Die Sondernutzung bei Mietfahrrädern: Wann Anbieter eine Genehmigung brauchen

Sondernutzung öffentlicher Straßen für das Abstellen von Mietfahrrädern im Free-Floating-Modell



Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.



Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.



Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 566.605,12 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin begehrt Eilrechtsschutz gegen eine Beseitigungs- und Unterlassungsverfügung für ihre im sog. Free-Floating-Modell angebotenen Mietfahrräder.

Sie (bzw. ihre Rechtsvorgängerin) bietet in Berlin seit 2016 ein öffentliches Fahrradverleihsystem mit stationsgebundenen und seit 2017 mit stationsungebundenen Mietfahrrädern an. Bei dem stationsungebundenen sog. Free-Floating-Modell werden Fahrräder ohne feste Stationen im öffentlichen Raum bereitgestellt und können von den Nutzern selbstständig über eine App gebucht und genutzt sowie innerhalb einer sogenannten „Flex-Zone“ wieder zurückgegeben werden. Das Fahrradverleihsystem der Antragstellerin wurde bis zum 30. Juni 2025 auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Betreibervertrags im Auftrag und mit finanzieller Unterstützung des Landes Berlin betrieben. Für die Vermietung von Fahrrädern im Free-Floating-Modell innerhalb der in der Berliner Innenstadt gelegenen sog. „Flex-Zone“ erteilte die Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt (im Folgenden: Senatsverwaltung) der Antragstellerin seit dem 1. September 2022 antragsgemäß befristete Sondernutzungserlaubnisse, ohne hierfür Sondernutzungsgebühren festzusetzen. Zuletzt verlängerte sie die am 19. Dezember 2024 erteilte Sondernutzungserlaubnis mit Bescheid vom 31. März 2025 bis zum 30. Juni 2025.

Nach dem Ende des Betreibervertrages am 30. Juni 2025 kam es zu keiner weiteren Vereinbarung, da sich die Beteiligten über die Einordnung des Free-Floating-Modells als straßenrechtliche Sondernutzung nicht einigen konnten. Am 17. Juni 2025 teilte die Antragstellerin auf eine entsprechende Anfrage der Senatsverwaltung mit, dass sie die Fahrradvermietung im Free-Floating-Modell zum 1. Juli 2025 nahtlos fortsetzen, hierfür jedoch keine Sondernutzungserlaubnis beantragen werde, weil es sich um – gebührenfreien – Gemeingebrauch handele. Die Fahrradstationen baut die Antragstellerin nach Ende der Laufzeit des Betreibervertrages zurück.

Mit Bescheid vom 3. Juli 2025 forderte die Senatsverwaltung die Antragstellerin nach Anhörung auf, ihre im öffentlichen Straßenraum des Landes Berlin im Free-Floating-Modell angebotenen Mietfahrräder unverzüglich, spätestens aber bis zum 18. Juli 2025 vollständig zu entfernen und darüber hinaus künftig deren gewerbliches Anbieten dortselbst zu unterlassen (Ziff. 1). Die Behörde ordnete außerdem die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an (Ziff. 2) und drohte für den Fall der Nichtbefolgung binnen der gesetzten Frist die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500 Euro je Fahrzeug an (Ziff. 3). Außerdem setzte sie für den Erlass der Ordnungsverfügung eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 150 Euro fest (Ziff. 4). Zur Begründung führte die Behörde im Wesentlichen aus, die Antragstellerin habe nach Auslaufen der zuletzt erteilten Sondernutzungserlaubnis keinen Antrag auf Erteilung einer weiteren gestellt und vielmehr angekündigt, eine „Beseitigungsverfügung“ zu erwarten. Eine Sondernutzungserlaubnis sei erforderlich, weil der Hauptzweck des Abstellens der Mietfahrräder im öffentlichen Straßenraum darin liege, einen Mietvertrag über die Fahrräder zu bewirken. Die spätere Wiederinbetriebnahme der Mietfahrräder durch die Nutzer zur Teilnahme am fließenden Verkehr spiele in zeitlicher Hinsicht nur eine untergeordnete Rolle. Bis zur Entriegelung der Mietfahrräder aufgrund eines Mietvertrages seien diese nicht betriebsbereit, sondern „eine verkehrsfremde Sache wie jeder beliebige sonstige körperliche Gegenstand, mit dem Straßenhandel getrieben“ werde. Sie könnten daher auch nicht dem ruhenden Verkehr zugeordnet werden. Das öffentliche Interesse an der Vermeidung der Einschränkung des Gemeingebrauchs anderer Verkehrsteilnehmer, insbesondere von Menschen mit körperlichen Beeinträchtigungen, welche den Gehweg benutzen und vor Gefährdungen durch das nicht durch eine Sondernutzungserlaubnis regulierte Abstellen der Mietfahrräder geschützt werden sollen, überwiege das Interesse der Antragstellerin am einschränkungslosen gewerblichen Anbieten von Mietfahrrädern, welches rein wirtschaftlicher Art sei. Im Übrigen könne die Beseitigung der Mietfahrräder nach Erteilung der benötigten Sondernutzungserlaubnis wieder rückgängig gemacht werden. Die für den untersagenden Teil der Verfügung erforderliche konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit gründe auf den Aussagen der Antragstellerin im Rahmen der Anhörung, mit denen sie eindeutig zum Ausdruck gebracht habe, das Anbieten der Mietfahrräder nicht legalisieren lassen zu wollen. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Beseitigungsanordnung und der Untersagungsverfügung liege darin, dass die gefahrenfreie Ausübung des Gemeingebrauchs anderer Verkehrsteilnehmer und der Schutz ihrer körperlichen Unversehrtheit schnellstmöglich und dauerhaft sichergestellt werden müssten. Zudem dürfe keine negative Vorbildwirkung entstehen, da sich andernfalls die aufgezeigten Gefahren für andere Verkehrsteilnehmer unzumutbar verschärfen würden. Zur Durchsetzung werde ein Zwangsgeld angedroht, weil die Ersatzvornahme aufgrund des unverhältnismäßigen, insbesondere zeitlichen Aufwandes für die Behörde untunlich sei, wohingegen die Antragstellerin ohne Weiteres ermitteln könne, wo sich ihre Mietfahrräder befänden. Es könne ihm nicht zugemutet werden, Verwahrungsflächen für bis zu 6.500 Mietfahrräder bereitzustellen. Die Höhe des Zwangsgeldes erscheine angemessen, um die Beseitigungsaufforderung durchzusetzen.

