Contact for English speaking clientsOVG Lüneburg – Az.: 13 MN 44/21 – Beschluss vom 15.02.2021
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 10.000 EUR festgesetzt.
Gründe
I. Der sinngemäß gestellte Antrag der Antragsteller (Schriftsatz v. 3.2.2021, S. 2),
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-CoV-2 (Niedersächsische Corona-Verordnung) vom 30. Oktober 2020 (Nds. GVBl. S. 368), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 12. Februar 2021 (Nds. GVBl. S. 55), im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO vorläufig außer Vollzug zu setzen, soweit danach Friseurbetriebe für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen sind, bleibt ohne Erfolg.
Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 – 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind im Rahmen der sog. „Doppelhypothese“ die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 – BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 – 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 – 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 – 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).
Die hiernach bestehenden Voraussetzungen für eine vorläufige Außervollzugsetzung der streitgegenständlichen Verordnungsregelung sind nicht erfüllt. Der Senat vermag den Erfolg eines in der Hauptsache noch zu stellenden Normenkontrollantrags derzeit nicht verlässlich abzuschätzen (1.). Die danach gebotene Folgenabwägung führt nicht dazu, dass die von den Antragstellern geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe überwiegen (2.).
1. Derzeit ist offen, ob § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, soweit danach Friseurbetriebe für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen sind, im Hauptsacheverfahren für unwirksam zu erklären ist.
a. Dabei geht der Senat unter Zugrundelegung seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. zuletzt mit eingehender Begründung und weiteren Nachweisen etwa den Senatsbeschl. v. 5.1.2021 – 13 MN 582/20 -, Umdruck S. 4 ff.; v. 30.11.2020 – 13 MN 519/20 -, juris Rn. 26 ff.) und unter Berücksichtigung des aktuellen Infektionsgeschehens (vgl. hierzu die Angaben im täglichen Situationsbericht des Robert Koch-Instituts unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Gesamt.html und des Niedersächsischen Landesgesundheitsamts unter www.niedersachsen.de/Coronavirus/aktuelle_lage_in_niedersachsen/) weiterhin davon aus, dass die Niedersächsische Corona-Verordnung und die auf diese bezogenen Änderungsverordnungen auf einer tauglichen Rechtsgrundlage beruhen, formell rechtmäßig sind und hinsichtlich deren materieller Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das „Ob“ eines staatlichen Handelns keine durchgreifenden Bedenken bestehen. Auch sind die in § 10 Abs. 1, 1b und 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordneten Betriebsverbote und -beschränkungen mit Blick auf den Adressatenkreis dieser Regelungen und die Art der gewählten Schutzmaßnahme nicht zu beanstanden (vgl. hierzu im Einzelnen und mit näherer Begründung etwa die Senatsbeschlüsse
– v. 6.11.2020 – 13 MN 433/20 – (zur Schließung von Fitnessstudios nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 der Niedersächsischen Corona-Verordnung),
– v. 6.11.2020 – 13 MN 411/20 – und v. 5.1.2021 – 13 MN 582/20 – (zur Schließung von Gastronomiebetrieben nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung),
– v. 9.11.2020 – 13 MN 472/20 – (zur Schließung von Spielhallen, Spielbanken, Wettannahmestellen und ähnlichen Einrichtungen nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 der Niedersächsischen Corona-Verordnung),
– v. 10.11.2020 – 13 MN 412/20 – (zur Schließung von Kosmetikstudios nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung),
– v. 10.11.2020 – 13 MN 479/20 – (zur Schließung von Tattoostudios nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung),
– v. 11.11.2020 – 13 MN 485/20 – (zur Schließung von Prostitutionsstätten nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 der Niedersächsischen Corona-Verordnung),
– v. 11.11.2020 – 13 MN 436/20 – (zu der gegenüber gewerblichen oder privaten Vermietern einer Ferienwohnung oder eines Ferienhauses in § 10 Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung getroffenen Untersagung, Übernachtungsangebote zu touristischen Zwecken zu unterbreiten und das Übernachten zu touristischen Zwecken zu gestatten) und
– v. 20.11.2020 – 13 MN 516/20 – (zur Schließung von Sportanlagen für den Freizeit- und Amateursport nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung)
alle veröffentlicht in juris oder der kostenfrei zugänglichen Rechtsprechungsdatenbank der niedersächsischen Justiz unter www.rechtsprechung.niedersachsen.de).
Derzeit ist für den Senat aber nicht verlässlich festzustellen, ob die in § 10 Abs. 1, 1b und 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordneten Betriebsverbote und -beschränkungen – und damit auch die in diesem Verfahren streitgegenständliche Schließung von Friseurbetrieben nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung – in Gänze im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG objektiv notwendig sind.
(1) Zweifelsohne verfolgt der Verordnungsgeber weiterhin die legitimen Ziele (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 6.11.2020 – 13 MN 411/20 -, juris Rn. 43), im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit eines und einer jeden die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden. Zur Vorbeugung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sollen die Kontakte in der Bevölkerung drastisch reduziert werden, um das Infektionsgeschehen insgesamt zu verlangsamen und die Zahl der Neuinfektionen wieder in durch den öffentlichen Gesundheitsdienst nachverfolgbare Größenordnungen zu senken (vgl. hierzu auch die Angaben in der Begründung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und ihrer Änderungsverordnungen, Nds. GVBl. 2020, 411 ff., 457, 491 f. und 2021, 28 ff.). Diese Zielrichtung wahrt die besonderen Anforderungen des § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG (vgl. Senatsbeschl. v. 23.12.2020 – 13 MN 506/20 -, juris Rn. 61).
