Baukindergeld – Anspruch auf Zahlung – Gleichbehandlungsgrundsatz

VG Augsburg – Az.: Au 3 K 12.1382 – Urteil vom 17.12.2012

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Kosten des Verfahrens haben die Kläger zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Baukindergeld – Anspruch auf Zahlung - Gleichbehandlungsgrundsatz
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Die Kläger begehren von der Beklagten die Gewährung eines sog. Baukindergeldes in Höhe von 2.500,– EUR.

1. Die Beklagte übertrug einem Bauträger die Erschließung des Baugebietes „…“ und die Veräußerung der Bauplätze unter bestimmten Bedingungen. Die Beschlussfassung erfolgte durch den Haupt- und Finanzausschuss des Stadtrates in dessen Sitzung vom 21. November 2007. Zudem fasste der Ausschuss folgenden Beschluss:

„Die Grundstückserwerber erhalten von der Stadt … ein „Baukindergeld“ von einmalig 2.500,– EUR pro Kind. Gefördert werden Kinder, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Die Auszahlung erfolgt nach Bezugsfertigkeit eines eigengenutzten Wohnhauses. Die Auszahlung des Baukindergeldes wird auf einen Zeitraum von drei Jahren begrenzt.“

Der Kaufpreis sollte nach dem Beschluss maximal 110,– EUR/qm betragen. Die Beschlussvorlage der Verwaltung sah hierzu folgende Begründung vor:


„Reduzierung Kaufpreis für Familien mit Kindern um z.B.

2.500,– € je Kind ergibt bei Grundstücksfläche 555 m2 im Mittel: 555 m2 x 110,00 €/m2 =    61.050,00 €

abzüglich Familienförderung  5.000,00 €

56.050,00 €

Dies entspricht einem Preis bei zwei Kindern von 101,00 €/qm

Bei einem Kind von 105,00 €/qm“

In seiner Sitzung vom 18. Juni 2012 beschloss der Haupt- und Finanzausschuss des Stadtrates eine Richtlinie zur Förderung des Familienheimbaus. Deren Nr. 3 lautet:

„3. Die Förderung beträgt einmalig 2.500,– € pro Kind, welches in häuslicher Gemeinschaft mit den(m) leiblichen Eltern/Adoptiveltern/Elternteil lebt und zum Zeitpunkt der Bezugsfertigkeit des Wohnhauses (= Tag der Anmeldung beim Einwohnermeldeamt/Bürgerbüro der Stadt) das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet hat. Für weitere Kinder, die nach diesem Zeitpunkt geboren werden, wird kein Baukindergeld gewährt.“

2. Die Kläger erwarben im Baugebiet „…“ ein Grundstück und bebauten dieses mit einem selbstgenutzten Einfamilienhaus. Das Gebäude war im Januar 2010 bezugsfertig. Zu diesem Zeitpunkt hatten die Kläger ein Kind. Mit Schreiben vom 4. Februar 2010 teilte ihnen die Beklagte unter anderem Folgendes mit:

„Die Auszahlung erfolgt nach Bezugsfertigkeit eines eigengenutzten Wohnhauses. Die Auszahlung wird auf einen Zeitraum von drei Jahren begrenzt.“

An die Kläger wurde ein Baukindergeld in Höhe von 2.500,– EUR ausbezahlt.

Am 9. Januar 2012 wurde den Klägern eine Tochter geboren. Mit Schreiben vom 18. Januar 2012 beantragten die Kläger auch für dieses Kind das Baukindergeld, da es innerhalb von drei Jahren nach Bezugsfertigstellung geboren sei.

Mit einem Schreiben, das mit dem Datum „22.12.2011“ versehen war, teilte die Beklagte den Klägern mit, der Zeitraum von drei Jahren beziehe sich auf die Gültigkeit des Beschlusses des Haupt- und Finanzausschusses, mit welchem die Auszahlung des Baukindergeldes beschlossen worden sei. Es könne deshalb für die Tochter der Kläger nicht gewährt werden.