Am 11. Juli 2025 hat die Antragstellerin das Verwaltungsgericht um Eilrechtsschutz ersucht und am 31. Juli 2025 Klage gegen den Bescheid der Senatsverwaltung vom 3. Juli 2025 erhoben (VG 1 K 659/25). Sie meint, die Ordnungsverfügung sei offensichtlich rechtswidrig. Diese sei bereits zu unbestimmt, da sie nicht konkret bestimmen könne, welche Mietfahrräder genau aus dem öffentlichen Straßenraum zu entfernen seien. Die Anzahl der Fahrräder sei im Tenor der Verfügung nicht benannt worden. Außerdem biete sie in Berlin auch stationsgebundene Mietfahrräder an. Die Verfügung sei auch rechtswidrig, weil das Anbieten von Mietfahrrädern im Free-Floating-Modell Gemeingebrauch der öffentlichen Straße sei. Der Hauptzweck des Abstellens der Mietfahrräder im öffentlichen Straßenraum liege darin, den Nutzern die Mietfahrräder zur kurzfristigen und unkomplizierten Teilnahme am fließenden Verkehr bereitzustellen. Der kommerzielle Nutzungszweck habe lediglich eine untergeordnete Bedeutung. Es komme nicht darauf an, ob zur Nutzung zunächst ein Mietvertrag abgeschlossen werden müsse, denn auf die Betriebsbereitschaft des Fahrrads habe dies keinen Einfluss. Jeder Befugte könne ihre Mietfahrräder im öffentlichen Straßenraum nutzen. Dass anstelle eines Schlüssels oder einer Zahlenkombination eine App zur Entriegelung verwendet werde, mache keinen rechtserheblichen Unterschied. Verkehrsuntüchtig gewordene Mietfahrräder würden regelmäßig innerhalb weniger Stunden entfernt oder die fehlende Betriebsfähigkeit umgehend behoben. Hierzu betreibe sie insgesamt vier Werkstätten im Stadtgebiet, die eine schnelle Reaktionszeit gewährleisteten. Die Räder würden regelmäßig etwa einmal pro Woche kontrolliert. Außerdem könnten die Nutzer defekte Räder bei ihr über die App melden. Die Fahrräder würden schon nach ihrer Definition als Fahrzeuge in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung dem Verkehrszweck der Straße dienen, auch wenn sie parkten. Auf die Parkdauer komme es nicht an. Ihre Nutzung des Straßenraums mit den im Rahmen des Free-Floating-Modells angebotenen Fahrrädern gehe mit Blick auf andere Verkehrsteilnehmer nicht über das in diesem Rahmen Zulässige hinaus. Menschen mit körperlichen Beeinträchtigungen würden durch ein Abstellen der Mietfahrräder ohne Sondernutzungserlaubnis keinen Gefährdungen ausgesetzt. Es sei ihr nicht bekannt, dass es auf den Bürgersteigen infolge der dort abgestellten Fahrräder seit 2016 zu Unfällen mit Personenschäden oder Ereignissen mit Unfallpotenzial gekommen sei. Fahrräder würden für Menschen mit Sehbeeinträchtigung ein deutlich geringeres Hindernis darstellen als etwa E-Roller, welche in der Praxis weit häufiger mitten auf dem Gehweg abgestellt oder umgestürzt würden als Fahrräder.

Die durch den Antragsgegner vorgesehene Nebenbestimmungen zu einer Sonderungsnutzungserlaubnis könne sie nicht erfüllen. Die dort festgelegten Parkverbotszonen seien – insbesondere in den stark frequentierten Bereichen der Innenstadt – so ausgestaltet, dass eine sinnvolle Nutzung durch Kunden des Fahrradmietsystems nahezu unmöglich gemacht werde, weil die allein zulässigen Abstellflächen in diesen Zonen zwar grundsätzlich für alle Anbieter von Mikromobilität verfügbar, aber nicht in ausreichender Anzahl vorhanden seien. Auf diese Weise könne nicht gewährleistet werden, dass ihre Kunden eine Abstellmöglichkeiten in annehmbare Entfernung zu seinem Ziel fänden. Auch sei die planmäßig vorgesehene Anzahl der an einem Abstellpunkt geparkten Fahrzeuge nicht realistisch berechnet und nur bei einem perfekt geordneten Aufstellen zu erreichen.



Die Beseitigungsfrist sei nicht angemessen, denn die vollständige Entfernung der im Free-Floating-Modell im Land Berlin angebotenen ca. 6.500 Fahrräder sei innerhalb dieses Zeitraums logistisch nur mit einem unverhältnismäßig hohen und daher unzumutbaren Aufwand möglich. Sie halte eine derartig große Lagerfläche nicht vor und könne die erforderliche Lagerfläche von mehr als 4.000 m² nicht innerhalb der gesetzten Frist anmieten. Sie verfüge auch nicht über entsprechend viele Fahrzeuge und Personal. Die sofortige Beseitigung der Mietfahrräder führe zu massiven finanziellen Verlusten, die sich noch nicht beziffern ließen, jedoch in einer Größenordnung von ca. 3 Million Euro lägen. Dieser Betrag setze sich aus dem zu erwartenden Jahresgewinn und den voraussichtlichen Kosten für die Beseitigung der Fahrräder zusammen. Hinzu komme der Verlust von Marktanteilen und Kundenvertrauen. All dies seien Nachteile, die in der Zusammenschau erheblich seien und vom Antragsgegner nicht ernsthaft in die Abwägung eingestellt worden seien.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei nicht ordnungsgemäß begründet. Die pauschalen Hinweise auf die mit der unterstellten Sondernutzung angeblich verbundenen Gefahren genügten nicht den Anforderungen an eine nachvollziehbare und einzelfallbezogene Begründung gerade auch mit Blick darauf, dass das Free-Floating-Modell seit 2017 in Berlin praktiziert werde. Es bleibe völlig offen, welche konkreten Gefahren für die Verkehrssicherheit im Einzelnen bestehen sollten. Die Vorbildwirkung für andere Unternehmen sei spekulativ und nicht durch konkrete Tatsachen unterlegt. Die Begründung lasse nicht erkennen, dass sich die Behörde der Ausnahmestellung des Sofortvollzugs bewusst gewesen sei. Habe der Antragsgegner über viele Jahre eine bestimmte Form der Fahrradvermietung hingenommen und sogar gefördert, spreche eine tatsächliche Vermutung dafür, dass diese grundsätzlich mit den Anforderungen des Straßenrechts im Einklang stehe.

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß, die aufschiebende Wirkung der Klage VG 1 K 659/25 gegen die Ordnungsverfügung der Senatsverwaltung vom 3. Juli 2025 hinsichtlich Ziff. 1 wiederherzustellen und hinsichtlich Ziff. 3 anzuordnen.

Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung wiederholt er im Wesentlichen seine Erwägungen aus der Ordnungsverfügung. Ergänzend führt er aus, für die Abgrenzung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung komme es nicht auf das Verhalten der Kunden an, sondern auf die Straßennutzung durch die Antragstellerin. Die Mietfahrräder würden gerade nicht als zum Verkehr zugelassene und betriebsbereite Fahrzeuge bei objektiv gegebener und gewollter Möglichkeit jederzeitiger Inbetriebnahme auf der Straße aufgestellt, sondern stünden dort, um den Abschluss von Mietverträgen zustande zu bringen. Die Person des Vermieters werde technisch durch die Bestätigung der Anfrage des Kunden und die Freigabe des jeweiligen Fahrrads im System der Antragstellerin ersetzt. Ohne die Bestätigung und die Entriegelung sei das Fahrrad für den Kunden nicht nutzbar und somit nicht betriebsbereit. Selbst wenn man in dem Aufstellen der Fahrräder noch einen Verkehrszweck sähe, werde dieser jedenfalls vom gewerblichen Zweck des Angebots verdrängt. Dies sei auch aus der Perspektive eines objektiven Betrachters erkennbar, was aus dem Erscheinungsbild, der konkreten Gestaltung der Werbebeschriftung, der technisch-konstruktiven Bauart der Fahrzeuge sowie der Art ihrer Aufstellung, insbesondere an hochfrequenten Stellen und in lukrativen Bereichen im Stadtgebiet und der räumlich begrenzten kostenlosen Rückgabe folge. Mietfahrräder würden Fußgänger auf den Gehwegen massiv behindern und unterschieden sich dadurch von den Fahrzeugen des Carsharings, deren Abstellen auf öffentlichen Straßen nach der Rechtsprechung dem Gemeingebrauch unterfalle. Der Referentenentwurf zur Verordnung zur Änderung der Elektrokleinstfahrzeuge-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften stelle klar, dass das gewerbliche Anbieten von Fahrrädern und Elektrokleinstfahrzeugen auf öffentlichen Straßen zum Zwecke der stationsunabhängigen Vermietung kein zulässiges Parken im Sinne der Straßenverkehrsordnung sei. Im Rahmen der Ermessensausübung habe er gewichten dürfen, dass die Antragstellerin keinen gebundenen Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis habe und die im Vordergrund stehende formelle Illegalität der Nutzung im Regelfall nicht zu weiteren Darlegungen verpflichte. Die Gefahren lägen hier im unregulierten Abstellen der Mietfahrzeuge, da die Antragstellerin nunmehr nicht mehr den zu den Sondernutzungserlaubnissen erlassenen Nebenbestimmungen zum besonderen Schutz für Fußgänger und Menschen mit körperlichen Beeinträchtigungen unterliege. Das unregulierte Abstellen von Mietfahrrädern auf Gehwegen schränke den Gemeingebrauch Dritter, insbesondere von Fußgängern, deutlich ein. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis mit Nebenbestimmungen sei als milderes Mittel nicht in Betracht gekommen, weil die Antragstellerin ausdrücklich keinen entsprechenden Antrag stellen wollte. Die Frist zur Beseitigung der Fahrräder sei angemessen und zumutbar, denn die Antragstellerin sei auch bisher zur schnellen Beseitigung defekter Fahrzeuge verpflichtet gewesen und habe seit geraumer Zeit von der beabsichtigten Beseitigungsverfügung gewusst. Über GPS sei ihr der Standort der Fahrräder bekannt. Außerdem hätte sie, wie in der Vergangenheit auch, eine Sondernutzungserlaubnis beantragen und die Erlaubnisfreiheit im Rahmen einer Feststellungsklage klären lassen können. Die Ordnungsverfügung sei schließlich hinreichend bestimmt, da die Antragstellerin selbst die Zahl der im Free-Floating-Modell angebotenen Fahrräder kenne, wohingegen er nicht wissen könne, ob die im Januar 2025 angegebenen 6.500 Mietfahrräder weiterhin in Berlin auf öffentlichen Straßen aufgestellt seien. Das besondere Vollzugsinteresse ergebe sich daraus, dass die Antragstellerin aktuell vermutlich alle Mietfahrzeuge stationslos anbiete, sodass die Gefahr von „wild“ abgestellten Mietfahrrädern erheblich erhöht sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorgangs (4 Bände) Bezug genommen. Letzterer hat vorgelegen und ist Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