Fraglich ist aber, ob darüber hinaus für die Gesamtheit der in der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordneten Schutzmaßnahmen die konkrete Erreichung einer 7-Tage-Inzidenz (Zahl der Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen) von genau 50 legitim ist.
Der Senat nimmt zur Kenntnis, dass ein maßgeblich inzidenzgesteuertes Vorgehen in § 28a Abs. 3 Sätze 4 ff. IfSG gesetzlich vorgesehen ist und eine 7-Tage-Inzidenz von höchstens 50 häufig als eine Größenordnung angesehen wird, bis zu welcher der öffentliche Gesundheitsdienst als zu einer effektiven Kontaktnachverfolgung fähig angesehen wird. Der Senat stellt auch nicht infrage, dass bei einer 7-Tage-Inzidenz von 50 in einem bestimmten Gebiet tatsächliche Anhaltspunkte für ein dynamisches Infektionsgeschehen und eine erhöhte Infektionswahrscheinlichkeit bestehen. Dies allein rechtfertigt es aber nicht ohne Weiteres, für alle Personen in einem solchen Gebiet eine einheitliche Gefahrenlage anzunehmen und diesen gegenüber unterschiedslos generalisierende infektionsschutzrechtliche Maßnahmen zu treffen. Vielmehr können vorhandene oder zumutbar zu ermittelnde tatsächliche Erkenntnisse zum Infektionsgeschehen in dem betroffenen Gebiet zu einer differenzierten Betrachtung und zu unterschiedlichen infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen zwingen, etwa bei zu lokalisierenden und klar eingrenzbaren Infektionsvorkommen (st. Rspr.; vgl. Senatsbeschl. v. 15.10.2020 – 13 MN 371/20 -, juris Rn. 59; Bayerischer VGH, Beschl. v. 28.7.2020 – 20 NE 20.1609 -, juris Rn. 45; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 6.7.2020 – 13 B 940/20.NE -, juris Rn. 54 ff.).
Es bedarf zudem näherer Prüfung, die nur in einem Hauptsacheverfahren geleistet werden kann, ob die seit Pandemiebeginn angenommene 7-Tage-Inzidenz von 50 als Obergrenze für eine effektive Kontaktnachverfolgung durch den öffentlichen Gesundheitsdienst als sachlich gerechtfertigt angesehen werden kann. Hierin bestehen in verschiedener Richtung Zweifel. Zum einen ist fraglich, ob bis zu einer 7-Tage-Inzidenz von 50 die Kontaktnachverfolgung durch den öffentlichen Gesundheitsdienst wirklich umfassend gewährleistet ist. Schon angesichts bestehender rechtlicher Grenzen für die Tätigkeit des öffentlichen Gesundheitsdienstes dürfte eine lückenlose Kontaktnachverfolgung kaum möglich sein. Auch die Angaben des RKI zur Erforschung von Infektionsumfeldern (RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, in: Epidemiologisches Bulletin v. 17.9.2020, S. 3 ff., veröffentlicht unter: https://www.rki.de/
DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/38_20.pdf?__blob=publicationFile) nähren Zweifel. Denn hiernach war der öffentliche Gesundheitsdienst in der Zeit bis zum 11. August 2020 bei 7-Tage-Inzidenzen von deutlich unter 50 (vgl. RKI, Lagebericht v. 11.8.2020, dort S. 6; veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Archiv_August.html) in der weit überwiegenden Zahl der Fälle nicht in der Lage, eine Infektion bis zu ihrem Ursprung zurückzuverfolgen und ein konkretes Infektionsumfeld festzustellen. Zum anderen ist die personelle und sachliche (etwa die Einführung des Systems SORMAS) Verstärkung des öffentlichen Gesundheitsdienstes während der Pandemie, die fraglos auch der Antragsgegner betrieben hat, zu berücksichtigen und zu klären, wie sich diese auf die Fähigkeit des öffentlichen Gesundheitsdiensts zur Kontaktnachverfolgung, die bereits ohne diese Verstärkung bei einer 7-Tage-Inzidenz von bis zu 50 angenommen wurde, ausgewirkt hat (vgl. etwa: https://www.deutschlandfunk.de/grossstaedte-kontaktnachverfolgung-auch-bei-inzidenz-ueber.1939.de.html?drn:news_id=1224736). So hat der Antragsgegner in der Vorbemerkung zu seinem Stufenplan 2.0 vom 2. Februar 2021 ausgeführt (veröffentlicht unter www.niedersachsen.de):
„Bisher galt der 7-Tages-Inzidenzwert von ≤50 als Maßstab für eine gesicherte Kontaktnachverfolgung. Dies kann zwar angesichts der erheblichen personellen Verstärkungen des ÖGD durch die Kommunen selbst, aber auch durch Bund/Land sowie durch neue technische Unterstützungstools wie z.B. SORMAS so nicht mehr festgehalten werden. Dennoch hat die Kontaktnachverfolgung ihre Grenzen. Und auch bezogen auf das exponentielle Wachstum bleibt der 7-Tages-Inzidenzwert von ≥50 nach wie vor eine Grenze zwischen Kontrolle und beginnendem Kontrollverlust. Ziel der Maßnahmen muss daher sein, den 7-Tages-Inzidenzwert ≤ 50 zu halten und ≤ Level 3 zu bleiben, um kontinuierlich Infektionsherde schnell zu erkennen, Infektionsketten zu unterbrechen und weitere Einträge zu verhindern.“
An der sich danach ergebenden tatsächlichen Fähigkeit zur Kontaktnachverfolgung des öffentlichen Gesundheitsdiensts hat sich das weitere Vorgehen des Antragsgegners im Falle der Erreichung des Ziels einer 7-Tage-Inzidenz von 50 maßgeblich zu orientieren.
