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Verkehrszeichen: Klage
hiergegen/Voraussetzungen
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
Az: 3 C 15.03
Urteil vom 21.08.2003
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. August 2003 für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des Hamburgischen
Oberverwaltungsgerichts vom 4. November 2002 aufgehoben.
Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das
Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Gründe:
I.
Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2
VwGO) für eine Anfechtungsklage gegen eine straßenverkehrsbehördliche Anordnung
(hier: Radweg-Benutzungspflicht) entfällt, wenn sich die Möglichkeit zukünftigen
Betroffenwerdens durch die Anordnung (hier: durch eine Verlegung des
Hauptwohnsitzes) deutlich verringert hat.
Die Beklagte stellte im Mai 1998 an der in H. gelegenen E. Straße entlang den
dort verlaufenden Radwegen durchgängig - insgesamt 29 - Verkehrszeichen 237
"Radfahrer" im Sinne des § 41 Abs. 2 Nr. 5 StVO auf. Nachdem am 1. Oktober 1998
§ 2 Abs. 4 Satz 2 StVO n.F. in Kraft getreten war (Art. 5 Satz 1 der 24. VO zur
Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997, BGBl I S.
2028), wonach Radfahrer Radwege benutzen müssen, wenn die jeweilige
Fahrtrichtung mit dem Zeichen 237 gekennzeichnet ist, erhob der Kläger unter dem
5. Oktober 1998 Widerspruch mit der Begründung, die Radwege erfüllten nicht die
Mindestanforderungen für eine Radweg-Benutzungspflicht. Der Kläger gab zu seinen
persönlichen Verhältnissen an, er lebe zwar nicht mehr im Stadtteil H.-E.,
sondern in H.-H., befahre aber als ehemaliger Bewohner von E. häufig aus
verschiedenen Gründen (Hausarzt- und Bankbesuche) die E. Straße. Der Widerspruch
des Klägers blieb unbeschieden.
Am 17. Oktober 2000 erhob der Kläger, der zwischenzeitlich zu
Habilitationszwecken nach B. verzogen war, Untätigkeitsklage. Er gab an, er
halte sich nach wie vor häufig in H. auf, wo u.a. sein Habilitationsvater sowie
ein guter Freund wohnten; er habe auch unverändert sein Bankkonto in einer an
der E. Straße gelegenen Filiale. In H. stehe ihm auch ein Fahrrad zur Verfügung,
das er häufig benutze.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage aufgrund mündlicher Verhandlung vom 29.
November 2001 stattgegeben (NZV 2002, 288).
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage durch
Urteil vom 4. November 2002 abgewiesen mit der Begründung, dem Kläger fehle die
Klagebefugnis (NZV 2003, 351; hierzu krit. Dederer, NZV 2003, 314).
Im Berufungsverfahren hatte der Kläger dargelegt, dass er nach dem absehbaren
Abschluss seiner Habilitation wieder dauernden Aufenthalt in H. zu nehmen
gedenke, wo er sich auch derzeit immer wieder zu verschiedenen Zwecken aufhalte;
u.a. nutze er regelmäßig eine dort gelegene Spezialbibliothek zu
Habilitationszwecken, weshalb er sich mit Nebenwohnsitz in einer nahe der E.
Straße gelegenen Straße angemeldet habe.
In den Urteilsgründen hat das Oberverwaltungsgericht dargelegt, dass sich der
auch den Kläger betreffende Dauerverwaltungsakt in der Form der
Allgemeinverfügung zwar nicht dadurch erledigt habe, dass der Kläger in der
Vergangenheit die entsprechende Verkehrsregelung befolgt oder ohne Sanktion
missachtet habe. Gleichwohl sei der Kläger aber nicht befugt, die
Verkehrsregelung anzufechten. Die Klagebefugnis setze im vorliegenden
Zusammenhang die Glaubhaftmachung voraus, dass der Kläger von einem
angefochtenen Verkehrszeichen nach seinen persönlichen Lebensumständen in einer
gewissen Regelmäßigkeit oder Nachhaltigkeit tatsächlich betroffen werde.