II.

Der Antrag hat keinen Erfolg. Er ist hinsichtlich Ziff. 1 der Ordnungsverfügung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft und hinsichtlich Ziff. 3 der Ordnungsverfügung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO, da der Klage der Antragstellerin insoweit gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO in Verbindung mit § 63 Abs. 1 Satz 1 JustG Berlin keine aufschiebende Wirkung zukommt. Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig, jedoch unbegründet.

1. Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO – hier betreffend Ziff. 1 der Ordnungsverfügung – hat das Gericht eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dabei ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Anordnung gegen das private Interesse des Antragstellers an deren vorläufiger Aussetzung abzuwägen. Im Rahmen dieser Abwägung sind in erster Linie die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Ergibt die im Rahmen des Eilverfahrens nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO vorzunehmende Prüfung, dass der Rechtsbehelf voraussichtlich keinen Erfolg haben wird und besteht auch in materieller Hinsicht ein besonderes Vollziehungsinteresse, so tritt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers regelmäßig zurück. Erweist sich der zugrunde liegende Bescheid hingegen als rechtswidrig und das Hauptsacheverfahren damit voraussichtlich als erfolgreich, ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung regelmäßig zu verneinen. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, kommt es zu einer allgemeinen Abwägung der widerstreitenden Interessen.

Bei Anlegung dieser Maßstäbe überwiegt das öffentliche Vollziehungsinteresse das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, einstweilen vom Vollzug der Maßnahme verschont zu bleiben. Die Vollziehungsanordnung genügt den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO (a)) und die Anordnung in Ziff. 1 des Bescheides erweist sich als voraussichtlich rechtmäßig (b)). Schließlich besteht auch materiell ein besonderes Vollziehungsinteresse (c)).

a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziff. 2 des Bescheides genügt den rechtlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Dieses Begründungserfordernis soll die Behörde dazu anhalten, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung mit Blick auf den grundsätzlich gemäß § 80 Abs. 1 VwGO durch einen Rechtsbehelf eintretenden Suspensiveffekt bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzugs sorgfältig zu prüfen. Zugleich soll der Betroffene über die für die Behörde maßgeblichen Gründe des von ihr angenommenen überwiegenden Sofortvollzugsinteresses informiert werden. Demgemäß verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine gesonderte schriftliche Begründung für die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts, die bestimmten Mindestanforderungen genügen muss: Die Behörde hat die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe darzulegen, die im konkreten Fall ein Vollziehungsinteresse ergeben und die zu ihrer Entscheidung geführt haben, von der Anordnungsmöglichkeit des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO Gebrauch zu machen. Ob die Erwägungen des Antragsgegners die Anordnung der sofortigen Vollziehung tatsächlich rechtfertigen, ist keine Frage des formellen Begründungserfordernisses. Für dieses kommt es nicht auf die inhaltliche Richtigkeit der behördlichen Begründung an (st. Rspr., vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. Februar 2020 – 10 S 4/20 – juris Rn. 4).

Gemessen daran ist die Begründung im Bescheid vom 3. Juli 2025 nicht zu beanstanden. Die Behörde hat ausgeführt, dass die gefahrenfreie Ausübung des Gemeingebrauchs anderer Verkehrsteilnehmer und der Schutz ihrer körperlichen Unversehrtheit schnellstmöglich und dauerhaft und nicht erst nach Abschluss des Hauptsacheverfahrens sichergestellt werden müssten, da sich die genannten Gefahren bis dahin bereits realisiert haben könnten. Zudem dürfe keine Vorbildfunktion für andere Sharing-Unternehmen entstehen, da sich die aufgezeigten Gefahren für andere Verkehrsteilnehmer unzumutbar verschärfen könnten, wenn noch weitere Unternehmen ihre Mietfahrzeuge ohne Einhaltung der Nebenbestimmungen zu einer Sondernutzungserlaubnis anböten.

Soweit die Antragstellerin bestreitet, dass mit dem Aufstellen der Mietfahrräder Gefahren für andere Verkehrsteilnehmer verbunden seien, ist dies für das formelle Begründungserfordernis irrelevant, weil es nicht auf die inhaltliche Richtigkeit der vorgenannten behördlichen Begründung ankommt. Gleiches gilt für den Einwand, das in der Begründung dargelegte Interesse für die Anordnung des Sofortvollzug sei im Wesentlichen mit dem öffentlichen Interesse für den Erlass der Ordnungsverfügung identisch. Der Einwand geht ins Leere, denn hier ist allenfalls eine Teilidentität zwischen Erlassinteresse und Vollzugsinteresse gegeben. Die Behörde hat in der Begründung des Bescheides ausdrücklich zu erkennen gegeben, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung zur Gefahrenabwehr erforderlich war.



b) Die Anordnung in Ziff. 1 des Bescheides der Senatsverwaltung vom 3. Juli 2025 erweist sich sowohl hinsichtlich der Aufforderung zur Entfernung der Mietfahrräder (aa)) als auch im Hinblick auf die Unterlassungsverfügung (bb)) bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als voraussichtlich rechtmäßig.

aa) Die Behörde hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die Entfernung der Mietfahrräder aus dem öffentlichen Straßenraum des Landes Berlin angeordnet.

(1) Rechtsgrundlage für die Beseitigungsaufforderung sind § 14 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Straßengesetzes (BerlStrG) und § 8 Abs. 7a Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG), wonach die Straßenbaubehörde unter anderem die Beseitigung von unerlaubten Anlagen im öffentlichen Straßenraum bzw. die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen kann, wenn eine öffentliche Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird oder Gegenstände verbotswidrig abgestellt werden. Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Antragstellerin stellt seit dem 1. Juli 2025 Mietfahrräder auf öffentlichen Straßen und Plätzen im Stadtgebiet des Antragsgegners auf ((a)), ohne über eine Sondernutzungserlaubnis für diese Tätigkeit zu verfügen ((c)). Eine solche ist jedoch erforderlich, weil das Anbieten von Mietfahrrädern auf öffentlichen Straßen und Plätzen nicht mehr unter den erlaubnisfreien Gemeingebrauch fällt ((b).

