Hinzuziehung zu einem Altlastenverfahren

Hinzuziehung zu einem Altlastenverfahren

Hess. VGH – 8. Senat

Az.: 8 UE 656/95

Verkündet 9. September 1999

Vorinstanz: VG Darmstadt 8 E 1551/93 (3)

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Leitsätze:

Durch § 44 a VwGO werden Rechtsbehelfe gegen die Hinzuziehung zu einem Verwaltungsverfahren gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 HVwVfGG nicht ausgeschlossen, solange der Hinzuziehungsbescheid noch nicht bestandskräftig und der Hinzugezogene damit noch Nichtbeteiligter ist.

Die Hinzuziehung zu einem Verwaltungsverfahren stellt einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung dar, so dass seine Rechtmäßigkeit nach den Verhältnissen im Zeitpunkt der Entscheidung des letzten Tatsachengerichts zu beurteilen ist.

Der Kreis der Sanierungspflichtigen ist in § 4 BBodSchG abschließend geregelt.

Der Erwerb des Handelsgeschäfts eines Einzelkaufmanns ist kein Fall der Gesamtrechtsnachfolge.


Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Urteil

Im Namen des Volkes

Wegen Altlastenverantwortlichkeit eines Firmenerwerbers hat der 8. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 9. September 1999, für Recht erkannt:

Auf die Berufung des Klägers werden der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 20. Oktober 1994 und die Hinzuziehungsbescheide des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 16. Oktober 1992 und 6. Mai 1993 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom. 22. Juli 1993 aufgehoben.

Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten des Klägers vorläufig vollstreckbar, jedoch kann der Beklagte die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung; in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich dagegen, dass er gemäß § 13 Abs. 2 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes – HVwVfG – zu einem Altlastenverfahren hinzugezogen wurde.

Mit Bescheid vom 16. Oktober 1992 erklärte das Regierungspräsidium Darmstadt das sogenannte „M -Gelände“ in der Gemarkung Langen (Flur X, Flurstück Y und Flur C, Flurstücke M und B) gegenüber den heutigen Eigentümern zu einer Altlast, weil es Verunreinigungen des Grundwassers und der Bodenluft verursache. Die Verunreinigungen seien unter anderem auf die Ablagerung von Zinkschlämmen durch die Firma Z.-W., die zwischen 1939 und 1949 erfolgt sein sollen, zurückzuführen. Dieser Bescheid wurde dem Kläger zugestellt. Außerdem wurde er gemäß 13 Abs. 2 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes HVwVfG zu dem Altlastenverfahren Monza-Gelände hinzugezogen.

Die Firma Z.-W. hatte das Grundstück 1971 veräußert und den Betrieb an einen anderen Standort verlegt. Der Kläger erwarb die Firma 1974 und ließ sie im Februar 1991 aus dem Handelsregister löschen.

Sein Widerspruch gegen die Hinzuziehung wurde zurückgewiesen und die von ihm daraufhin erhobene Klage durch Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 20. Oktober 1994 abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der Kläger habe zu dem Verwaltungsverfahren hinzugezogen werden dürfen, da die Möglichkeit einer Berührung seiner rechtlichen Interessen durch den Ausgang des Verfahrens nicht habe ausgeschlossen werden können. Ihn könne als Rechtsnachfolger eines für die Verunreinigung des Grundstücks Mitverantwortlichen eventuell eine Sanierungspflicht gemäß § 21 des Hessischen Abfallwirtschafts- und Altlastengesetzes – HAbfAG – treffen. Rechtswidrig wäre die Hinzuziehung des Klägers nur dann, wenn bereits jetzt offenkundig wäre, dass er nicht als Sanierungspflichtiger in einem späteren Verwaltungsverfahren nach §§ 20, 21 HAbfAG herangezogen werden könne. Als Rechtsnachfolger der Firma Z.-W. komme der Kläger aber als Sanierungspflichtiger in Betracht. Er sei gemäß § 25 Abs. 1 Handelsgesetzbuch -HGB – Rechtsnachfolger der Firma, weil er sie erworben und unter diesem Firmennamen bis zu ihrer Löschung fortgeführt habe. Infolgedessen hafte er für die Verbindlichkeiten der Firma.

Gegen den am 30. Januar 1995 zugestellten Gerichtsbescheid hat der Kläger am 24. Februar 1995 Berufung eingelegt. Er macht geltend, es lägen keine Beweise dafür vor, dass die Firma Z.-W. Zinkschlämme abgelagert habe. Es läge auch kein Fall der Gesamtrechtsnachfolge vor. Die in § 25 HGB vorgesehene Haftung sei auf öffentlich-rechtliche Pflichten nicht anwendbar. Im Wege der Einzelrechtsnachfolge habe er weder das Grundstück noch Sanierungspflichten übernommen.