Ohne dass es im vorliegenden Fall darauf ankommt, weist der Senat im Hinblick auf künftige Verfahren deshalb bereits jetzt darauf hin, dass die Anknüpfung weiterer Öffnungsschritte an eine 7-Tage-Inzidenz von höchstens 35, wie es der auf der Videoschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder gefasste, aber rechtlich nicht bindende Beschluss vom 10. Februar 2021 unter Ziffer 6. vorsieht, diesen legitimen Pfad verließe. Der für die Aufhebung von Infektionsschutzmaßnahmen zu erreichende Inzidenzwert ist keine politische Zahl, die im Wege eines Kompromisses bei Verhandlungen zwischen der Exekutive des Bundes und der Länder vereinbart werden kann. Er hat vielmehr maßgeblich an die tatsächliche Fähigkeit der Gesundheitsverwaltung zur Nachverfolgung anzuknüpfen. Nur eine Anknüpfung an tatsächliche Gegebenheiten ist geeignet, die durch die Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie hervorgerufenen erheblichen Grundrechtseinschränkungen zu rechtfertigen.
Unabhängig davon verstieße eine derartige Erhöhung der „Lockerungsschwelle“ auch gegen die anlässlich der Corona-Pandemie durch Art. 1 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) gerade erst geschaffene Regelung des § 28a Abs. 3 IfSG. Dort heißt es:
„„4Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen. 5Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. 6Bei Überschreitung eines Schwellenwertes von über 35 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind breit angelegte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen. 7Unterhalb eines Schwellenwertes von 35 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen kommen insbesondere Schutzmaßnahmen in Betracht, die die Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen. 8Vor dem Überschreiten eines Schwellenwertes sind die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen insbesondere bereits dann angezeigt, wenn die Infektionsdynamik eine Überschreitung des jeweiligen Schwellenwertes in absehbarer Zeit wahrscheinlich macht. 9Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. 10Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100 000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. 11Nach Unterschreitung eines in den Sätzen 5 und 6 genannten Schwellenwertes können die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich ist.“
Das Gesetz sieht mithin drei unterschiedliche Inzidenzbereiche (über 50, über 35, unter 35) vor, die zu abgestuften Einschränkungen ermächtigen. Dies schließt es aus, die Aufhebung der derzeit angeordneten umfassenden Schutzmaßnahmen mit einem Inzidenzwert von unter 35 zu verbinden. Unterhalb eines Wertes von 35 kommen insbesondere Schutzmaßnahmen in Betracht, die die Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen. Damit sind ersichtlich Einschränkungen gemeint, die deutlich unter der Eingriffstiefe flächendeckender Betriebsverbote und -beschränkungen liegen. Diese sind auch nicht durch § 28a Abs. 3 Satz 11 IfSG gerechtfertigt, solange die Nachverfolgbarkeit gewährleistet und damit eine unkontrollierte Verbreitung von COVID-19 nicht zu befürchten ist.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Auftreten möglicherweise ansteckenderer Varianten des Coronavirus (B.1.1.7, B.1.351, B 1.1.28). Das Vordringen derartiger, aus Mutationen entstandener Varianten dürfte unvermeidlich sein. Dies belegt auch die Stellungnahme des Antragsgegners vom 10. Februar 2021, die auf das Geschehen in der Region Hannover (vgl. FAZ v. 9.2.2021, S. 4) nicht einmal näher eingeht. Auch das Entstehen weiterer bisher noch nicht existierender oder das Sequenzieren bisher noch nicht erkannter Varianten mit jeweils unterschiedlichen Eigenschaften ist möglich. Das vermehrte Auftreten ansteckenderer Varianten wird sich bei gleichen Maßnahmen in erhöhten Inzidenzzahlen niederschlagen. Das ist bisher indes noch nicht der Fall; vielmehr sinken die Inzidenzzahlen seit mehreren Wochen überwiegend kontinuierlich. Es ist auch nicht ohne weiteres erkennbar, dass eine schnelle Reaktion auf wieder ansteigende Werte bei einer Inzidenz von 50 schwerer wäre als bei einer Inzidenz von 35, zumal die Verfolgungskapazität der Gesundheitsämter nach der zitierten Vorbemerkung zum Stufenplan 2.0 die Inzidenz von 50 bereits jetzt deutlich übersteigen dürfte. Durch rechtzeitig erfolgende neuerliche Schließungen kann bei beiden Schwellenwerten ein erneutes exponentielles Wachstum verhindert oder gestoppt werden. Auch eine möglicherweise wiederum nur vorübergehende Öffnung bisher geschlossener Bereiche ist dabei gegenüber einem dauerhaften „Lockdown“ bis zu einer Impfung weiter Bevölkerungskreise eine mildere Maßnahme. Ohnehin werden für den Fall des Vordringens ansteckenderer Varianten und einer dabei auch möglicherweise nur eingeschränkten Wirksamkeit der vorhandenen Impfstoffe seitens des Antragsgegners bereits jetzt Strategien vorbereitet werden müssen, die ohne die dauerhafte Schließung ganzer Wirtschaftszweige sowie der Bildungs- und Kultureinrichtungen auskommen.