(a) Die Antragstellerin benutzt mit dem Aufstellen der Mietfahrräder öffentliches Straßenland im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 BerlStrG.

Der Begriff der öffentlichen Straße ist legal definiert in § 2 Abs. 1 BerlStrG. Nach dieser Vorschrift sind öffentliche Straßen im Sinne des BerlStrG solche Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Zur öffentlichen Straße gehört gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe b) BerlStrG der gesamte Straßenkörper, einschließlich der neben den Fahrbahnen verlaufenden Gehwege. Die „Benutzung“ bezeichnet eine Tätigkeit, die die Straße als Gelegenheit für Handlungen verwendet, die ohne die Straße nicht möglich wären oder keinen Sinn ergäben (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. September 2008 – 1 S 154.07 – juris Rn. 19). Ausgehend von diesen Maßstäben ist das Aufstellen der Mietfahrräder auf den Gehwegen des Berliner Stadtgebiets sowohl eine Inanspruchnahme öffentlichen Straßenlandes als auch eine „Benutzung“ desselben, denn die Zwecksetzung des Aufstellens, potentielle Kunden der Antragstellerin zum Abschluss eines Mietvertrages anzuhalten, wäre ohne die Inanspruchnahme der Eigenschaften des öffentlichen Gehweges, insbesondere seiner räumlichen Verhältnisse sowie der auf ihm verkehrenden Passanten, nicht zu verwirklichen.

(b) Diese Nutzung ist erlaubnispflichtig. Gemäß § 11 Abs. 1 BerlStrG ist jeder Gebrauch der öffentlichen Straßen, der über den Gemeingebrauch hinausgeht, eine Sondernutzung und bedarf unbeschadet sonstiger Vorschriften der Erlaubnis der Straßenbaubehörde. Gemeingebrauch ist gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG der Gebrauch der öffentlichen Straßen im Rahmen der Widmung für den Verkehr. Kein Gemeingebrauch liegt hingegen vor, wenn jemand die Straße nicht vorwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen Zwecken benutzt (§ 10 Abs. 2 Satz 3 BerlStrG). Weitgehend inhaltsgleiche Regelungen finden sich in § 7 Abs. 1 Satz 1 und 3 sowie § 8 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Fernstraßengesetzes (FStrG), welches für die Bundesstraßen im Stadtgebiet des Antragsgegners maßgeblich ist. Gemessen an diesen Bestimmungen kann hier nicht von einem erlaubnisfreien Gemeingebrauch ausgegangen werden, weil die Antragstellerin die Mietfahrräder nicht vorwiegend zu Verkehrszwecken auf den öffentlichen Straßen aufstellt. Ihre Tätigkeit kann in Ermangelung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 10 Abs. 3 BerlStrG auch nicht als – erlaubnisfreier – Anliegergebrauch gewertet werden.

Für sich betrachtet kann das Abstellen bzw. „Parken“ von Fahrrädern – auch auf den Gehwegen – grundsätzlich erlaubnisfreier Gemeingebrauch der öffentlichen Straße sein. Unter dem Gemeingebrauch ist die jedermann gewährte öffentliche Berechtigung zu verstehen, die Straße ohne besondere Zulassung gemäß der hoheitlichen Zweckbestimmung und in der üblichen Weise zum Verkehr zu benutzen (BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1975 – 1 BvR 118/71 – juris Rn. 29). Für eine straßenrechtlich dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straße regelt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Straßenverkehrsrecht abschließend, inwieweit eine zulässige Teilnahme am Straßenverkehr vorliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 – VII C 76.68 – juris Rn. 10). Das Parken von Fahrzeugen wird in § 12 Abs. 2 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) als verkehrsüblicher und gemeinverträglicher Vorgang des ruhenden Verkehrs geregelt. Ob und wo es zulässig ist, ist ausschließlich nach den straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften zu beurteilen (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 3. Juni 1982 – 7 C 73.79 – juris Rn. 11). Gemessen daran ist ein „Parken“ von Fahrrädern auf Gehwegen ein zulässiger Gemeingebrauch einer öffentlich gewidmeten Straße, da das Verbot des Gehwegparkens in § 12 Abs. 4 Satz 1 und Abs. 4a StVO auf Fahrräder nach seinem Sinn und Zweck keine Anwendung findet. Vielmehr unterliegt ihr Abstellen auf dem Gehweg nur den Vorgaben des Rücksichtnahmegebots in § 1 Abs. 2 StVO (OVG Münster, Beschluss vom 20. November 2020 – 11 B 1459/20 – juris Rn. 12; OVG Hamburg, Beschluss vom 19. Juni 2009 – 2 Bs – 82/09 – juris Rn. 7).

Das Aufstellen von Mietfahrrädern auf den Gehwegen stellt jedoch kein „Parken“ im straßenverkehrsrechtlichen Sinne dar. Von einem Parken als lediglich vorübergehende Unterbrechung des fließenden Verkehrs ist nur dann auszugehen, wenn das Fahrzeug zum Verkehr zugelassen und betriebsbereit ist. Wenn und solange diese objektiven Merkmale der Zulässigkeit und Möglichkeit jederzeitiger Inbetriebnahme des Fahrzeugs nicht gegeben sind oder das Fahrzeug zu einem anderen Zweck als dem der späteren Inbetriebnahme aufgestellt ist, kann wegen des fehlenden Verkehrsbezugs eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Sondernutzung der Straße vorliegen, die bei fehlender Erlaubnis straßenrechtlich begründete Eingriffe möglich macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juni 1982 – 7 C 73.79– juris Rn. 11 sowie BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 1984 – 2 BvL 10/82 – juris Rn. 70). Ob etwas vorwiegend zur Teilnahme am Verkehr oder zu anderen Zwecken benutzt wird, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus der Perspektive eines objektiven Beobachters in einer Gesamtschau der äußerlich erkennbaren Merkmale zu bestimmen. Auf Motive, die in den konkreten Umständen der Straßenbenutzung nicht hervortreten, kommt es hingegen nicht an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 2012 – 3 B 8.12 – juris Rn. 13; siehe auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. Oktober 2022 – 1 S 56/22 – juris Rn. 7 und 11, und vom 23. Mai 2024 – 1 S 25/24 – juris Rn. 13). Unerheblich ist auch, ob die Inbetriebnahme vom Willen der Antragstellerin oder ihrer Kunden abhängt. Aus welchen Gründen – privat oder geschäftlich – und durch wen die Fahrzeuge gefahren werden, ist straßenverkehrsrechtlich gleichgültig (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juni 1982 – 7 C 73.79– juris Rn. 13).

Unter Anwendung dieser bundeseinheitlich geltenden rechtlichen Maßstäbe ist die obergerichtliche Rechtsprechung bisher zu unterschiedlichen Ergebnissen hinsichtlich der Einordnung der auf öffentlichen Straßen abgestellten Mietfahrräder gekommen. Während das Oberverwaltungsgericht Hamburg das Anbieten der Fahrzeuge und die Abwicklung der Anmietung auf der Straße als gegenüber der verkehrlichen Nutzung untergeordnet („marginal“) und daher den Verkehrsbezug der Nutzung als weiterhin gegeben erachtet (Beschluss vom 19. Juni 2009 – 2 Bs – 82/09 – juris Rn. 7 ff.), sieht das Oberverwaltungsgericht Münster für das Abstellen der Mietfahrräder den gewerblichen Zweck des Mietvertragsabschlusses im Vordergrund stehen und daher eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Sondernutzung als gegeben (Beschlüsse vom 20. November 2020 – 11 B 1459/20 – juris Rn. 35 und vom 26. Oktober 2023 – 11 A 339/23 – juris Rn. 74 ff.). Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat diese Frage bisher ausdrücklich offengelassen (Beschluss vom 26. Oktober 2022 – 1 S 56/22 – juris Rn. 14), auch für im Free-Floating-Modell angebotene E-Roller (Beschluss vom 23. Mai 2024 – 1 S 25/24 – juris Rn. 10).

