungen, möglicherweise im Wege von Ausnahmeregelungen im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB, erlauben würden. Anderseits mag es nicht von vornherein ausgeschlossen sein, die angefochtenen einschränkenden Festsetzungen im Plangebiet „C.Straße (Neufassung und Erweiterung) Teil West. I. Änderung” trotz der von der Antragsgegnerin im Plangebiet „A.-K.-Straße – Südost” zugelassenen baulichen Nutzung städtebaulich zu rechtfertigen. Dies ist allerdings einer erneuten planerischen Abwägung vorbehalten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 30.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziff. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327).

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