(2) Im Hinblick auf die im vorliegenden Fall verfolgten legitimen Ziele bestehen zu dem erhebliche Bedenken bereits an der Eignung der streitgegenständlichen Schließung der Friseurbetriebe. Zwar steht es für den Senat angesichts der hohen Infektiosität und der Übertragungswege außer Zweifel, dass Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen mehrerer Personen – vor allem in geschlossenen Räumen – geeignet sind, die Verbreitung von SARS-CoV-2 zu verhindern (vgl. Senatsbeschl. v. 18.11.2020 – 13 MN 448/20 -, juris Rn. 81; v. 11.6.2020 – 13 MN 192/20 -, juris Rn. 52).
Der Senat sieht, wie die Antragsteller (vgl. Schriftsatz vom 3.2.2021, S. 27 f.), die Eignung aber dadurch infrage gestellt, dass § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung lediglich die Schließung der Friseurbetriebe für den Publikumsverkehr und Besuche anordnet. Anders als in § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 der Niedersächsischen Verordnung zur Beschränkung sozialer Kontakte anlässlich der Corona-Pandemie vom 27. März 2020 (Nds. GVBl. 48) ist die Tätigkeit der Friseurinnen und Friseure hingegen nicht untersagt. Als aufsuchendes Gewerbe ist die Friseurtätigkeit mithin weiterhin erlaubt. Dadurch besteht die Gefahr, dass wegen der Schließung ihrer Betriebe Friseure ihre Kunden vermehrt zuhause aufsuchen. Da in den Wohnungen der Kunden kein Hygienekonzept vorgeschrieben ist und auch nicht kontrolliert werden kann, besteht die erhebliche Gefahr, dass die Friseure im Falle der Infektion eines ihrer Kunden das Virus von Wohnung zu Wohnung verschleppen. Über den tatsächlichen Umfang dieser aufsuchenden Tätigkeit ist nichts bekannt. Der Antragsgegner hat sich zu dieser Problematik nicht eingelassen. Es ist aber davon auszugehen, dass diese Tätigkeit zunimmt, je länger die Betriebe geschlossen bleiben. Ob es dabei auch häufig zu „Schwarzarbeit“ kommt, ist infektionsschutzrechtlich hingegen ohne Belang.
(3) Zweifelhaft ist zudem, ob der Verordnungsgeber die in § 10 Abs. 1, 1b und 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordneten Betriebsverbote und -beschränkungen – und damit auch die in diesem Verfahren streitgegenständliche Schließung der Friseurbetriebe nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung – in Gänze noch für erforderlich halten darf.
(a) Es ist bei summarischer Prüfung nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass mildere, in ihrer Wirkung aber ähnlich effektive Mittel im Hinblick auf das tätigkeitsbezogene Infektionsgeschehen zur Verfügung stehen.
Dies ergibt sich zwar nicht daraus, dass Friseurbetriebe in der Vergangenheit nicht als Infektionsquellen oder gar „Corona-Hot-Spots“ in Erscheinung getreten sein sollen (vgl. Schriftsatz der Antragsteller v. 3.2.2021, S. 29 f.). Denn nachgewiesen ist dies nicht. Die von den Antragstellern mit Schriftsatz vom 11. Februar 2021 vorgelegte US-amerikanische Studie scheint dies nahezulegen, kann aber im vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend bewertet werden. Belastbare Erkenntnisse zu einer mangelnden infektiologischen Relevanz des Geschehens in deutschen Friseurbetrieben ergeben sich insoweit auch nicht aus dem Bericht des RKI zum „Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland“. Das RKI konnte in einer „Quellensuche“ (Datenstand: 11. August 2020) von insgesamt 202.225 übermittelten Fällen nur 55.141 Fälle bestimmten Ausbruchsgeschehen zuordnen und feststellen, in welchen von 30 unterschiedlichen, verschiedenste Lebensbereiche erfassenden Infektionsumfeldern sich diese ereignet haben (vgl. RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, in: Epidemiologisches Bulletin v. 17.9.2020, S. 3 ff., veröffentlicht unter: https://www.rki.de/
DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/38_20.pdf?__blob=publicationFile). Diese nur eingeschränkte Erkenntnis bestätigt der Tägliche Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) vom 9. Februar 2021 (dort S. 12 f.; veröffentlicht unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Jan_2021/2021-02-09-de.pdf?__blob=publicationFile). Danach kann nur etwa ein Sechstel der insgesamt gemeldeten COVID-19 Fälle einem Ausbruch zugeordnet werden. Für eine weit überwiegende Mehrheit der Fälle fehlen Informationen zur Infektionsquelle.
