Generelles Versammlungsverbot wegen Coronavirus zulässig?

VG Hannover – Az.: 10 B 2232/20 – Beschluss vom 16.04.2020

Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom 15. April 2020 – 10 A 2238/20 – gegen die Verbotsverfügung der Antragsgegnerin vom 15. April 2020 wird wiederhergestellt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Der Antragsteller zeigte am 14. April 2020 bei der Antragsgegnerin telefonisch die beabsichtigte Durchführung einer Versammlung mit dem Gegenstand „Wer die Freiheit aufgibt, um mehr Sicherheit zu erlangen, wird am Ende beides verlieren“ am 18. April 2020 von 10.00 Uhr bis 13.00 Uhr in B. an. Es würden ca. 50 Teilnehmer erwartet.

Mit Bescheid vom 15. April 2020 hat die Antragsgegnerin die Versammlung verboten und die sofortige Vollziehung des Verbotes angeordnet. Rechtsgrundlage für das Verbot sei § 8 Abs. 2 Satz 1 NVersG. Die Versammlung gefährde unmittelbar die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Gemäß § 2 Abs. 3 der Nds. Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 07.04.2020 – CoronaV –, seien Zusammenkünfte und Ansammlungen im öffentlichen Raum auf höchstens zwei Personen beschränkt. Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 CoronaV seien Verhaltensweisen in der Öffentlichkeit, die das Abstandsgebot von 1,5 m gefährdeten, untersagt. Von diesen Regelungen würden auch Versammlungen erfasst. Bei der geplanten Versammlung handele es sich also um eine verbotene Ansammlung im Sinne der Verordnung. Außerdem stelle die Durchführung einer Versammlung eine Ordnungswidrigkeit nach dem Infektionsschutzgesetz dar. Die Regelungen der Verordnung dienten dem Schutz der gesamten Bevölkerung vor der Ausbreitung des Virus SARS-Cov2. Neben dem unmittelbaren Verstoß gegen die Verordnung erhöhe die Durchführung der Versammlung das Infektionsrisiko für die Teilnehmer und unbeteiligte Dritte in einem nicht hinnehmbaren Maß. Ein milderes Mittel sei nicht ersichtlich, da das durch die Verordnung geregelte Verbot umfassend sei. Außerdem wiege die Gesundheit eines sehr großen Personenkreises ungleich schwerer als das (vorübergehend) massiv eingeschränkte Recht des Antragstellers auf Versammlungsfreiheit. Der Sachverhalt sei auch an einem möglicherweise anderen Versammlungsort nicht anders zu beurteilen. Als Versammlungsleiter könne der Antragsteller gar nicht sicherstellen, dass die Mindestabstände eingehalten würden, da – wie er selbst telefonisch ausgeführt habe – auch Passanten zwischen den Teilnehmern durchgehen müssten. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei im öffentlichen Interesse geboten, weil die auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes geltenden Versammlungsverbote eingehalten werden müssten. Würde die Versammlung dennoch durchgeführt, käme es zu einem Verstoß gegen die Verordnung und zu einer Erhöhung des Infektionsrisikos für einen größeren Personenkreis, mithin zu einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Das private Interesse des Antragstellers an der Durchführung der Versammlung habe hinter dem öffentlichen Interesse an der Eindämmung von Gefahren für Leib und Leben der Bevölkerung zurückzustehen.

Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller am 15. April 2020 Klage erhoben – 10 A 2238/20 –, über die noch nicht entschieden worden ist, und gleichzeitig um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung führt er aus, er sei bereit, die Teilnehmerzahl aufgrund der derzeitigen Viruslage auf 25 Personen zu verkleinern und den Mindestabstand von 1,5 m von Demonstrant zu Demonstrant einzuhalten.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß, die aufschiebende Wirkung seiner am 15. April 2020 erhobenen Klage – 10 A 2238/20 – gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 15. April 2020 wiederherzustellen.

Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen.