Demgegenüber käme eine Sichtweise, wonach jeder Verkehrsteilnehmer zur
Anfechtung jeder Verkehrsregelung befugt sei, die sich für ihn möglicherweise
erneut einmal als Beschränkung auswirken könnte, der Zulassung einer
unzulässigen Popularklage gleich.
Die Verhältnisse des Klägers zum Zeitpunkt der Berufungsverhandlung
rechtfertigten nicht die Bewertung, dass er von der angegriffenen
Verkehrsregelung regelmäßig oder nachhaltig betroffen werde. Bereits zum
Zeitpunkt der Klageerhebung sei der Wohnsitz nach B. verlegt gewesen und es sei
ungewiss, ob der Kläger tatsächlich nach H. zurückkehren könne. Die Verhältnisse
des Klägers vor Klageerhebung legten es nahe, dass er sein Anliegen nicht
vorrangig aus eigener Betroffenheit heraus verfolge sondern als Sachwalter der
Interessen der Radfahrer. Vor diesem Hintergrund reichten auch die vom Kläger im
Berufungsverfahren geschilderten Umstände im Zusammenhang seiner Besuche nicht
zur Bejahung der Klagebefugnis aus.
Mit der Revision macht der Kläger geltend: Mit seinem Begehren betreibe er
keineswegs eine unzulässige Popularklage. Zwar dürfe staatliches Handeln nicht
unabhängig von einer persönlichen Betroffenheit zur gerichtlichen Prüfung
gestellt werden. Aber immer dann, wenn durch eine Maßnahme der öffentlichen
Gewalt eine eigene Rechtsverletzung vorliege, dürfe befugterweise geklagt
werden. Anders als etwa bei einer Klage gegen eine in der Nachbarschaft erteilte
Baugenehmigung, wo in der Tat nur ein Nachbar klagen dürfe, dürfe in Fällen der
in Rede stehenden Art nicht darauf abgestellt werden, ob ein Verkehrsteilnehmer
nahe einer Verkehrsanordnung wohne. Da das Oberverwaltungsgericht nicht in
Zweifel gezogen habe, dass er den betroffenen Straßenabschnitt mit einem Fahrrad
befahren habe, stehe fest, dass er durch die Verkehrsanordnung in eigenen
Rechten betroffen werde und sich nicht zum Sachwalter von Allgemeininteressen
mache.
Die Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich nicht am Verfahren.
II.
Die Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hätte die Klagebefugnis
(§ 42 Abs. 2 VwGO) des Klägers nicht verneinen dürfen.
Nicht mit Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO in Übereinstimmung steht
die in den Gründen des angefochtenen Urteils sinngemäß verlautbarte
entscheidungstragende Annahme, spätestens seit dem Umzug des Klägers von H. nach
B. sei seine Befugnis entfallen, die für eine in H. gelegene Straße angeordnete
Radweg-Benutzungspflicht anfechten zu dürfen, weil der Kläger durch diese
Verkehrsregelung nicht (mehr) nachhaltig bzw. regelmäßig betroffen werde. Ein
Erfordernis nachhaltiger bzw. regelmäßiger Betroffenheit lässt sich § 42 Abs. 2
VwGO nämlich weder im Allgemeinen noch im Speziellen (Beschränkung auf die
Anfechtung von Verkehrszeichen) entnehmen. Vielmehr reicht es zur Bejahung der
Klagebefugnis auch und gerade im vorliegenden Zusammenhang aus, dass ein
Verkehrsteilnehmer Adressat eines belastenden (beschwerenden) Verwaltungsakts in
Form eines verkehrsbehördlich angeordneten Ge- oder Verbots geworden ist (hierzu
1.). Das angefochtene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als im
Ergebnis richtig. Weder hat sich der Verwaltungsakt erledigt, noch handelt der
Kläger rechtsmissbräuchlich oder ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für
den Kläger entfallen (hierzu 2.).