Ein milderes, in seiner Wirkung aber ähnlich effektives Mittel dürfte auch nicht in den betrieblichen Hygienekonzepten zu sehen sein, wie sie bis zur Schließung durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 15. Dezember 2020 auch in dem Betrieb der Antragsteller Anwendung gefunden haben (vgl. Schriftsatz der Antragsteller vom 3.2.2021, S. 15 ff.). Der Senat verkennt nicht, dass die Inhaber der Betriebe erhebliche Arbeitskraft und finanzielle Mittel in die Umsetzung dieser Konzepte investiert haben. Das geschilderte Hygienekonzept der Berufsgenossenschaft ist durchaus vorbildlich. Ein regelmäßiges Vollzugsdefizit, dem – in gewissen Grenzen – durch verstärkte behördliche Kontrollen entgegengewirkt werden könnte (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 28.8.2020 – 13 MN 307/20 -, juris Rn. 32), ist nicht zu erkennen. Eine gewisse Wirksamkeit der Konzepte ist nicht zu leugnen, auch wenn diese mangels belastbarer tatsächlicher Erkenntnisse zum konkreten Infektionsumfeld nicht validiert werden kann. Angesichts der Infektionsdynamik, die sich ab Oktober 2020 trotz dieser flächendeckend in allen Betrieben mit Publikums- und Kundenverkehr angewendeten Konzepte entwickelt hat, ist aber nicht festzustellen, dass diese Konzepte infektionsschutzrechtlich eine vergleichbare Effektivität aufweisen wie die Betriebsschließungen (vgl. Senatsbeschl. v. 25.11.2020 – 13 MN 487/20 -, juris Rn. 85; v. 6.11.2020 – 13 MN 411/20 -, juris Rn. 49).
Diese Annahme, dass die bisher angewendeten betrieblichen Hygienekonzepte nicht hinreichend effektiv waren, rechtfertigt aber nicht ohne Weiteres den Schluss, dass (verbesserte) betriebliche Hygienekonzepte von vorneherein nicht in der Lage sein könnten, eine im Hinblick auf die Verhinderung der Virusverbreitung ähnlich effektive Wirkung wie Betriebsschließungen zu entfalten. Hierfür wäre vielmehr zu ermitteln, welche – insbesondere über die Vorgaben in §§ 4 Abs. 2 und 10 Abs. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung hinausgehenden – Schutzmaßnahmen noch ergriffen und verhältnismäßig auch verbindlich normativ angeordnet werden und welche infektiologische Wirkung diese Maßnahmen, etwa bei einer versuchsweisen Öffnung (vgl. zu dieser Vorgehensweise: Senatsbeschl. v. 14.5.2020 – 13 MN 156/20 -, juris Rn. 37), entfalten könnten. Diese Ermittlung ist zwar in einem Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nicht zu leisten. Der Senat hält es aber nicht für ausgeschlossen, dass ein verbessertes betriebliches Hygienekonzept (etwa mit erhöhten Anforderungen an die von Beschäftigten und Kunden zu tragenden Mund-Nasen-Bedeckungen, der Beschränkung der im Frisörbetrieb anwesenden Kundenzahl sowie Maßnahmen zur Kontaktdatennachverfolgung und technischen Maßnahmen zum Austausch oder zur Reinigung der Raumluft) einhergehend mit einer Verbesserung der staatlichen Überwachung und des Vollzugs angeordneter Schutzmaßnahmen als milderes, aber hinreichend effektives Mittel in Betracht kommen kann.
(b) Ebenso ist bei summarischer Prüfung nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass mildere, in ihrer Wirkung aber ähnlich effektive Mittel im Hinblick auf das gebietsbezogene Infektionsgeschehen ergriffen werden können.
Dabei stellt der Senat nicht in Abrede, dass der Verordnungsgeber die Erforderlichkeit der streitgegenständlichen Betriebsverbote und -beschränkungen – anders als bei den zuvor angeordneten Beherbergungsverboten (vgl. Senatsbeschl. v. 15.10.2020 – 13 MN 371/20 -, juris Rn. 59) und Sperrzeiten im Gastronomiebereich (vgl. Senatsbeschl. v. 29.10.2020 – 13 MN 393/20 -, juris Rn. 57) – nicht nur anhand der 7-Tage-Inzidenz, also der Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen, beurteilt, sondern, wie in dem von der Niedersächsischen Landesregierung erstellten „Handlungskonzept zur Bekämpfung des Infektionsgeschehens in der COVID 19 Pandemie“ (veröffentlicht unter: www.stk.niedersachsen.de/startseite/presseinformationen/vorsorgliches-handlungskonzept-zur-bekampfung-eines-gegebenenfalls-weiter-ansteigenden-infektionsgeschehens-in-der-covid-19-pandemie-193263.html, Stand: 5.10.2020) vorgesehen, auch alle anderen für das Infektionsgeschehen relevanten Umstände in seine Bewertung einbezogen hat (vgl. zu dieser Verpflichtung zuletzt: Senatsbeschl. v. 29.10.2020 – 13 MN 393/20 -, juris Rn. 57). Diese Bewertung als solche rechtfertigt es derzeit auch noch, landesweit einheitliche infektionsschützende Maßnahmen zu ergreifen. Landesweit beträgt die 7-Tage-Inzidenz über 60. Auch wenn es erhebliche regionale Unterschiede gibt, weist immer noch ein hoher Anteil der Landkreise und kreisfreien Städte eine 7-Tage-Inzidenz von deutlich mehr als 50 auf (vgl. hierzu im Einzelnen die Angaben des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes unter https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/aktuelle_lage_in_niedersachsen/ und weitergehend die Angaben RKI im täglichen Lagebericht unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Gesamt.html?nn=13490888). Gerade wegen der bestehenden erheblichen Unterschiede dient eine landesweit einheitliche Regelung der Vermeidung eines „Frisiertourismus“.