Die Kammer geht bei Zugrundelegung der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts maßgeblichen Gesamtschau der äußerlich erkennbaren Umstände für einen objektiven Beobachter von einem Überwiegen der verkehrsfremden Zwecksetzung des Aufstellens der Mitfahrräder auf den Gehwegen öffentlicher Straßen im Land Berlin aus. Insoweit wird an den nichttragenden Erwägungen in dem Beschluss der Kammer vom 1. August 2022 (VG Berlin, Beschluss vom 1. August 2022 – 1 L 193/22 – juris Rn. 20) nicht mehr festgehalten. Der gewonnenen Überzeugung liegen folgende Erwägungen zugrunde:

Das Aufstellen der Mietfahrräder in geordneten Gruppen auf öffentlichem Straßenland durch die Antragstellerin erfolgt objektiv für jeden erkennbar nicht zuvörderst zu Verkehrszwecken, sondern zum Anbieten eines zeitlich begrenzten Mietverhältnisses über das jeweilige Fahrrad. Bei objektiver Betrachtung soll mit dem Aufstellen dieser Fahrräder in großen Teilen des Stadtgebiets nicht unmittelbar und alsbald ihre Nutzung im fließenden Verkehr aufgenommen werden, sondern das Aufstellen dient zunächst einmal der Anbahnung des Vertragsschlusses mit der Antragstellerin, unabhängig davon, ob die Mietfahrräder selbst ein Angebot der Antragstellerin an potentielle Kunden sind (so OVG Münster, Beschluss vom 20. November 2020 – 11 B 1459/20 – juris Rn. 38) oder ob der bereits registrierte Kunde den auf dem Mietfahrrad aufgebrachten QR-Code für sein eigenes Angebot an die Antragstellerin benötigt, welches durch das Freischalten des Mietfahrrads durch die Antragstellerin angenommen wird (so OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Mai 2024 – 1 S 25/24 – juris Rn. 21). Ohne das Mietfahrrad ist der Vertragsschluss im Free-Floating-Modell jedenfalls nicht möglich. Diese – verkehrsfremde – Zwecksetzung des Aufstellens der Mietfahrräder ist für jeden objektiv erkennbar.

Um auf einen Vertragsschluss mit der Antragstellerin hinzuwirken, unterscheiden sich ihre Mietfahrräder auch durch ihre äußere Gestaltung erheblich von sonstigen Fahrrädern, deren Abstellen auf öffentlichen Straßen als Gemeingebrauch eingeordnet wird. Sie sind besonders schwer und robust gebaut und verfügen über eine mit Fremdwerbung bezogene Hinterradblende und einen deutlich sichtbaren QR-Code am Hinterrad. Diese von „gewöhnlichen“ Fahrrädern abweichende Gestaltung ist objektiv erkennbar nicht auf Verkehrszwecke, wie etwa den Betrieb dieser Fahrräder in besonders unwegsamen Gelände, zurückzuführen, sondern liegt in dem Geschäftsmodell der Antragstellerin begründet, die Mietfahrräder ihren Kunden ohne vorherige Überprüfung gegen Entgelt zu Verkehrszwecken zur Verfügung zu stellen und von diesen auch wieder zurückzunehmen (so wohl auch OVG Hamburg, Beschluss vom 19. Juni 2009 – 2 Bs 82/09 – juris Rn. 12). Aufgrund dieser besonderen äußeren Gestaltung sind die Mietfahrräder der Antragstellerin im öffentlichen Straßenraum stets gut sichtbar und heben sich von sonstigen Fahrrädern ab. Ihr Erscheinungsbild deutet auf eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung. Insoweit sind sie bis zum eigentlichen Abschluss des Mietvertrages, der zu ihrer Entriegelung führt, vergleichbar mit sonstigen Gegenständen, die im Straßenhandel zur Miete oder zum Verkauf – zum Beispiel in einem Warenautomaten – angeboten werden. Denn ein mit einem Standschloss – bis zum Abschluss eines Mietvertrags – abgeschlossenes Mietfahrrad kann genauso wenig für Verkehrszwecke in Gebrauch genommen werden wie sonstige „verkehrsfremde“ Sachen, z. B. ein Verkaufswagen; es ist in dem Sinne gerade nicht jederzeit betriebsbereit.

Eine über den Gemeingebrauch hinausgehende nicht mehr verkehrseigene Zwecksetzung ist schließlich in der Gesamtschau auch daraus herzuleiten, dass die Antragstellerin mit der Aufstellung der sehr großen Anzahl von Mietfahrrädern – und diese zumeist in Gruppen – die öffentlichen Straßen in quantitativer Hinsicht besonders intensiv in Anspruch nimmt. Aus diesem Umstand ergibt sich ein besonderes Regulierungsbedürfnis im Hinblick auf den Gemeingebrauch anderer Verkehrsteilnehmer.

Die verkehrsfremde Zwecksetzung des Aufstellens von Mietfahrrädern durch die Antragstellerin auf öffentlichen Straßen, insbesondere Gehwegen, tritt auch nicht völlig hinter der – erst durch den Vertragsschluss ermöglichten – späteren Inbetriebnahme dieser Fahrzeuge durch ihre Kunden zu Verkehrszwecken zurück. Denn anders als in dem durch das Bundesverwaltungsgericht 1982 entschiedenen Fall (Urteil vom 3. Juni 1982 – 7 C 73.79 – juris), in dem die Fahrzeuge einer Mietwagenfirma zum Teil auf den öffentlichen Straßen rund um das Betriebsgelände zum Zwecke der „Lagerung“ abgestellt wurden und von dort aus durch die Kunden wieder in Betrieb genommen werden sollten, handelt es sich bei den Mietfahrrädern gerade nicht um „aus dem Lager zu holende“ Ware, sondern um Assistenten zum Mietvertragsschluss. Die Vertragsanbahnung erfolgt mit ihrer Hilfe allein auf öffentlichem Straßenland, eigene Betriebsflächen für die Mietfahrräder des Free-Floating-Modells hält die Antragstellerin nicht vor. Sie erspart sich bei diesem Modell die für den herkömmlichen Fahrradverleih erforderlichen Räumlichkeiten gänzlich, die öffentlichen Straßen sind ihr Geschäftsraum, in dem ihr Leistungsangebot ausgestellt wird. Dass die auf der öffentlichen Straße angebotene Dienstleistung der Antragstellerin die Bereitstellung eines Fahrrads für die Teilnahme am fließenden Verkehr beinhaltet, ist insoweit unerheblich (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 3. September 1997 – 12 M 3916/97 – juris Rn. 8; a. A. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. Oktober 2022 – 1 S 56/22 – juris Rn. 9), denn dieser Verkehrsbezug tritt hinter der erkennbaren Zwecksetzung, ein Mietverhältnis zwischen der Antragstellerin und dem jeweiligen Kunden anzubahnen sowie kleinere Fremdwerbeflächen im öffentlichen Raum bereitzustellen, objektiv erkennbar zurück.