Weil die oberverwaltungsgerichtlichen Feststellungen zur Beschaffenheit des
Radweges nicht ausreichen, um dem Revisionsgericht eine abschließende
Sachentscheidung zu ermöglichen, ist es geboten, das Berufungsurteil aufzuheben
und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz
1 Nr. 2 VwGO).
1. Der vom Oberverwaltungsgericht nicht in Zweifel gezogene Umstand, dass der
Kläger in der Vergangenheit mehrfach von der umstrittenen, im Jahre 1998
verbindlich angeordneten Radweg-Benutzungspflicht erfasst wurde, begründet seine
Befugnis, diese sich ihm gegenüber als Verwaltungsakt darstellende
Verkehrsregelung anzufechten.
a) Zutreffend geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass verkehrsbezogene
Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen Allgemeinverfügungen im Sinne des §
35 Satz 2 VwVfG sind, die regelmäßig den Dauerverwaltungsakten zuzuordnen sind (stRspr;
vgl. für viele Urteile vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 - BVerwGE 59,
221 <226 f.>, vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <220
f.> und vom 25. Januar 1995 - BVerwG 11 C 29.93 - BVerwGE 97, 323 <326, 328>).
Für das im Streitfall angeordnete Radweg-Benutzungsgebot gilt, wie das
Oberverwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, nichts anderes (vgl. allgemein
zur Radweg-Benutzungspflicht: Beschluss vom 31. Mai 2001 - BVerwG 3 B 183.00 -
Buchholz 442.151 § 2 StVO Nr. 2, für Liegerad).
Zu Recht haben weiterhin weder die Verfahrensbeteiligten noch die
Tatsachengerichte für das Streitverfahren bezweifelt, dass das hier in Rede
stehende Ge- bzw. Verbot dem Kläger wirksam bekannt gemacht worden ist (vgl.
hierzu ausführlich Urteil vom 11. Dezember 1996 - BVerwG 11 C 15.95 - BVerwGE
102, 316 <318 f.> m.w.N.).
b) Mithin wurde der Kläger durch ein einmaliges bzw. mehrmaliges Befahren der E.
Straße mit einem Fahrrad zum Adressaten eines Dauerverwaltungsakts bzw. einer
Allgemeinverfügung, wodurch er in rechtlich beachtlicher Weise belastet worden
ist. Dies hat seine - grundsätzlich auch für die Zulässigkeit der Anfechtung
verkehrsbeschränkender Anordnungen erforderliche (vgl. Urteil vom 27. Januar
1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35>) - Widerspruchs- bzw.
Klagebefugnis begründet, weil bei Adressaten von belastenden Verwaltungsakten
grundsätzlich davon ausgegangen werden darf, dass die Widerspruchs- bzw.
Klagebefugnis gegeben ist (vgl. Urteil vom 15. März 1988 - BVerwG 1 A 23.85 -
BVerwGE 79, 110 <114>; vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO,13. Aufl., § 42 Rn.69 sowie
Pietzner/Ronellenfitsch, Assessorexamen, 10. Aufl., S. 166 m.w.N.
"Adressatentheorie"; vgl. demgegenüber für Nicht-Adressaten: Beschluss vom 21.
Januar 1993 - BVerwG 4 B 206.92 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 188 S. 39 f. m.w.N.).
Nach allgemeiner Meinung reicht es zur Bejahung der Klagebefugnis, dass nach dem
substantiierten Vorbringen des Klägers eine Verletzung seiner Rechte möglich
ist. Die Klage ist unzulässig, wenn unter Zugrundelegung dieses Vorbringens
offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des
Klägers verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. April 2000 - BVerwG 3 C
6.99 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 Nr. 4 S. 5). Für den Adressaten eines
belastenden Verwaltungsakts bedeutet dies stets die Bejahung der Klagebefugnis,
weil zumindest eine Verletzung der allgemeinen Freiheitsgewährleistung nach Art.