Der vom Antragsgegner angesichts der im Oktober 2020 einsetzenden dynamischen Entwicklung der Infektionszahlen mit der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 30. Oktober 2020 vollzogene Strategiewechsel weg von bis dahin bloßen Betriebsbeschränkungen hin zu weitreichenden flächendeckenden Betriebsverboten und ergänzenden Betriebsbeschränkungen durfte als verlässliches effektives Mittel auch für erforderlich erachtet werden (vgl. Senatsbeschl. v. 6.11.2020 – 13 MN 411/20 -, juris Rn. 52). Dies wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass nur eine Untersagung der Tätigkeit als Friseur als Ganzes eine Übertragung effektiv ausschließt, da es sich insoweit nicht um ein milderes Mittel, sondern eine zusätzliche Beschränkung handelt.
Zweifelhaft erscheint aber, ob der Antragsgegner die nun bereits mehrere Monate andauernde Entwicklung des Infektionsgeschehens schon im Hinblick auf die seit einigen Wochen sinkenden Inzidenzwerte durch in erster Linie bloße Verlängerungen der Geltungsdauer und teilweise Ausdehnung der Betriebsverbote und -beschränkungen begleiten darf. Auch wenn insoweit eine abschließende Sachaufklärung im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes von Amts wegen nicht geboten ist und daher eine abschließende Bewertung dieser Frage derzeit nicht erfolgen kann, erscheint es bei summarischer Prüfung nicht schlechthin abwegig, dass dem Verordnungsgeber mildere, zur Erreichung aller verfolgten legitimen Ziele aber durchaus ähnlich effektive Mittel im Hinblick auf das gesamte gebietsbezogene Infektionsgeschehen zur Verfügung stehen könnten (vgl. Senatsbeschl. v. 20.1.2021 – 13 MN 10/21 -, juris Rn. 34 ff.).
Dies betrifft in erster Linie Maßnahmen, die ein noch aktiveres Handeln staatlicher Stellen bei der Pandemiebekämpfung erfordern, insbesondere die Intensivierung der Erforschung von Infektionsumfeldern und die Effektivierung der Kontaktnachverfolgung, sowohl durch die Stärkung des öffentlichen Gesundheitsdienstes als auch durch Verbesserung technischer Instrumente. Fraglos hat der Antragsgegner auch insoweit bereits ganz erhebliche Anstrengungen unternommen. Ein staatliches Handeln kann sicher auch nicht unbesehen personeller, sachlicher und finanzieller Ressourcen eingefordert werden. Allerdings bestehen weiterhin erhebliche Defizite bei der Erforschung der Übertragungswege des Virus. Es ist mehr als unbefriedigend, dass das RKI nach inzwischen einem Jahr Dauer der Pandemie lediglich einen Bruchteil der Infektionen bestimmten Lebensbereichen zuordnen kann (vgl. hingegen etwa die Modellrechnung der TU Berlin, FAZ v. 12.2.2021, S. 6). Aus diesem Grunde sind gezielte Schutzmaßnahmen weiterhin kaum möglich, und es müssen breitflächige Schließungen und Kontaktverbote angeordnet werden, die erhebliche Grundrechtseingriffe und zunehmende Akzeptanzprobleme zur Folge haben. Es ist daher erforderlich, dass die Mitarbeiter der Gesundheitsverwaltung den Infizierten gezielte Fragen stellen, die mögliche Ursachen der Infektion aufdecken können und generelle Rückschlüsse auf risikoreiche Kontaktsituationen zulassen. Auch die Beauftragung wissenschaftlicher Studien zur Erforschung des alltäglichen Infektionsgeschehens stellt eine denkbare Möglichkeit zur Aufhellung der nach wie vor bestehenden Erkenntnislücke dar. Die Erforschung eines Sachverhalts erst nach Ausbruch eines großen Infektionsgeschehens (z.B. bei Schlachthöfen) hat sich in diesem Zusammenhang nicht als ausreichend erwiesen.
Darüber hinaus ist der Schutz vulnerabler Gruppen immer noch nicht hinreichend sichergestellt. Trotz aller Anstrengungen sind die Sterberaten alter Menschen in Alten- und Pflegeheimen weiterhin sehr hoch. Die bereits lange angekündigte Versorgung der Bevölkerung mit zugelassenen Selbsttests ist bislang immer noch nicht sichergestellt.
(4) Die danach bestehenden Zweifel an der Erforderlichkeit setzen sich bei der Beurteilung der Angemessenheit der Betriebsverbote und -beschränkungen – und damit auch der in diesem Verfahren streitgegenständlichen Schließung von Friseurbetrieben für den Publikumsverkehr und Besuche nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung – fort.