Die Mietfahrräder der Antragstellerin unterscheiden sich auch durch die Art und Weise ihrer Nutzung durch die Kunden der Antragstellerin und die damit verbundenen Auswirkungen auf den Gemeingebrauch der anderen Verkehrsteilnehmer objektiv erkennbar erheblich von sonstigen Fahrrädern, deren Abstellen als Gemeingebrauch eingeordnet wird. Auch wenn nicht jeder Verstoß gegen Bestimmungen der Straßenverkehrsordnung eine Sondernutzung ist (OVG Münster, Urteil vom 11. August 2017 – 11 A 432/17 – juris Rn. 43 m.w.N.), kann sich die Einordnung als Sondernutzung aus einer nicht unerheblichen Verschlechterung der Gemeingebrauchsmöglichkeit für sonstige Verkehrsteilnehmer ergeben. So liegt es hier. Für die Kammer klar erkennbar und täglich im Stadtgebiet Berlins zu beobachten sind die durch die im Free-Floating-Modell angebotenen Mietfahrräder auf den Gehwegen herbeigeführten Behinderungen. Die Fahrräder werden nach Nutzungsende ohne Rücksicht auf die primäre Funktion der Gehwege als Bewegungsraum für schutzbedürftige Verkehrsteilnehmer und als Zugang zu öffentlichen und privaten Gebäuden auf diesen abgestellt. Während die Nutzer eigener und dauerhaft genutzter Fahrräder diese weit überwiegend zur Sicherung vor Diebstahl und vor einem schadensträchtigen Umfallen an Fahrradbügeln, Verkehrszeichen, Zäunen und Laternenmasten und mithin am Gehwegrand anschließen, stehen Mietfahrräder mit den eingebauten Standschlössern platznehmend und häufig auch ungeordnet auf Ober-, Mittel- und Unterstreifen der Gehwege, wo sie auch öfter umfallen. Die Mietfahrräder beeinträchtigen durch diese Art und Weise ihres Abstellens sowie durch ihre schwere Bauart den Gemeingebrauch insbesondere von Fußgängern und Menschen mit körperlichen Beeinträchtigungen nicht nur unerheblich. Anders als die Antragstellerin meint, ist für diese Annahme kein Nachweis durch eine Unfallstatistik erforderlich, da insoweit bereits Einschränkungen und Beeinträchtigungen für die Annahme einer über den Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung und einer Störung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs ausreichend und im Übrigen auch dem Gericht aus eigener Anschauung bekannt sind. Sehende Fußgänger werden regelmäßig nicht gegen die stehenden oder liegenden Mietfahrräder stoßen, sondern versuchen, diese – gegebenenfalls unter Inanspruchnahme von Radwegen und Fahrbahnen und der damit verbundenen Gefahren des fließenden Verkehrs – zu umgehen.

Überdies veranschaulicht auch die vom Antragsgegner als Anlage AG 2 vorgelegte Statistik „Gestörte Mobilität“ des Fachverbandes Fußverkehr Deutschland (Fuss e.V.) und des allgemeinen Blinden- und Sehbehindertenvereins Berlin (ABSV e.V.) vom September 2023. Danach wurden die Meldungen zu Mietfahrrädern und -E-Scootern für drei verschiedene, im Stadtgebiet liegende Gebiete ausgewertet und festgestellt, dass zwei Drittel der Fahrzeuge Menschen behinderten oder gefährdeten oder gegen die Regeln der Straßenverkehrsordnung und der Sondernutzungsgenehmigungen abgestellt waren. Der Veröffentlichung lässt sich eine Verbesserung der Situation in der touristischen Mitte nach der Einrichtung von festen Abstellflächen dahingehend entnehmen, dass nur noch etwa jedes zweite Fahrzeug behindernd abgestellt wurde. Die Veröffentlichung hebt die Antragstellerin unter den verschiedenen Anbietern von Mietfahrrädern trotz benannter Beschwerden positiv hervor, weil diese zum Zeitpunkt der Herausgabe der Statistik im Jahr 2023 noch einen beachtlichen Teil ihrer Mietfahrräder in festen Stationen angeboten hatte (S. 10). Wegen des mit Ende des Betreibervertrages eingeleiteten Rückbaus der Stationen werden die Mietfahrräder der Antragstellerin (ca. 6.500) jetzt im Free-Floating-Modell vermietet, sodass die positiven Zuschreibungen der Veröffentlichungen nicht mehr aktuell sein dürften. Die Antragstellerin bestreitet die Behauptung der Senatsverwaltung, dass die Mietfahrräder „massenhaft und ungeordnet“ bzw. wahllos und in großer Zahl abgestellt werden und wendet ebenfalls ein, dass die Statistik „Gestörte Mobilität“ keine aktuellen Zahlen beinhalte und sich auch nicht speziell auf die Fahrräder der Antragstellerin beziehe. Ob die Mietfahrräder der Antragstellerin – im Gegensatz zu sonstigen Mietfahrrädern und E-Scootern – ganz überwiegend in einer Art und Weise aufgestellt werden, die den sonstigen Gemeingebrauch, insbesondere von Fußgängern, nicht behindert, kann im Rahmen dieses Eilverfahrens, bei dem nur eine summarische Prüfung möglich und geboten ist, aber nicht weiter aufgeklärt werden. Es obliegt jedoch der Antragstellerin, glaubhaft zu machen, dass es sich bei der von ihr beabsichtigten Art der Nutzung öffentlichen Straßenraums noch um Gemeingebrauch handelt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Mai 2024 – 1 S 25/24 – juris Rn. 10).

(b) Für die im Stadtgebiet Berlins durch das Aufstellen ihrer Mietfahrräder ausgeübte Sondernutzung verfügt die Antragstellerin seit dem 1. Juli 2025 über keine Erlaubnis mehr. Diese darf gemäß § 11 Abs. 2 Satz 3 BerlStrG auch nur auf Antrag der Antragstellerin erteilt werden, was diese aber aufgrund der damit verbundenen Kosten und Auflagen ausdrücklich abgelehnt hat.



(2) Liegt eine unerlaubte Benutzung einer Straße vor, kann die Straßenbaubehörde gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 BerlStrG (vgl. entsprechend § 8 Abs. 7a FStrG) die Beseitigung von unerlaubten Anlagen oder die sonst erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen. Die Kammer ist im Falle von Ermessensentscheidungen gemäß § 114 Satz 1 VwGO grundsätzlich nicht befugt, ihr eigenes Ermessen anstelle des Ermessens der Behörde zu setzen. Sie ist vielmehr auf die Überprüfung der durch die Behörde vorgenommenen Ermessensentscheidung auf Fehler hin beschränkt. Hier ist nicht erkennbar, dass die Behörde von dem ihr eingeräumten Ermessen in fehlerhafter Weise Gebrauch gemacht hat.

Bei einer unerlaubten Sondernutzung öffentlicher Straßen ist die Behörde allein aufgrund des Fehlens einer erforderlichen Erlaubnis (sog. formelle Illegalität) berechtigt, eine Beseitigungsanordnung gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 BerlStrG zu erlassen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 20. November 2020 – 11 B 1459/20 – juris Rn. 56 m.w.N.). Anderes gilt allenfalls dann, wenn von vornherein offenkundig ist, dass ein Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis besteht. In diesem Fall gebietet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ein Absehen vom Erlass der Beseitigungsanordnung. Wegen der Weigerung der Antragstellerin auf die Aufforderung der Senatsverwaltung, eine Sondernutzungserlaubnis zu beantragen, ist dies hier nicht der Fall.

Die Behörde hat ihre Ermessensausübung zu Lasten der Antragstellerin mit dem Schutz anderer Verkehrsteilnehmer vor Beeinträchtigungen ihres Gemeingebrauchs und von Menschen mit körperlichen Beeinträchtigungen vor Gefährdungen durch das unregulierte Abstellen der Mietfahrräder begründet. Das rein wirtschaftliche private Interesse der Antragstellerin am Verbleib ihrer Mietfahrräder im öffentlichen Straßenland überwiege das Interesse anderer Verkehrsteilnehmer an der gefahrlosen Ausübung ihres Gemeingebrauchs nicht. Ihm könne außerdem durch Beantragung einer Sondernutzungserlaubnis und Beachtung der damit verbundenen Nebenbestimmungen entsprochen werden. Diese Erwägungen der Behörde orientieren sich eng am Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und lassen auch nicht erkennen, dass die Situation der Antragstellerin nicht berücksichtigt worden sei. Denn dem Interesse der Antragstellerin an der Berufsausübung gemäß Art. 12 GG und an ihrem eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb gemäß Art. 14 GG muss nicht zwangsläufig dadurch Rechnung getragen werden, dass es den Belangen des Fußgängerverkehrs vorgezogen wird.Die Antragstellerin übt ihr Unternehmen nicht auf eigenen oder angemieteten Betriebsflächen aus, sondern auf öffentlichem, dem Verkehr gewidmeten Straßenraum. Das „knappe Gut des öffentlichen Straßenraums“, welches in Innenstädten faktisch nicht vermehrbar ist, kann aber nur durch Vergaberegelungen sinnvoll bewirtschaftet werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Mai 2024 – 1 S 25/24 – juris Rn. 29). Vor diesem Hintergrund kann die Antragstellerin gerade nicht für sich in Anspruch nehmen, ohne Rücksicht auf andere Verkehrsinteressen unreguliert ihrem Geschäftsgebaren auf öffentlichen Straßen und Plätzen nachgehen zu dürfen. Soweit sie die durch die Behörde im Rahmen der Sondernutzungserlaubnisse verfügten Nebenbestimmungen für unerfüllbar hält, steht es ihr frei, diese anzufechten und damit einer gerichtlichen Überprüfung zuzuführen.