Die Antragsgegnerin verteidigt das Versammlungsverbot und vertieft ihr Vorbringen aus dem in der Hauptsache angefochtenen Bescheid. Der Verstoß gegen die CoronaV werde auch nicht dadurch verhindert, dass nach den Angaben des Antragstellers der Platz, auf dem die Versammlung stattfinden solle, groß genug sei und die Teilnehmer daher 1,5 m Abstand zueinander hätten. Der Antragsteller könne schon nicht mit Sicherheit dafür sorgen, dass der Mindestabstand tatsächlich eingehalten werde. Versammlungen unter freiem Himmel seien darauf gerichtet, die Aufmerksamkeit zufällig des Weges kommender Personen zu erregen und zu einer Meinungsbildung und Meinungsäußerung in Form von Gruppenbildung zum Versammlungsthema zu veranlassen. Leib und Leben sowohl der Teilnehmer als auch unbeteiligter Dritter würden unmittelbar gefährdet. Durch eine weitere Verbreitung des Virus werde es mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer schwerwiegenden und nicht wieder rückgängig zu machenden, möglicherweise lebensgefährdenden Schädigung der menschlichen Gesundheit kommen. Die Versammlung erhöhe unmittelbar die Infektionsgefahr für Teilnehmer und unbeteiligte Dritte. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Mindestabstand eingehalten werde, sodass mindestens eine Erhöhung der Infektionsgefahr ausgelöst werde. Die Gefahr sei auch nicht anders abwendbar. Auch eine Kleinstversammlung könne die gleichen Auswirkungen haben, wie eine größere Versammlung, namentlich die Erregung der Aufmerksamkeit von Passanten, die sich dadurch animiert fühlten, ebenfalls an der Versammlung teilzunehmen. Auch die Verlegung an einen anderen Ort sei kein geeignetes Mittel, da die CoronaV nicht an bestimmte öffentliche Orte, sondern an den gesamten öffentlichen Raum anknüpfe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

II.

Der gemäß § 80 Abs. 5 VwGO als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage zulässige Antrag des Antragstellers hat Erfolg.

Die Antragsgegnerin hat das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen versammlungsrechtlichen Verfügung in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet. So hat sie ausgeführt, dass eine Durchführung der Versammlung neben dem Verstoß gegen die geltende Rechtsordnung zu einer nicht mehr rückgängig zu machenden Erhöhung des Infektionsrisikos für einen größeren Personenkreis führe.

Nach Auffassung des Gerichts überwiegt aber das Aussetzungsinteresse des Antragstellers gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse. Die vom Gericht nach § 80 Abs. 5 VwGO zu treffende Ermessensentscheidung setzt eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen voraus, in die auch die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs einzubeziehen sind. Hierbei ist bei Versammlungen, die auf einen einmaligen Anlass bezogen sind, dem Umstand Rechnung zu tragen, dass der Sofortvollzug der angegriffenen Maßnahme in der Regel zur endgültigen Verhinderung der Versammlung in der beabsichtigten Form führt. Soweit möglich, ist die Rechtmäßigkeit der Maßnahme zu prüfen; im Übrigen kommt es auf eine sorgsame Interessenabwägung an (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 14.5.1985 – 1 BvR 233, 341/81 –, BVerfGE 69, 315, 363f. – „Brokdorf II“), in die wiederum die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs in der Hauptsache mit einzubeziehen sind.

Nach diesen Grundsätzen überwiegt hier das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers gegenüber dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug.

Nach § 8 Abs. 2 des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes – NVersG – kann die zuständige Behörde eine Versammlung verbieten, wenn ihre Durchführung die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet und die Gefahr nicht anders abgewehrt werden kann. Nach § 8 Abs. 1 NVersG kann die zuständige Behörde Beschränkungen zu einer angezeigten Versammlung verfügen, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Wegen des dadurch bewirkten Schutzes von Versammlungen und der hohen Bedeutung der Versammlungsfreiheit für die freiheitlich-demokratische Gesellschaftsordnung gerade auch im Hinblick auf den Schutz von Minderheiten darf eine Versammlung nur ausnahmsweise verboten werden. Liegt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor, ist vor Erlass eines Verbots – der schwerwiegendsten versammlungsrechtlichen Maßnahme – zu prüfen, ob die Gefahr nicht anders abwehrbar ist. Dabei kommen insbesondere Beschränkungen gemäß § 8 Abs. 1 NVersG in Betracht.

Nach diesen Grundsätzen ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass das von der Antragsgegnerin mit dem angefochtenen Bescheid verfügte vollständige Verbot der vom Antragsteller angezeigten Versammlung unverhältnismäßig und damit rechtswidrig ist, weil den Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch die Beschränkung der Versammlung durch Auflagen Rechnung getragen werden kann.