Der Kläger beantragt, unter Abänderung des Gerichtsbescheides des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 20. Oktober 1994 die Hinzuziehungsbescheide des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 16. Oktober 1992 und 6. Mai 1993 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 22. Juli 1993 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen.

Er hält die verwaltungsgerichtliche Entscheidung für richtig und meint, der Kläger sei als Gesamtrechtsnachfolger der Firma Z.-W., die die Altlast verursacht habe, anzusehen. Außerdem habe er nach dem jetzt in Hessen geltenden Altlastengesetz für die Sanierung einzustehen, weil er gemäß § 25. Abs.1 HGB für die Verpflichtungen der Firma hafte.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die von den Parteien gewechselten Schriftsätze, die verwaltungsgerichtliche Entscheidung und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (3 Ordner) verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung hat Erfolg, denn die Hinzuziehung des Klägers zu dem Altlastenfeststellungsverfahren ist jedenfalls jetzt nicht mehr gerechtfertigt.

Ob der Kläger als Beteiligter zu dem Altlastenfeststellungsverfahren hinzugezogen werden kann, hängt davon ab, ob seine rechtlichen Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können (§ 13 Abs. 2 Satz 1 Hess. Verwaltungsverfahrensgesetz). Das ist nicht der Fall, denn er kommt hinsichtlich der von dem Beklagten festgestellten Altlast nach dem jetzt maßgeblichen Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz – BBodSchG -) vom 17. März 1998 (BGBl. I S. 502) nicht mehr als Sanierungspflichtiger in Betracht. § 4 BBodSchG regelt abschließend, wer als sanierungspflichtig herangezogen werden kann. Der Kläger gehört nicht zu diesem Personenkreis.

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger bis zur Bestandskraft der Hinzuziehungsbescheide als Nichtbeteiligter im Sinne des § 44 a Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zu behandeln ist und deswegen Rechtsbehelfe gegen die Hinzuziehung einlegen kann.

Für die Frage, ob die Hinzuziehung rechtmäßig ist, kommt es auf die Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats an. Durch die Hinzuziehung zu einem Verwaltungsverfahren wird für dessen Dauer ein Rechtsverhältnis geregelt, dessen Rechtmäßigkeit nach den Verhältnissen im Zeitpunkt der letzten Verhandlung bzw. Entscheidung des Tatsachengerichts zu beurteilen ist, denn bei der Hinzuziehung handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1993 – 11 C 35/92 – BVerwGE 92, 32 = DVBI. 1993, 612 = NJW 1993, 1729). Deswegen ist das am 1. März 1999 in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz, das der Bund im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Abs.1 Nr. 18 u.a. Grundgesetz – GG -) erlassen hat, zu berücksichtigen, denn es hat Vorrang vor den landesgesetzlichen Vorschriften (Art. 31 GG). Das hessische Altlastenrecht gilt nur fort, soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG) und soweit es der Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht unterliegende. Regelungen enthält.

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 4 BBodSchG bestehen nicht. Der Bund hält sich im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz, wenn er nicht nur Pflichten festlegt, sondern auch bestimmt, wer sie zu erfüllen hat. Jedenfalls ist dies für einen wirksamen Gesetzesvollzug notwendig.

Der Kläger gehört nicht zu den in § 4 BBodSchG genannten Personen, die zur Gefahrenabwehr verpflichtet sind. Er war nie Eigentümer des Grundstücks, das von der Altlastenfeststellung betroffen ist, und auch niemals Inhaber der tatsächlichen Gewalt. Der Beklagte leitet die mögliche Verantwortlichkeit des Klägers allein daraus ab, dass die Einzelkaufmannsfirma, die der Kläger 1974 erworben hat, früher Eigentümerin gewesen war (sie hat das Grundstück 1971 verkauft) und dort Zinkschlämme abgelagert haben soll. Der Beklagte meint, dass der Kläger als Gesamtrechtsnachfolger haftbar sei und bezieht sich insoweit auf § 25 Abs. 1 HGB.

Der Kläger ist kein Gesamtrechtsnachfolger des früheren Firmeninhabers. Es sind nicht einmal Anhaltspunkte für eine Einzelrechtsnachfolge hinsichtlich des hier interessierenden Grundstücks und damit im Zusammenhang stehender Verpflichtungen vorhanden. Er haftet auch nicht auf Grund des § 25 HGB wie ein Gesamtrechts nachfolgen.