Mit weiterem Schreiben vom 8. Februar 2012 teilte die Beklagte den Klägern mit, das Baukindergeld werde nur für Kinder bezahlt, die zum Zeitpunkt der Bezugsfertigkeit auf der Welt seien und das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet hätten. Die Datumsangabe auf dem vorangegangenen Schreiben beruhe auf einem technischen Fehler.

3. Mit ihrer Klage begehren die Kläger:

Der Bescheid der Beklagten vom 8. Februar 2012 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, den Klägern 2.500,00 € nebst Zinsen hieraus in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 26. Oktober 2012 zu gewähren.

Die Beklagte stelle zu Unrecht darauf ab, dass Beginn der Drei-Jahres-Frist das Datum des Beschlusses des Haupt- und Finanzausschusses sei. Vielmehr beziehe sich der letzte Satz des einschlägigen Beschlussteils auf den vorletzten Satz, so dass für den Fristbeginn auf die Bezugsfertigkeit abzustellen sei. Folge man der Lesart der Beklagten, wäre der Zeitraum von drei Jahren deutlich verkürzt gewesen, da mit der Erschließung des Baugebiets erst im Sommer/Herbst 2008 begonnen worden sei.

Die Richtlinie, die nach Geburt der Tochter der Kläger und auch nach Antragstellung erlassen worden sei, könne keinen rückwirkenden Einfluss haben.

4. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

Seit der Beschlussfassung vom 21. November 2007 seien sowohl im Baugebiet „…“ als auch in anderen städtischen Wohnbaugebieten Förderanträge für Baukindergeld verbeschieden worden. Für Kinder, deren Geburt nach Bezugsfertigstellung des eigengenutzten Wohnheimes lag, seien mit Ausnahme des Antrags der Kläger keine Anträge auf Gewährung gestellt worden. Es seien folglich auch keine entsprechenden Fördermittel ausbezahlt worden. Die Beklagte habe nicht die Familienplanung nach Fertigstellung des Wohnhauses zum Ziel gehabt, sondern die finanzielle Unterstützung zur Finanzierung des Objekts und damit den Verbleib junger Familien im bzw. den Zuzug junger Familien in das Gemeindegebiet.

5. Die Gerichts- und die vorgelegten Verwaltungsakten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist nicht begründet, da die Kläger gegen die Beklagte keinen Anspruch auf Gewährung von Baukindergeld für ihr zweites Kind haben.

1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenklage nach § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Angestrebt wird die Verpflichtung der Beklagten zum Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes bezüglich der Gewährung von Baukindergeld unter Aufhebung des entgegenstehenden Verwaltungsaktes der Beklagten vom 8. Februar 2012.

Bei der Entscheidung über die Gewährung von Baukindergeld handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG).

Die Beklagte handelt hier auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, also hoheitlich, und nicht etwa fiskalisch. Im Baugebiet „…“ war die Beklagte weder Eigentümerin der Grundstücke noch Vertragspartnerin der Kläger. Vielmehr ging es ihr darum, jungen Familien einen Anreiz dafür zu geben, in ihr Gemeindegebiet zu ziehen oder dort zu verbleiben. Die Sorge für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl und die Förderung des Gemeinschaftslebens ihrer Einwohner gehören zu den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises einer Gemeinde. Nach § 1 Abs. 6 Nr. 2 des Baugesetzbuchs (BauGB) hat die Gemeinde bei der Aufstellung von Bebauungsplänen insbesondere auch die Schaffung und Erhaltung sozial ausgewogener Bevölkerungsstrukturen zu berücksichtigen. Diesen Aufgabenzuweisungen entspricht es, wenn die Beklagte die Ansiedlung junger Familien fördern will, um insbesondere die Versorgung mit Kindertagesstätten und Schulen zu sichern.