Die Betriebsverbote und -beschränkungen greifen tief, während der seit März 2020 bestehenden Corona-Pandemie wiederholt und nun bereits über einen nicht unerheblichen Zeitraum in die Berufsausübungsfreiheit der Betriebsinhaber ein und machen ihnen die Berufsausübung nahezu unmöglich, erschweren sie aber jedenfalls ganz erheblich, und dies nach einer Phase, in der sie erhebliche Arbeitskraft und finanzielle Mittel in die Umsetzung von infektionsschutzrechtlichen Hygienekonzepten investiert haben. Das Gewicht dieses „Sonderopfers“ wird zwar dadurch gemildert, dass ihnen staatlicherseits Kompensationen für die zu erwartenden Umsatzausfälle in durchaus erheblichem Umfang in Aussicht gestellt worden sind (vgl. hierzu im Einzelnen zuletzt: Senatsbeschl. v. 5.1.2021 – 13 MN 582/20 -, Umdruck S. 8 f. m.w.N.). Die Wirkung dieser Kompensationen ist, etwa wegen der von den Antragstellern geschilderten (Schriftsatz der Antragsteller v. 3.2.2021, S. 31 ff.) und auch allgemein bekannten Schwierigkeiten bei dem tatsächlichen Erhalt, aber begrenzt und nicht geeignet, die Eingriffswirkung vollständig zu beseitigen oder auf ein dauerhaft hinzunehmendes Maß zu reduzieren. Hinzu kommt mit zunehmender Dauer der streitgegenständlichen Betriebsverbote und -beschränkungen eine Verfestigung des zwangsläufig geänderten Verhaltens der Kunden, das auch bei Aufhebung der Betriebsverbote und -beschränkungen zu fortdauernden Beeinträchtigungen der betroffenen Betriebe führen wird. Angesichts dieser immer gewichtiger werdenden Nachteile für die betroffenen Betriebsinhaber, aber auch für die in den geschlossenen Betrieben Beschäftigten und die gesamte Volkswirtschaft ist für den Senat derzeit offen und bei summarischer Prüfung auch nicht abschließend zu klären, ob die streitgegenständlichen Betriebsverbote und -beschränkungen in Gänze noch angemessen und allein mit Blick auf die gravierenden, teils irreversiblen Folgen eines weiteren Anstiegs der Zahl von Ansteckungen und Erkrankungen für die zwar hochwertigen, aber verfassungsrechtlich nicht absolut geschützten Rechtsgüter Leib und Leben einer Vielzahl Betroffener sowie einer Überlastung des Gesundheitswesens weiterhin unverändert hinzunehmen sind.
Soweit die Antragsteller die besondere Bedeutung der Friseurbetriebe für die Bevölkerung hervorheben (vgl. Schriftsatz der Antragsteller v. 3.2.2021, S. 35 ff.), hat der Antragsgegner diesem Umstand Rechnung getragen, indem er die Öffnung der Friseurbetriebe für den 1. März 2021 unabhängig von der Erreichung eines Inzidenzwertes vorsieht und dies mit der extremen Belastung der Bürger durch die Schließung und deren deutlichem Gefühl des Ungepflegtseins begründet (Nds. GVBl. 2021, S. 59). Auch der Senat sieht die Friseure gegenüber den anderen nicht-medizinischen körpernahen Dienstleistungen dadurch hervorgehoben, dass die Mehrzahl der Menschen, insbesondere Alte und Alleinstehende, nicht dazu in der Lage ist, sich die Haare selbst zu schneiden und dem Haareschneiden ein dringendes körperpflegerisches Grundbedürfnis zugrundeliegt. Eine weitergehende Gleichstellung mit medizinischen Dienstleistungen drängt sich hingegen nicht auf. Bei den von den Antragstellern (vgl. Schriftsatz v. 3.2.2021, S. 39 f.) aufgeführten medizinischen Diagnosen dürfte es sich zumeist um Zufallsfunde handeln, die jedenfalls nicht im Zentrum der Dienstleistung der Friseure liegen.
b. Mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG dürften die streitgegenständliche Schließung von Friseurbetrieben nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung hingegen vereinbar sein.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 – 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252 – juris Rn. 40; Beschl. v. 15.7.1998 – 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385 – juris Rn. 63). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 -, BVerfGE 132, 179, 188 – juris Rn. 30; Beschl. v. 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 69 – juris Rn. 65; Beschl. v. 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u.a. -, BVerfGE 126, 400, 416 – juris Rn. 79).
Hiernach sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde weniger streng (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 17.4.2020 – OVG 11 S 22/20 -, juris Rn. 25). Auch kann die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 26.3.2020 – 5 Bs 48/20 -, juris Rn. 13). Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. Senatsbeschl. v. 14.4.2020 – 13 MN 63/20 -, juris Rn. 62). Auch die Überprüfbarkeit der Einhaltung von Ge- und Verboten kann berücksichtigt werden (vgl. Senatsbeschl. v. 9.6.2020 – 13 MN 211/20 -, juris Rn. 41).
Dies zugrunde gelegt, drängt sich dem Senat bei summarischer Prüfung nicht auf, dass die vom Verordnungsgeber vorgenommene Differenzierung zwischen
– einerseits den umfassenden Betriebsverboten und -beschränkungen in den Bereichen Freizeit, Sport, Unterhaltung und körpernaher Dienstleistungen gemäß § 10 Abs. 1 und 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und in grundsätzlich allen Verkaufsstellen des Einzelhandels gemäß § 10 Abs. 1b der Niedersächsischen Corona-Verordnung und
– andererseits den hiervon ausgenommenen Verkaufsstellen für die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln und mit Gütern oder Dienstleistungen des täglichen Bedarfs gemäß der „Positivliste“ in § 10 Abs. 1b Satz 1 letzter Halbsatz und der ergänzenden Regelungen in § 10 Abs. 1b Sätze 2 ff. der Niedersächsischen Corona-Verordnung
unter Berücksichtigung des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeiten und aller sonstigen relevanten Belange nicht auf hinreichenden Sachgründen beruhen oder nicht angemessen sein könnte (vgl. Senatsbeschl. v. 5.1.2021 – 13 MN 582/20 -, Umdruck S. 6 f., sowie vom 20.1.2021, a.a.O. juris Rn. 43 ff.).