Der Begriff „Gesamtrechtsnachfolger“ in § 4 Abs. 3 BBodSchG bezieht sich auf den „Verursacher“ und damit nur auf natürliche und juristische Personen und nicht etwa auf einzelne Sachen oder Sachgesamtheiten, hinsichtlich der man von Gesamtrechtsnachfolge sprechen mag (vgl. hinsichtlich der Gesamtrechtsnachfolge in Bezug auf das Vermögen einer Personengesellschaft Bundesgerichtshof, Urteil vom 19. Februar 1990 – II ZR 42/89- Betriebsberater 1990, 869 = NJW-RR 1990, 798). Gesamtrechtsnachfolger einer Person ist, wer kraft Gesetzes oder Rechtsgeschäfts in sämtliche Rechte und Pflichten seines Vorgängers eintritt. Bei natürlichen Personen ist dies bei dem Erben (§ 1922 BGB) der Fall, bei juristischen Personen kann durch Umwandlung oder durch Verschmelzung eine andere juristische Person an die Stelle der bisherigen treten.

Wird ein Handelsgeschäft erworben, tritt der Erwerber die Rechtsnachfolge nur hinsichtlich des Erworbenen und nicht etwa aller Rechte und Pflichten des früheren Inhabers an. Deshalb handelt es sich um einen Fall der Einzelrechtsnachfolge, nicht der Gesamtrechtsnachfolge (BFH, Urteil vom 28. Oktober 1970 – i R 72/68 – BFHE 100, 353 = BB 1971, 856). Das von der Altlastenfeststellung betroffene Grundstück und damit etwa zusammenhängende Rechte und Pflichten gehörten nicht mehr zu dem Handelsgeschäft und waren daher nicht Gegenstand des Erwerbs, so dass auch keine Einzelrechtsnachfolge eingetreten ist.

Die Auffassung, der Kläger sei Gesamtrechtsnachfolger, lässt sich auch nicht auf § 25 Abs. 1 HGB stützen. Diese Vorschrift, wonach der Erwerber eines Handelsgeschäfts, das unter der bisherigen Firma weitergeführt wird, für alle im Betriebe des Geschäfts begründeten Verbindlichkeiten des früheren Inhabers haftet, stellt eine Rechtsscheinhaftung (Baumbach/Hopt, Handelsgesetzbuch 29. Aufl. 1995 Rdnr. 1 zu § 25) dar, die nur für den Fall von Bedeutung sein kann, dass es an einer Rechtsnachfolge und damit einer darauf beruhenden Haftung fehlt. Durch diese Vorschrift wird auch keine Gesamtrechtsnachfolge fingiert. Nach allem kommt die Möglichkeit, den Kläger nach § 4 BBodSchG, insbesondere dessen Absatz 3, in irgend einer Weise zu Sanierungsmaßnahmen heranzuziehen, nicht in Betracht.

Die Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG, dass neben dem Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast dessen Gesamtrechtsnachfolger hafte, stellt hinsichtlich der Handlungshaftung auch eine abschließende Regelung dar.

Darauf deutet schon der Wortlaut hin. Wenn der Verursacher genannt wird, mag zweifelhaft sein, ob damit nur unmittelbare Verursacher gemeint sind oder auch Personen, die nach Landesrecht für die Aufsicht über Minderjährige oder Betreute oder für Verrichtungsgehilfen verantwortlich gemacht werden können (vgl. § 6 Abs. 2 und 3 Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung – HSOG -).

Wenn jedoch von Gesamtrechtsnachfolgern der Verursacher die Rede ist, spricht dies dafür und ergibt sich aus dem Umkehrschluss, dass neben den Verursachern nur diese haftbar sein sollen und nicht etwa Einzelrechtsnachfolger oder ihnen hinsichtlich der Haftung gleichstehende Personen.

Dass der Kreis der Sanierungspflichtigen in § 4 BBodSchG abschließend bestimmt ist, folgt auch aus §§ 11 und 21 BBodSchG, worin bestimmt ist, wie, weit die Länder ergänzende Regelungen erlassen können. Hinsichtlich des zweiten Teiles des Gesetzes, der auch § 4 enthält, ist in § 21 Abs. 1 BBodSchG nur der Erlass ergänzender Verfahrensregelungen vorgesehen. § 11 enthält nur eine Ermächtigung, die Erfassung der Altlasten und altlastenverdächtigen Flächen zu regeln.

Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt, dass die Vorschrift so zu verstehen ist und die Sanierungspflicht umfassend geregelt werden sollte. Der Gesetzgeber hat sich der Auffassung der Bundesregierung, Rechtsnachfolgefragen als dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht zugehörig nicht zu regeln, nicht angeschlossen, sondern die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers vorgesehen und zusätzlich differenzierte Haftungsbestimmungen eingefügt. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung war in § 4 Abs. 3 BBodSchG ursprünglich allein der Verursacher als Verhaltensstörer genannt und in der Begründung dazu ausgeführt, ob und wie weit daneben auch deren Rechtsnachfolger zur Sanierung herangezogen werden könnten, regele das Gesetz nicht, weil es sich um spezifische Fragen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts handele, deren Klärung durch Vollzug und Rechtsprechung nicht präjudiziert werden solle (Deutscher Bundestag Drs. 1316701 vom 14.01.1997 S. 35). Der Bundesrat hat demgegenüber vorgeschlagen, hinsichtlich des Verursachers die Worte „sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger“ anzufügen, um dem Verursacherprinzip stärker Rechnung zu tragen und für den Anwendungsbereich des Gesetzes die bislang umstrittene Rechtsfrage, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte Verhaltensverantwortlichkeit stattfinde, zu klären (a.a.O. S. 8 U E 656/95 51); damit würde das Bundes-Bodenschutzgesetz an die Rechtslage der Mehrheit der Länder angeglichen, die bereits eigene Bodenschutz- oder Altlastengesetze erlassen hätten. Die Bundesregierung hat in ihrer Gegenäußerung diesem Vorschlag zwar nicht zugestimmt, er ist jedoch nach dem Verfahren im Vermittlungsausschuss Gesetz geworden. Auf Veranlassung des Bundesrates sind auch die Regelungen in § 4 Abs. 3 Satz 4 und Abs. 6 Gesetz geworden, durch die Verpflichtungen früherer Eigentümer begründet werden sowie derjenigen, die aus handels- oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen haben.

Soweit in der Literatur die Auffassung vertreten wird, die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers sei nur in das Gesetz aufgenommen worden, um eine als strittig empfundene einzelne Rechtsfrage zu klären und nicht um den gesamten Komplex Rechtsnachfolge umfassend zu regeln (so Schoeneck in Sanden/Schöneck, BundesBodenschutzgesetz, Rdnr. 37 zu § 4), folgt der Senat dem nicht. Aus der Begründung des Bundesrates zu der Gesetz gewordenen Gesamtrechtsnachfolgeregelung ergibt sich, dass damit gerade dem Verursacherprinzip stärker Rechnung getragen, werden sollte, es mit der Gesamtnachfolgeregelung also nicht allein um die Klärung einer strittigen Rechtsfrage ging. Außerdem ist nach Art. 72 Abs. 2 GG Voraussetzung für Regelungen des Bundes im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, dass zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich ist. Wenn gerade die Länder durch den Bundesrat diese umfassendere Regelung befürworteten, lässt dies erkennen, dass damit eine einheitliche „dem Verursacherprinzip stärker Rechnung“ tragende Regelung herbeigeführt werden sollte.

Kommt eine Haftung des Klägers als Sanierungsverantwortlicher nach § 4 BBodschG nicht in Betracht, braucht nicht mehr darauf eingegangen zu werden, ob der Kläger nach hessischem Altlastenrecht als Person, „die auf Grund anderer Rechtsvorschriften eine Verantwortung für die Verunreinigung …. trifft“ (§ 12 Abs. 1 Nr. 4 HAltlastG), als Sanierungspflichtiger in Betracht kam. Auch dies wäre wohl zu verneinen, weil eine Haftung nach § 25 HGB, die allerdings nicht nur handelsrechtliche, sondern auch öffentlich-rechtliche Beziehungen erfasst (Urteil des Senats vom 25. April 1988 – VIII OE 56/81 – Agrarrecht 1991, 143), eine im Betriebe des Geschäfts begründete Verbindlichkeit des früheren Inhabers voraussetzt. Als der Kläger 1974 das Handelsgeschäft erwarb, bestand eine konkretisierte Verursacherhaftung des früheren Geschäftsinhabers jedoch nicht.

Die Kosten des Verfahrens hat der unterlegene Beklagte gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr.10 und 711 Zivilprozessordnung.

Die Revision ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung, die die Auslegung des § 4 Abs. 3 BBodSchG aufwirft, zuzulassen, insbesondere wegen der Frage, ob die Sanierungspflichtigkeit abschließend geregelt ist.