Die Antragsgegnerin sieht die öffentliche Sicherheit gefährdet, weil ein Verstoß gegen § 2 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Satz 1 sowie gegen § 2 Abs. 3 Satz 2 der Nds. Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 7. April i. d. F. vom 9. April 2020 (im Folgenden: CoronaV) vorliege. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 CoranaV hat in der Öffentlichkeit jede Person soweit möglich einen Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen einzuhalten. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 CoronaV sind Verhaltensweisen in der Öffentlichkeit, die das Abstandsgebot nach Satz 1 gefährden, untersagt. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 CoronaV sind Zusammenkünfte und Ansammlungen im öffentlichen Raum auf höchstens zwei Personen beschränkt. Die Antragsgegnerin nimmt zutreffend an, dass es sich bei der von dem Antragsteller beabsichtigten Versammlung um eine Zusammenkunft von mehr als zwei Personen handelt, die nach der CoranaV verboten ist. Ausnahmen lässt die Verordnung nicht zu.

Das Gericht geht davon aus, dass diese Bestimmung der CoronaV durch die Beschränkung von Zusammenkünften auf zwei Personen faktisch ein Versammlungsverbot enthält. Anders als in den entsprechenden Verordnungen zur Eindämmung der Corona-Pandemie anderer Bundesländer lässt die Niedersächsische Verordnung Ausnahmen vom Versammlungsverbot nicht zu (vgl. z. B. § 1 Satz 3 der Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung, der Ausnahmen vom Versammlungsverbot zulässt, soweit dies im Einzelfall vertretbar ist). Ungeachtet der Frage, ob § 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen – Infektionsschutzgesetz – überhaupt eine taugliche Rechtsgrundlage für ein ausnahmsloses Verbot sämtlicher Versammlungen darstellt, steht nach Auffassung der Kammer ein generelles Versammlungsverbot, das die konkreten Umstände des Einzelfalls nicht in den Blick nimmt, nicht mit Art. 8 Abs. 1 GG in Einklang (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 15.4.2020 – 1 BvR 828.20 –). Ein solch generelles Verbot lässt unberücksichtigt, dass von Versammlungen ausgehende Gefahren auch durch Beschränkungen minimiert werden können. Es dürfte zwar von den meisten – gerade größeren – Versammlungen zurzeit eine konkrete Infektionsgefahr ausgehen. Es wird aber auch Versammlungsformen geben, die dieses Risiko so minimieren, dass ein über mehrere Wochen währendes Verbot unverhältnismäßig wäre.

Während der Niedersächsische Verordnungsgeber in anderen Lebensbereichen offensichtlich eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgenommen hat und nach Abwägung hinnimmt, dass eine Ansteckungsgefahr verbleibt (etwa in Bussen und Bahnen, im Wartebereich des Öffentlichen Personenverkehrs, beim Einkaufen und zu beruflichen Zwecken), hat er eine solche Abwägung zwischen Infektionsgefahr und Versammlungsfreiheit gar nicht erst getroffen, obwohl die Versammlungsfreiheit mindestens einen so hohen Stellenwert hat wie andere vom Verordnungsgeber in den Blick genommene Freiheitsrechte, noch lässt der Wortlaut der Verordnung eine solche Abwägung im Einzelfall zu.

Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung geht die Kammer daher davon aus, dass die CoranaV in Bezug auf ein generelles Versammlungsverbot defizitär ist, weil sie nach ihrem Wortlaut keine Ausnahme für Versammlungen vorsieht.

Ob dies zur Teilunwirksamkeit der Verordnung führt oder die Verordnung im Lichte des Art. 8 GG etwa dahingehend interpretiert werden kann, dass Ausnahmen vom Verbot zuzulassen sind, wenn ein ausreichender Infektionsschutz gewährleistet werden kann, ist eine schwierige Rechtsfrage, die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht geklärt werden kann. Jedenfalls kann die Antragsgegnerin das vollständige Versammlungsverbot nicht – wie sie es getan hat – auf einen Verstoß gegen das in der CoronaV (wie ausgeführt defizitär geregelte) Versammlungsverbot und damit auf die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit i. S. v. § 8 Abs. 2 NVersG stützen.

Die Antragsgegnerin hat nunmehr Gelegenheit, erneut zu entscheiden. Dabei wird sie zu prüfen haben, ob aus infektionsschutzrechtlichen Gründen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts die Zulassung der Versammlung unter Auflagen möglich ist. Sie hat hierbei zu berücksichtigen, dass der Antragsteller die erstrebte Versammlung mit der beabsichtigten Meinungsäußerung in sinnvoller Weise nur während der Geltungsdauer der CoronaV durchführen kann. Die Versammlung steht unter dem Motto: „Wer die Freiheit aufgibt, um mehr Sicherheit zu erlangen, wird am Ende beides verlieren“. Der Antragsteller will sich mit den aktuellen Beschränkungen anlässlich der Eindämmung des Corona-Virus auseinandersetzen. Nach Aufhebung der Beschränkungen macht die Durchführung einer Versammlung mit diesem Thema kaum mehr Sinn, sodass der Antragsteller nicht auf einen späteren Zeitpunkt verwiesen werden kann (vgl. hierzu BayVGH, Beschluss vom 9.4.2020 – 20 CE 20.755 –, V. n. b.).