Die Stadtverwaltung der Beklagten handelte somit als Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalles – dem der Kläger – mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen. Denn die positive Entscheidung über das Baukindergeld schafft für die Empfänger einen Rechtsanspruch sowohl auf den Erhalt als auch auf das Behaltendürfen entsprechender Beträge.

Der Annahme, beim Schreiben vom 8. Februar 2012 handle es sich um einen Verwaltungsakt, steht auch die äußere Form des Schreibens nicht entgegen. Nach Art. 37 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG kann ein Verwaltungsakt schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Auch ein Schreiben, das nicht als Bescheid bezeichnet ist und dem keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt ist, stellt mithin einen Verwaltungsakt dar, wenn es inhaltlich die Voraussetzungen des Art. 35 BayVwVfG erfüllt.

Da dem Schreiben vom 8. Februar 2012 keine Rechtsbehelfsbelehrung beigegeben war, konnten die Kläger nach § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO binnen eines Jahres Klage erheben.

2. Die Klage ist jedoch nicht begründet.

a) Bei der Gewährung eines Baukindergeldes handelt es sich rechtlich um eine Subvention im Sinne der Definition in Art. 23 der Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (BayHO). Danach dürfen Ausgaben für Leistungen an Stellen außerhalb der Staatsverwaltung (Zuwendungen) nur veranschlagt werden, wenn der Staat an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. Es handelt sich bei Subventionen, wie hier bei der Gewährung des Baukindergeldes, um reine Leistungsverwaltung ohne Eingriffe in Rechtspositionen Privater.

Die Gewährung von Zuwendungen für bestimmte Zwecke bedarf so keiner gesetzlichen Grundlage und hat auch in der Praxis vielfach keine. Die Verwaltung ist grundsätzlich frei, Regelungen über Zuwendungsempfänger, Zuwendungsobjekte, Zuwendungsverfahren und Zuwendungsumfang zu treffen (vgl. BVerwG vom 27.3.1982 BVerwGE 90, 112). Dies geschieht üblicherweise durch Richtlinien. Dabei handelt es sich nicht um nach außen wirkende und anspruchsbegründende Rechtsnormen, sondern um verwaltungsinterne Weisungen oder Verwaltungsvorschriften. Den Gerichten ist es verwehrt, die Bewilligungspraxis durch eine eigenständige Auslegung der jeweiligen Richtlinien selbst zu bestimmen. Sie haben vielmehr die Richtlinien als Willenserklärung des Richtliniengebers unter Berücksichtigung dessen wirklichen Willens und der tatsächlichen Handhabung auszulegen und anzuwenden (vgl. BVerwG vom 19.9.2000 BVerwGE 112, 63/67; NDS OVG vom 21.2.2006 10 LB 45/03 RdNr. 31 zitiert nach juris). Allerdings entfalten Richtlinien in Form der Selbstbindung Außenwirkung über den Gleichheitssatz nach Art. 3 des Grundgesetzes (GG) und das im Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG vom 8.4.1997 BVerwGE 104, 220/221). Der Zuwendungsempfänger hat so Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden.

b) Als Richtlinien im dargestellten Sinne kommen vorliegend die Beschlüsse des Haupt- und Finanzausschusses des Stadtrates der Beklagten vom 21. November 2007 und 4. Oktober 2010 sowie der Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses vom 18. Juni 2012 in Betracht. An diese Beschlüsse sah sich die Verwaltung der Beklagten bei der Gewährung des Baukindergeldes auch gebunden.

Die rechtliche Wirkung dieser Beschlüsse ist indes zweifelhaft. Die Gewährung von Baukindergeld im Einzelfall ist bei einer Stadt der Größenordnung der Beklagten (ca. 14.500 Einwohner) eine laufende Angelegenheit der Verwaltung im Sinne von Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO). Für diese laufenden Angelegenheiten kann der Gemeinderat nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 GO Richtlinien aufstellen. Diese Kompetenz ist dem Gemeinderat als solchem vorbehalten und kann nicht auf beschließende Ausschüsse übertragen werden (vgl. Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, RdNr. 11 zu Art. 37; zu Landkreisen BayVGH vom 26.8.2010 7 ZB 10.380). Dies kann jedoch dahinstehen.