Soweit die Antragstellerin meint, die Behörde hätte die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG und den „klimaschutzbezogenen Aspekt der Betätigung der Antragstellerin völlig ausgeblendet“, bleibt unklar, ob die Antragstellerin davon ausgeht, dass klimafreundliche Fortbewegungsmittel wie ihre Mietfahrräder die öffentlichen Straßen formell rechtswidrig nutzen dürfen sollen. Der Gedanke ist so fernliegend, dass die Behörde nicht gehalten war, auch hierzu Erwägungen in die Begründung ihrer Ermessensentscheidung mit aufzunehmen.

Auch die von der Antragstellerin geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit vermag die Kammer nicht zu erkennen. Die Erwägung der Behörde, dass die Antragstellerin die Mietfahrräder nach der vorübergehenden Entfernung und erfolgreichen Beantragung einer Sondernutzungserlaubnis wieder im Stadtgebiet aufstellen könnte, hat die Antragstellerin nicht substantiiert infrage gestellt. Sie macht insoweit ein Ermittlungsdefizit der Behörde geltend, ohne jedoch darzulegen, worin dieses bestehen soll und warum sie nicht bereits im Rahmen der im Juni 2025 erfolgten Anhörung auf die erstmals mit Schriftsatz vom 26. September 2025 aufgeführten Probleme hingewiesen hat. Zwar ist es nachvollziehbar, dass die Antragstellerin vor der Einbringung der Fahrräder in andere Stadtgebiete zunächst eine Bedarfsanalyse und eine Anpassung des vorhandenen Personals und der Werkstatt- und Lagerflächen durchführen möchte. Dabei dürfte es sich aber um unternehmerische Risiken und Wunschvorstellungen handeln, die ausschließlich in ihrer eigenen Sphäre liegen und der Herstellung rechtmäßiger Zustände im Berliner Stadtgebiet nicht entgegengehalten werden können. Eine – rechtlich erhebliche – existentielle Gefährdung des wirtschaftlichen Betriebs durch die Umverteilung in andere Städte oder die Anmietung privater Lagerflächen ist jedenfalls nicht ansatzweise dargetan.

Die Fristsetzung von zwei Wochen für die Entfernung der Mietfahrräder ist aufgrund der vorangegangenen Gespräche zwischen den Beteiligten und der von der Antragstellerin unstreitig „erwarteten“ Beseitigungsanordnung ebenso wenig zu beanstanden. Die Antragstellerin kann die ca. 6.500 Fahrräder über deren GPS ausfindig machen und von den öffentlichen Straßen im Land Berlin nehmen, entweder durch Anmietung privater Flächen oder durch Verbringung aus dem Stadtgebiet. Sie hat auch bisher Mietfahrräder zur Anmietung erstmals aufgestellt, im Stadtgebiet umverteilt, wieder entfernt oder zur Reparatur in ihre Werkstätten verbracht. Dass die Entfernung aller Mietfahrräder binnen zwei Wochen einen „unverhältnismäßigen Aufwand“ darstelle, macht die Antragstellerin zwar geltend, aber nicht glaubhaft. Dabei erkennt die Kammer an, dass die Entfernung einen nicht unbeachtlichen logistischen Aufwand bedeutet. Die bundesweit tätige Antragstellerin hat jedoch auch in anderen Städten Personal und Fahrzeuge, die sie für die – einmalige – Räumung im Land Berlin mit heranziehen kann. Daher dürfte es nicht darauf ankommen, ob sie binnen der gesetzten Frist ausreichend Personal, Fahrzeuge und Lagerflächen in Berlin akquirieren könnte. Dass ihr die rechtzeitige Entfernung der Mietfahrräder tatsächlich unmöglich – und nicht nur aufwendig – wäre, hat sie nicht behauptet. Bei der Beurteilung der Unverhältnismäßigkeit berücksichtigt die Kammer schließlich auch ihre unternehmerische Entscheidung, nicht einzelne Nebenbestimmungen einer Sondernutzungserlaubnis oder die damit verbundene Gebührenforderung anzufechten, sondern die Sondernutzung formell illegal auszuüben und sich dem damit verbundenen Vollstreckungsrisiko auszusetzen. Dieses riskante Vorgehen wird – anders als die Antragstellerin meint – nicht dadurch relativiert, dass auch der Antragsgegner Interesse an der gerichtlichen Klärung der bestehenden Meinungsverschiedenheiten über die Einordnung des Abstellens der Mietfahrräder als Sondernutzung hat.

(3) Die Beseitigungsanordnung ist schließlich – anders als die Antragstellerin meint – nach § 37 Abs. 1 VwVfG hinreichend bestimmt. Wird dem Adressaten ein Handeln aufgegeben, muss das Ziel der geforderten Handlung so bestimmt sein, dass sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Beurteilung zugänglich ist. Die Konkretisierung dessen, was geboten ist, muss in der Verfügung selbst erfolgen (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 37 Rn. 31). Für die Auslegung eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 8. September 2019 – 12 B 4.15 – juris Rn. 21 m.w.N.).

Nach diesem Maßstab ist für die Antragstellerin hinreichend bestimmt, was von ihr verlangt wird. Die Aufforderung zur Entfernung bezieht sich auf ihre im Berliner Stadtgebiet im Free-Floating-Modell angebotenen Mietfahrräder. Derzeit befinden sich die Fahrradstationen der Antragstellerin im Rückbau. Sie weiß daher selbst am besten, wie viele ihrer Mietfahrräder noch stationsgebunden abgestellt werden können. Alle übrigen Fahrräder sind gemäß dem Wortlaut der Verfügung zu entfernen. Im Stadtgebiet darf es keine Mietfahrräder mehr geben, die auch außerhalb der festen Stationen abgestellt werden können. Die Angabe einer konkreten Anzahl an Mietfahrrädern im Tenor der Beseitigungsverfügung ist – anders als die Antragstellerin suggeriert – für deren hinreichende Bestimmtheit daher nicht erforderlich.

bb) Auch die Unterlassungsverfügung in Ziff. 1 des Bescheides vom 3. Juli 2025 ist bei summarischer Prüfung voraussichtlich rechtmäßig.

Rechtsgrundlage ist § 17 Abs. 1 des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (ASOG). Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Die öffentliche Sicherheit umfasst die Rechtsordnung als Ganzes, die Individualrechtsgüter und den Staat und seine Einrichtungen. Die nach § 17 Abs. 1 ASOG erforderliche Gefahr besteht bei einer Sachlage, die bei ungehindertem Geschehensablauf in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit führt.