Vor dem Hintergrund, dass der Antragsteller die Teilnehmerzahl bereits selbst auf 25 beschränkt bzw. erklärt hat, er sei mit einer Beschränkung der Teilnehmerzahl auf 25 einverstanden, und vor dem Hintergrund, dass die ohnehin „nur“ stationäre Versammlung auf einem großflächigen Platz stattfinden soll, der aufgrund der aktuellen Geschäftsschließungen am Versammlungstag nicht stark frequentiert sein wird, kann nach Auffassung der Kammer die Infektionsgefahr hinreichend eingeschränkt werden.

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Die Antragsgegnerin hat die Möglichkeit, die vom Antragsteller schon reduzierte Teilnehmerzahl u. U. weiter zu begrenzen, das Tragen von Gesichtsmasken anzuordnen, Abstandsregelungen vorzuschreiben (etwa einen an der CoronaV orientierten Abstand von 1,5 m, ggf. aber vorsorglich auch einen noch größeren Abstand), und dem Versammlungsleiter die Erfassung von Namen und Anschrift der Teilnehmenden aufzugeben, um spätere Infektionsketten nachverfolgen zu können (zu Letzterem vgl. VG Schwerin, Beschluss vom 11.4.2020 – 15 B 487/20 SN –, V. n. b.).

Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, Passanten könnten sich animiert fühlen, ebenfalls an der Versammlung teilzunehmen, könnte dem durch die Umzäunung oder Kenntlichmachung des Versammlungsgeländes begegnet werden (vgl. hierzu BayVGH, Beschluss vom 9.4.2020, a. a. O.). Zudem könnte die Einhaltung eines Abstands zwischen Teilnehmenden und Passanten angeordnet werden (vgl. VG Schwerin, Beschluss vom 11.4.2020, a. a. O., das einen Abstand von zehn Metern verfügt hat).

Sollten sich Passanten nicht an die Einhaltung der in der CoronaV vorgesehenen Abstände halten, besteht die Möglichkeit, durch polizeiliche Maßnahmen hiergegen vorzugehen.

Das Gericht geht deshalb im vorliegenden Einzelfall davon aus, dass es der Polizei im Rahmen der Durchführung der Versammlung möglich sein wird, mit entsprechenden Auflagen den Eintritt infektionsschutzrechtlicher Gefahren durch Menschenansammlungen zu unterbinden.

Das Gericht sieht davon ab, selbst Beschränkungen nach § 8 Abs. 1 NVersG zu bestimmen. Die Bestimmung von Beschränkungen ist grundsätzlich Aufgabe der Versammlungsbehörde, die aufgrund ihrer Sach- und Ortsnähe am ehesten beurteilen kann, welche Beschränkungen geeignet, erforderlich und angemessen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.4.2001 – a.a.O. –, Nds. OVG, Beschluss vom 1.6.2011 – 11 ME 164/11 –, juris Rn. 27). Nur wenn der Erlass von Beschränkungen wegen der Eilbedürftigkeit nicht abgewartet werden kann, ist es nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO Aufgabe der Verwaltungsgerichte, die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage mit Auflagen zu verbinden, die erforderlich sind, um die mit der Eilentscheidung möglicherweise verbundenen Gefahren gering zu halten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.4.2001 – 1 BvQ 17.01, 1 BvQ 18.01 –, juris Rn. 37). Ein solcher Fall liegt hier aber schon deshalb nicht vor, weil der Antragsgegnerin bis zum Veranstaltungstag noch Zeit bleibt, die etwaige Beschränkungen zu bestimmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG. Die Höhe des festgesetzten Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Da bei Verfahren der vorliegenden Art durch die Entscheidung im Eilverfahren die Entscheidung in der Hauptsache faktisch vorweggenommen wird, ist es nicht gerechtfertigt, den im Hauptsacheverfahren mit dem Auffangwert anzunehmenden Streitwert für das vorläufige Rechtsschutzverfahren zu reduzieren.