Denn jedenfalls waren die Mittel für das Baukindergeld in dem nach Art. 32 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 GO vom Gesamtstadtrat zu beschließenden Haushalt zu veranschlagen und wurden deshalb mit Billigung des Gesamtstadtrates vergeben. Zumindest die Zielrichtung des Baukindergeldes war bereits im Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses vom 21. November 2007, der das Baugebiet „…“ betraf, vorgegeben.

c) Der entsprechende Beschluss selbst ist zwar interpretationsfähig und könnte für sich genommen auch so verstanden werden, dass das Baukindergeld auch für Kinder gewährt werden sollte, die innerhalb von drei Jahren nach Bezugsfertigkeit des Eigenheimes geboren wurden. Dem Beschluss lag jedoch eine Sitzungsvorlage der Verwaltung zu Grunde, aus der sich unzweifelhaft ergab, dass das Baukindergeld den Erwerb eines Grundstückes fördern sollte. Dies ist offenkundig Sinn und Zweck eines Baukindergeldes. Es soll den Erwerb von Grundstücken durch Familien mit Kindern fördern, um diese eher in die Lage zu versetzen, den Grunderwerb finanziell zu bewältigen. Damit ist zwangsläufig verbunden, dass nur solche Kinder berücksichtigt werden, die zum Zeitpunkt des Grunderwerbs bereits geboren sind. Die Verschiebung des Auszahlungszeitpunkts auf die Bezugsfertigkeit soll lediglich sicherstellen, dass das Grundstück auch entsprechend baulich genutzt wird.

d) Die Handhabung des Baukindergeldes durch die Beklagte ist gerichtlich nicht zu beanstanden und frei von Willkür.

Insbesondere war die Beklagte nicht gehalten, nach Bezugsfertigkeit geborene Kinder zu berücksichtigen. Denn der Zweck der Subvention, Erwerb und Bebauung von Grundstücken durch Familien war mit Bezugsfertigkeit erreicht. Es trifft natürlich zu, dass die finanzielle Belastung einer Familie, die ein Eigenheim errichtet hat, nicht mit der Bezugsfertigkeit endet. Die Gewährung eines Baukindergeldes für Kinder, die nach Bezugsfertigkeit geboren werden, liefe auf eine allgemeine Förderung der Beschaffung von Wohneigentum hinaus, läge außerhalb der Zweckbestimmung der Subvention und würde Bezugsfälle auch für die Erwerber von Eigentumswohnungen schaffen.

Auch ist es nicht zu beanstanden, dass Kinder bis zu 18 Jahren in die Förderung einbezogen werden. Es trifft zwar zu, dass ältere Kinder nicht mehr zur Auslastung von Kindertagesstätten und Grundschulen beitragen und ihr weiterer Verbleib in der Gemeinde ungewiss ist. Die Beklagte wollte aber ersichtlich einen gewissen Ersatz für die abgeschaffte Eigenheimzulage schaffen. Nach § 9 Nr. 5 des Eigenheimzulagengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. März 1997 (BGBl. I S. 734) in Verbindung mit § 32 Abs. 3 des Einkommensteuergesetzes wurden auch Kinder bis zu 18 Jahren bei der Förderung berücksichtigt.

Es ist nicht zu entscheiden, ob die Beklagte die praktikabelste oder gerechteste Lösung für die Gewährung des Baukindergeldes gefunden hat, sondern ob sie sich im Rahmen ihres weiten Gestaltungsspielraumes hinsichtlich dieser freiwilligen Leistung gehalten hat. Dies ist jedenfalls der Fall.

d) Auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes können sich die Kläger nicht berufen.