2 Abs. 1 GG in Betracht kommt.
Das vom Berufungsgericht in diesem Zusammenhang eingeführte Merkmal der
Nachhaltigkeit oder Regelmäßigkeit der Rechtsverletzung findet in § 42 Abs. 2
VwGO keine Grundlage. Ist eine Rechtsverletzung möglich, so ist nach der
vorstehend wiedergegebenen Definition die Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet,
unabhängig davon, ob es sich um eine einmalige oder wiederholte Rechtsverletzung
handelt. Die abweichende Ansicht des Berufungsgerichts missachtet demgegenüber
die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Sie mutet dem Bürger zu,
vereinzelte Rechtsverletzungen zu erdulden, ohne dagegen gerichtlichen
Rechtsschutz in Anspruch nehmen zu können. Dies wirkt sich gerade bei
rechtswidrigen Verkehrszeichen besonders gravierend aus, denn die streitige
Verkehrsregelung verpflichtet den Kläger - wie alle anderen hiervon betroffenen
Verkehrsteilnehmer auch - unmittelbar; in entsprechender Anwendung von § 80 Abs.
2 Nr. 2 VwGO ist das durch Verkehrszeichen angeordnete Radweg-Benutzungsgebot
sofort vollziehbar (vgl. Beschluss vom 26. Januar 1988 - BVerwG 7 B 189.87 -
Buchholz 442.151 § 13 StVO Nr. 4 m.w.N.). Würde sich der Kläger gegebenenfalls
über die ihm auferlegte Pflicht hinwegsetzen, so könnte ihn selbst ein sofort
eingeleitetes Widerspruchsverfahren nicht vor Sanktionen (bis hin zu
strafrechtlichen Sanktionen) bewahren, weil auch ein erfolgreicher Widerspruch
in aller Regel nicht die Grundlage für entsprechende Ahndungen von
Verkehrsverstößen entzieht (vgl. BGHSt 23, 86 ff.; BVerfG, Beschluss vom 24.
Februar 1965 - 2 BvR 682/64 - NJW 1965, 2395).
c) Die Tatsachen, die vom Oberverwaltungsgericht bindend im Sinne des § 137 Abs.
2 VwGO festgestellt worden sind, haben die Klagebefugnis nicht entfallen lassen;
namentlich ist durch die angeführten Umstände die Beschwer unberührt geblieben,
die - von der Klageerhebung (vgl. Beschluss vom 15. Juni 1994 - BVerwG 3 B 34.94
- Buchholz 451.512 MGVO Nr. 95 S. 23 m.w.N.) durchgängig bis zum Zeitpunkt des
Schlusses der mündlichen Verhandlung - vorliegen muss, um die Zulässigkeit einer
Klage bejahen zu können.
aa) Allerdings verlangt das Oberverwaltungsgericht zu Recht, dass die Klage
selbst noch beim Abschluss des Berufungsverfahrens zulässig war, weil für den
Erfolg einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage regelmäßig die
Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen
Entscheidung maßgeblich ist (vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen Urteil
vom 14. Dezember 1994 a.a.O. S. 221 m.w.N.).
bb) Die vom Oberverwaltungsgericht angegebenen Gründe dafür, dass nur in den
Fällen einer (auch zukünftigen) nachhaltigen oder regelmäßigen Betroffenheit die
Zulässigkeit einer Klage zu bejahen und demzufolge eine unzulässige Popularklage
zu verneinen sei, vermögen indessen nicht zu überzeugen:
Entsprechend den vorstehenden rechtlichen Erwägungen hat das
Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil vom 9. Juni 1967 (BVerwG VII C 18.66
- BVerwGE 27, 181 <185>) eine Klagebefugnis im Einzelfall damit begründet, dass
ein Kläger in seiner Absicht, sein Kraftfahrzeug auf einer Dienstfahrzeugen
vorbehaltenen Stelle zu parken, durch das diesbezügliche Verkehrszeichen
gehindert worden sei. Hiermit sei ihm aufgegeben worden, das Abstellen seines
Fahrzeugs zu unterlassen. Damit sei ihm durch Verwaltungsakt eine
Verbindlichkeit auferlegt worden, wodurch die von § 42 Abs. 2 VwGO
vorausgesetzte Rechtsbeeinträchtigung vorliege. Einem solchen Kläger könne auch
nicht vorgehalten werden, dass er sich als Sachwalter der Allgemeinheit
aufspiele. Dass verkehrsbeschränkende Anordnungen in vielen Fällen von einer
unübersehbaren Zahl von Verkehrsteilnehmern angefochten werden könnten, liege in
ihrer Natur als Massenverwaltungsakte begründet, habe aber mit der so genannten
Popularklage nichts zu tun.