Die von den Antragstellern in ihrem Antrag (Schriftsatz v. 20.1.2021, S. 41 ff.) hervorgehobene Ungleichbehandlung der Friseure gegenüber Optikern und Hörgeräteakustikern ist sachlich gerechtfertigt. Wie der Antragsgegner zutreffend ausführt (vgl. Schriftsatz v. 8.2.2021, S. 28) ist ein Friseurbesuch zwar für den Kunden von erheblicher Bedeutung, aber nicht in gleicher Weise essentiell wie der Ausgleich von Hör- oder Sehschwächen, der für die Bewältigung des alltäglichen Lebens unerlässlich ist.
Klarstellend weist der Senat darauf hin, dass eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung sich nicht daraus ergeben kann, dass andere Länder von den niedersächsischen Anordnungen abweichende Schutzmaßnahmen getroffen haben. Voraussetzung für eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ist, dass die Vergleichsfälle der gleichen Stelle zuzurechnen sind. Daran fehlt es, wenn die beiden Sachverhalte von zwei verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden; der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.5.1987 – 2 BvR 1226/83 -, BVerfGE 76, 1, 73 – juris Rn. 151 m.w.N.). Ein Land verletzt daher den Gleichheitssatz nicht deshalb, weil ein anderes Land den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008 – 1 BvR 645/08 -, juris Rn. 22 m.w.N.).
Dies gilt erst recht im Hinblick auf die von den Antragstellern ins Feld geführte Behandlung von Friseurbetrieben in deutschen Nachbarländern (vgl. Schriftsatz der Antragsteller v. 20.1.2021, S. 38 f.). Im Übrigen erlaubt sich der Senat den Hinweis, dass die Pandemiebekämpfung in den genannten Ländern Schweiz, Luxemburg, Polen, Tschechien und Österreich nicht durchweg erfolgreicher war als in Niedersachsen.
2. Die wegen der danach offenen Erfolgsaussichten gebotene Folgenabwägung führt dazu, dass die von den Antragstellern geltend gemachten Gründe für die vorläufige Außervollzugsetzung und auch die Interessen Dritter oder der Allgemeinheit die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe derzeit nicht überwiegen.
Würde der Senat die Schließung von Friseurbetrieben in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vollständig (vgl. zur Unzulässigkeit von Normergänzungen im Normenkontrollverfahren: Senatsbeschl. v. 14.5.2020 – 13 MN 156/20 -, juris Rn. 5 m.w.N.) außer Vollzug setzen, bliebe der Normenkontrollantrag in der Hauptsache aber ohne Erfolg, könnten die Antragsteller zwar vorübergehend die mit der Schutzmaßnahme verbundenen Beschränkungen für ihren Betrieb vermeiden. Ein nicht unerheblicher Baustein der komplexen derzeitigen Pandemiebekämpfungsstrategie des Antragsgegners würde aber in seiner Wirkung deutlich reduziert (vgl. zur Berücksichtigung dieses Aspekts in der Folgenabwägung: BVerfG, Beschl. v. 1.5.2020 – 1 BvQ 42/20 -, juris Rn. 10), und dies in einem Zeitpunkt eines weiterhin ernst zu nehmenden Infektionsgeschehens. Die Möglichkeit, eine geeignete und erforderliche Schutzmaßnahme zu ergreifen und so die Verbreitung der Infektionskrankheit zum Schutze der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 – 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 – juris Rn. 119 m.w.N.), noch effektiver als bisher zu verhindern, bliebe hingegen zumindest zeitweise bis zu einer Reaktion des Verordnungsgebers (irreversibel) ungenutzt. Diese Reaktion des Verordnungsgebers erscheint auch kurzfristig kaum möglich, da sie, wie dargestellt (siehe oben I.1.a.(3)(a) und (b)), durchaus aufwändige Ermittlungen und Anstrengungen des Antragsgegners bei einer Prüfung und Realisierung von anderen oder ergänzenden Schutzmaßnahmen erfordert.
Würde hingegen die Schließung von Friseurbetrieben in § 10 Abs. 1b Satz 1 Nr. 20 der Niedersächsischen Corona-Verordnung nicht vorläufig außer Vollzug gesetzt, hätte der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache Erfolg, wären die Antragsteller vorübergehend zu Unrecht zur Befolgung der – für den Fall der Nichtbefolgung bußgeldbewehrten – Schutzmaßnahme verpflichtet und müssten ihren Betrieb weiterhin für den Publikumsverkehr und Besuche geschlossen halten. Allerdings ist die Aufhebung dieser Schließung bereits für den 1. März 2021 beschlossen. Auch wenn dies eine mögliche Unangemessenheit der Schutzmaßnahme nicht beseitigt, ist für die gerichtliche vorläufige Außervollzugsetzung zudem von Belang, dass – wenn auch infektionsrechtlich nicht zu begrüßen -, die Tätigkeit der Friseure in den Wohnungen der Kunden weiterhin möglich ist. Auch sind für Umsatzausfälle im Betrieb der Antragsteller staatlicherseits Hilfen durchaus in Aussicht gestellt. Angesichts dessen erscheint die derzeit noch fortdauernde Schließung von Friseurbetreiben in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 der Niedersächsischen Corona-Verordnung noch hinnehmbar. Denn ohne diese könnte sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der Erkrankung zahlreicher weiterer Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen auch nach den derzeit vorliegenden Erkenntnissen noch weiter erhöhen (vgl. zu dieser Gewichtung: BVerfG, Beschl. v 7.4.2020 – 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 10; Beschl. v. 28.4.2020 – 1 BvR 899/20 -, juris Rn. 12 f.).
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO.
III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG. Es entspricht der ständigen Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO für jeden Antragsteller grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