Wie die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung glaubhaft und nachvollziehbar dargelegt haben, hat die Beklagte noch nie ein Baukindergeld für Kinder gewährt, die nach Bezugsfertigkeit des Eigenheimes geboren wurden. Damit existieren keine (positiven) Bezugsfälle, an die ein Verlangen der Kläger nach Gleichbehandlung anknüpfen könnte.

Allerdings haben die Vertreter der Beklagten auch erklärt, dass, außer im Falle des Klägers, noch nie entsprechende Anträge gestellt wurden. Es hat sich demnach keine (negative) Bewilligungspraxis gebildet. Wie vorstehend dargelegt, gibt es aber sachliche Gründe dafür, Kinder, die erst nach Bezugsfertigkeit geboren wurden, bei der Gewährung von Baukindergeld unberücksichtigt zu lassen, so dass die Beklagte nicht Gleiches, sondern Ungleiches ungleich behandelt.

3. Die Kläger können sich schließlich nicht auf eine Zusage der Beklagten berufen, auch für ein im Zeitraum von drei Jahren nach Bezugsfertigkeit geborenes Kind werde noch Baukindergeld gewährt.

Der Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses der Beklagten vom 21. November 2007 band allenfalls intern die Verwaltung und kann weder von den Klägern noch vom Gericht im Sinne einer Norm mit Außenwirkung ausgelegt werden. Die maßgebliche Umsetzung der Vorgaben des Ausschusses nach außen war aber eindeutig.

Eine Zusicherung des Inhalts, es werde auch für ein innerhalb eines Zeitraumes von drei Jahren nach Bezugsfertigkeit des Eigenheimes geborenes Kind Baukindergeld gewährt, ist auch dem Schreiben der Beklagten vom 4. Februar 2011 nicht zu entnehmen.

Die nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG erforderliche Schriftform wäre allerdings eingehalten. Auch stünden einer derartigen Zusicherung zwingende Rechtsnormen nicht entgegen.

Dem Schreiben lässt sich aber ein entsprechender Bindungswille der Beklagten nicht entnehmen. Es gibt in seinem ersten und zweiten Absatz die allgemeine Intention des Baukindergeldes wieder. Wenn es dort heißt, dass „jeder Grundstücks-erwerber im Baugebiet „…“ ein sog. Baukindergeld i.H.v. 2.500,00 € pro Kind unter 18 Jahren als Ersatz für die ab 01.01.2007 weggefallene Eigenheimzulage erhält“, so ist dies eher als Darlegung der Rechtslage in der Richtung zu verstehen, dass das Kind bei Bezugsfertigkeit bereits geboren sein muss. Daran schließt sich der erste Satz des dritten Absatzes an, wonach die Auszahlung nach Bezugsfertigkeit des eigengenutzten Wohnraumes erfolgt. Der daran anschließende, im Tatbestand zitierte zweite Satz, wonach die Auszahlung auf einen Zeitraum von drei Jahren begrenzt wird, gibt keinen eindeutigen Sinn. Er lässt sich so interpretieren, dass auch für Kinder, die binnen drei Jahren nach Bezugsfertigkeit geboren werden, noch Baukindergeld gewährt wird. Er lässt sich aber ebenso dahingehend deuten, dass die Fördermaßnahme insgesamt auf drei Jahre begrenzt ist.

Neben dieser Mehrdeutigkeit fehlt dem zitierten Satz jeder konkrete Bezug zur Familie der Kläger. Es handelt sich vielmehr um eine allgemeine, wenngleich missverständliche, Auskunft über die Rechtslage.

Im vierten Absatz schließlich wird das Baukindergeld für das bereits geborene Kind der Kläger bewilligt.

4. Als unterlegen haben die Kläger gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Beschluss: Der Streitwert wird auf 2.500,– EUR festgesetzt.