Der erkennende Senat macht sich diese Erwägungen des seinerzeit zuständigen 7.
Senats nach erneuter Prüfung zu Eigen. Sie gelten auch und gerade bei der
Beantwortung der Frage, ob eine - durch einen Umzug im Bundesgebiet
hervorgerufene - spürbare Verminderung der Möglichkeit abermaliger Betroffenheit
durch eine Verkehrsmaßnahme zu Veränderungen hinsichtlich der Klagebefugnis
führt. Ob anderes gilt, wenn es nach Lage der Dinge auszuschließen ist, dass
eine angegriffene Verkehrsregelung einen Kläger erneut betreffen könnte (z.B.
Auswanderung), kann offen bleiben, weil ein solcher Fall hier offenkundig nicht
vorliegt.
2. Das vom Oberverwaltungsgericht gefundene Ergebnis der Unzulässigkeit der
Klage erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig.
a) Wie den Gründen des angefochtenen Urteils zu entnehmen ist, geht das
Oberverwaltungsgericht nicht davon aus, dass sich der Verwaltungsakt für den
Kläger erledigt haben könnte, weil er ihn befolgt bzw. nicht befolgt hat;
insoweit hat es sich zutreffend auf das vorbezeichnete Urteil vom 9. Juni 1967 (a.a.O.
S. 184) bezogen.
b) Die getroffenen tatsächlichen Feststellungen führen auch nicht auf das
Vorliegen anderer anerkannter Gründe für eine Unzulässigkeit einer erhobenen
oder aufrechterhaltenen Klage (Rechtsmissbrauch, fehlendes
Rechtsschutzbedürfnis).
Allerdings ist anerkannt, dass beispielsweise eine rechtsmissbräuchliche
Begründung von Eigentum dazu führen kann, dass eine hierauf gegründete
Klagebefugnis abgesprochen werden darf (vgl. Urteil vom 27. Oktober 2000 -
BVerwG 4 A 10.99 - BVerwGE 112, 135 <137> = Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 10
S. 21 f.); weiterhin ist anerkannt, dass eine Klage wegen fehlenden
Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig sein kann, wenn etwa die Inanspruchnahme
eines Gerichts für die subjektive Rechtsstellung des Klägers von vornherein
nutzlos ist (vgl. etwa Beschluss vom 7. Februar 1997 - BVerwG 4 B 224.96 -
Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 239 m.w.N.).
Die getroffenen tatsächlichen Feststellungen ergeben indessen keinen Anhalt für
Ausschlussgründe dieser Art. Solche Gründe mögen z.B. vorliegen, wenn ein
Verkehrsteilnehmer sich eigens zum Ort einer Verkehrsregelung begibt, um hieraus
eine Anfechtungsmöglichkeit abzuleiten; sie mögen auch - entsprechend den
vorstehenden Darlegungen - in Betracht zu ziehen sein, wenn einem Kläger ein
positives Urteil nichts mehr nützt, weil auszuschließen ist, dass er jemals
wieder mit der angefochtenen Verkehrsregelung konfrontiert werden wird. Hiervon
kann im vorliegenden Fall keine Rede sein. Dass der Kläger möglicherweise
zugleich Interessen anderer organisierter Radfahrer bei seinem Vorgehen im Blick
hat, stellt den maßgeblichen Umstand nicht in Frage, dass er mit seiner
aufrechterhaltenen Klage zumindest auch eigene Rechte geltend macht.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt.
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