Hier ist es hinreichend wahrscheinlich, dass die Antragstellerin aufgrund der Rechtsauffassung ihrer gesetzlichen Vertreter auch zukünftig Mietfahrräder im öffentlichen Straßenraum im Free-Floating-Modell anbieten wird, ohne über die hierfür erforderliche Sondernutzungserlaubnis zu verfügen. Wie aus den zum Zwecke der Anhörung geführten Gesprächen und dem Schriftverkehr zwischen der Antragstellerin und der Behörde hervorgeht, wollte sie das Aufstellen der Mietfahrräder ausdrücklich nicht durch einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis legalisieren lassen. Sie begründete dies mit ihrer Ablehnung der mit der Sondernutzungserlaubnis verbundenen Nebenbestimmungen und Gebührenforderungen des Antragsgegners. Bereits die formelle Illegalität der Straßennutzung begründet aber einen Verstoß gegen die Rechtsordnung, sodass eine konkrete Gefahr gegeben ist. Die Untersagung des rechtswidrigen Verhaltens ist insoweit erforderlich und auch im Übrigen verhältnismäßig. Die Untersagungsverfügung wäre im Zeitpunkt der Legalisierung der gewerblichen Tätigkeit der Antragstellerin wieder aufzuheben.

c) Hinsichtlich Ziff. 1 des Bescheides vom 3. Juli 2025 besteht auch materiell ein besonderes Vollziehungsinteresse im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO.

Sowohl die Beseitigungsanordnung als auch die Unterlassungsverfügung sind voraussichtlich rechtmäßig. Ihre sofortige Vollziehung steht bereits aufgrund der negativen Vorbildwirkung im öffentlichen Interesse. Die Antragstellerin ist die dominierende Anbieterin von Mietfahrräder im Berliner Stadtgebiet. Ihre Ablehnung, sich mit ihrem Geschäftsmodell den Nebenbestimmungen zu einer Sondernutzungserlaubnis zu unterwerfen, die auf einen angemessenen Ausgleich zwischen ihren Geschäftsinteressen und den Interessen sonstiger Verkehrsteilnehmer, die auf die Gehwegnutzung angewiesen sind, zielen, würde voraussichtlich auch andere Anbieter von Mietfahrrädern im Berliner Stadtgebiet dazu verleiten, ihre Geschäftspraxis zumindest für die Dauer eines durch die Instanzen geführten Verwaltungsstreitverfahrens unerlaubt auszuüben. Schon aus Wettbewerbsgründen ist ein solches Vorgehen der übrigen Unternehmen, die ihre Mietfahrräder im Free-Floating-Modell anbieten, sehr wahrscheinlich. Dies hätte zur Folge, dass über mehrere Jahre erhebliche Nutzungskonflikte auf den öffentlichen Straßen des Antragsgegners ungelöst geblieben und die mit diesen Konflikten verbundenen Gefahren andernfalls vermeidbare Sach- und Personenschäden herbeiführen. Demgegenüber tritt das durch Art. 12 und Art. 14 GG geschützte wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, ihr Geschäftsmodell zukünftig – und anders als bisher – weitgehend unreguliert im öffentlichen Straßenraum umsetzen zu können, zurück.

2. Der Eilantrag ist auch mit dem auf die Zwangsgeldandrohung in Ziff. 3 der Ordnungsverfügung gerichteten Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung unbegründet. Die Zwangsgeldandrohung ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Voraussetzungen für die Androhung eines Zwangsmittels gemäß § 13 Satz 1 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bln liegen vor. Der Antragsgegner hat der Antragstellerin in Ziff. 1 eine im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG angemessene Frist für die Befolgung der Beseitigungsaufforderung gesetzt und die sofortige Vollziehung von Beseitigungs- und Unterlassungsverfügung angeordnet (vgl. § 6 Abs. 1 VwVG). Der Antragsgegner hat ferner sowohl in Bezug auf die Unterlassungs- als auch die Beseitigungspflicht das statthafte Zwangsmittel ausgewählt.

Bei der Unterlassung des Aufstellens von Mietfahrrädern im öffentlichen Straßenraum des Landes Berlin handelt es sich um eine unvertretbare „Handlung“ im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwVG, so dass hierfür ohne weiteres die Verhängung eines Zwangsgeldes in Betracht kommt. Bei der Entfernung der Mietfahrräder von öffentlichem Straßenland handelt es sich hingegen um eine vertretbare Handlung, für deren Erzwingung gemäß § 10 VwVG grundsätzlich die Ersatzvornahme anzudrohen ist. Die Verhängung eines Zwangsgeldes ist gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 VwVG nur möglich, wenn die Ersatzvornahme ausnahmsweise untunlich ist, besonders, wenn der Pflichtige außerstande ist, die Kosten zu tragen, die aus der Ausführung durch einen anderen entstehen. Das Verwaltungsvollstreckungsgesetz sieht einen gesetzlichen Vorrang des Zwangsmittels der Ersatzvornahme vor dem des Zwangsgeldes vor, welcher der Behörde kein Auswahlermessen belässt. „Untunlich“ ist eine Ersatzvornahme jedoch dann, wenn sie in einem besonders hohen Maße unangemessen oder unzweckmäßig ist und sich deshalb geradezu aufdrängt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. März 2007 – 2 B 10.06 – juris Rn. 3 m.w.N.). Die Voraussetzungen einer solchen Untunlichkeit – deren Vorliegen gerichtlich voll überprüfbar ist (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 12. Dezember 1991 – 1 A 10724/90 – juris Ls.) – lagen hier ausnahmsweise vor. Anders als die Antragstellerin haben die Behörden des Antragsgegners keine genaue Kenntnis darüber, wie viele Mietfahrräder der Antragstellerin sich wo im Stadtgebiet befinden. Auch im Verfahren des gerichtlichen Eilrechtsschutzes hat die Antragstellerin beispielsweise keine exakte Zahl der im Free-Floating-Modell angebotenen Mietfahrräder benannt. Für den Antragsgegner wäre die eigenmächtige Entfernung der Fahrräder – ggfs. durch Beauftragte – daher mit einem ungewöhnlichen und zeitnah nicht zu erbringenden sächlichen und personellen Aufwand verbunden. Mitarbeiter bzw. Beauftragte des Antragsgegners müssten das Stadtgebiet, zumindest aber die sog. „Flex-Zone“, nach den Mietfahrrädern der Antragstellerin absuchen und anschließend den Abtransport veranlassen. Des Weiteren entstünden auf Seiten des Antragsgegners zunächst auch ganz erhebliche Kosten für Aufsuchen, Abtransport und Verwahrung, für welche er in Vorleistung gehen müsste und deren Einbringlichkeit gegenüber der Antragstellerin ungewiss sein dürfte. Andererseits würde der Antragstellerin durch dieses Vorgehen auch die Möglichkeit genommen, die Fahrräder unmittelbar in anderen Städten zum Einsatz zu bringen. Denn die Ordnungsverfügung beschreibt nur den herzustellenden Zustand im Berliner Stadtgebiet und überlässt der Antragstellerin die Mittel, diesen Zustand zu erreichen.

Die Höhe des Zwangsgeldes bewegt sich in dem durch § 11 Abs. 3 VwVG und § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG Bln vorgegebenen Rahmen. Die Verpflichtung zur Entfernung der Mietfahrräder aus dem Stadtgebiet und zur Unterlassung ihrer erneuten Ausbringung besteht hinsichtlich jedes einzelnen Fahrrads. Auf eben jenes, und nicht auf die Free-Floating-Flotte der Antragstellerin insgesamt, bezieht sich daher auch die Obergrenze des § 8 Abs. 1 Satz 2 VwVfG Bln. Die Zwangsgeldhöhe erscheint auch im Übrigen in Anbetracht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und des Geschäftsmodells der Antragstellerin angemessen, um diese zur Befolgung von Ziff. 1 anzuhalten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes in Verbindung mit Ziff. 1.5, 1.7.2 und 43.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen. Dabei hat die Kammer die Angaben der Antragstellerin zu den voraussichtlichen Gewinneinbußen und den Kosten der Entfernung ihrer Mietfahrräder aus dem Stadtgebiet zugrunde gelegt.

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