Contact for English speaking clientsVGH Baden-Württemberg
Az.: 1 S 1081/93
Urteil vom 11.04.1994
Vorinstanz: VG Karlsruhe
Leitsätze:
1. Bei einem Grillplatz handelt es sich um eine nicht genehmigungsbedürftige Anlage im Sinne von § 22 Abs. 1 BImSchG.
2. Betreibt eine Gemeinde einen Grillplatz als öffentliche Einrichtung, so sind ihr grundsätzlich die von den Benutzern ausgehenden Lärmimmissionen zuzurechnen. Der Zurechnungszusammenhang wird allein durch den Erlaß einer Grillplatzordnung, die u.a. die Benutzungszeiten regelt, nicht unterbrochen.
Normen: § 10 Abs. 2 GemO; § 3 Abs. 5 Nr. 1 BimSchG; § 22 Abs. 1 BImSchG
In der Verwaltungsrechtssache gegen Stadt Karlsruhe wegen Unterlassung und polizeilichen Einschreitens hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg aufgrund der Verhandlung vom 11. April 1994 für R e c h t erkannt:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 25. Januar 1993 – 12 K 10562/92 – wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Kläger begehren von der Beklagten die Abwendung von Lärmbelästigungen, die von einem von der Beklagten eingerichteten Grillplatz ausgehen.
Die Kläger sind seit 1979 Eigentümer des Anwesens auf Gemarkung der Beklagten, das nördlich an den Grillplatz (Flst.Nr. 51923) anschließt. Das Haus der Kläger entstand in den 40er Jahren als Behelfsheim. Weitere Bebauung ist in der näheren Umgebung nicht vorhanden.
Mit Schreiben vom 27.5.1989 wandte sich die Klägerin an die Beklagte mit der Bitte, die unzumutbaren Lärmbelästigungen auf dem Grillplatz zu unterbinden. Daraufhin wurden durch die Beklagte Pfosten aufgestellt, die ein Befahren des Grillplatzes von der Straße aus verhindern sollten, und an dem auf dem Platz errichteten Toilettenhäuschen wurden Schilder angebracht, auf denen die Grillplatzordnung bekanntgegeben wird. Die Grillplatzordnung hat folgenden Wortlaut:
Die Benutzung kann durch Jedermann erfolgen.
2. Feuer darf nur in den dafür vorgesehenen Feuerstellen gemacht werden.
3. Abfälle sind in die aufgestellten Behälter zu bringen.
4. Lärm ist so zu bemessen, daß andere Benutzer des Platzes sowie die Anlieger nicht gestört werden.
5. Die Benutzung des Platzes ist nur bis 23.00 Uhr gestattet.
6. Zelten und Lagern ist auf dem Platz verboten.
7. Das Befahren des Grillplatzes und das Abstellen von Fahrzeugen ist verboten.
Stadt Karlsruhe-Forstverwaltung“.
Wegen der anhaltenden Lärmbelästigungen durch die Benutzer des Grillplatzes wandten sich die Kläger im Jahre 1991 erneut an die Beklagte mit dem Antrag, die unzumutbaren Verhältnisse auf dem Grillplatz durch geeignete polizeiliche Maßnahmen abzustellen. Nach Einholung einer Stellungnahme des Polizeireviers KarlsruheDurlach vom 16.9.1991, aus der ersichtlich ist, daß bei entsprechendem Wetter in den Sommermonaten der Grillplatz zumindest jedes Wochenende von Besuchern belegt ist, lehnte die Beklagte jegliches Tätigwerden ab und führte insbesondere aus, den Klägern stehe ein Abwehranspruch nach § 1004 BGB analog nicht zu. Vielmehr seien sie zur Duldung der Lärmbeeinträchtigungen verpflichtet.
Den dagegen von den Klägern eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Karlsruhe als unzulässig zurück, weil das Begehren der Kläger lediglich auf schlichtes Verwaltungshandeln und nicht auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes gerichtet sei.
Am 25.5.1992 haben die Kläger Klage erhoben und die Verurteilung der Beklagten erstrebt, die Nutzung des Grillplatzes auf dem an der auf Gemarkung der Beklagten über 23.00 Uhr hinaus zu unterbinden. Eine weitere Klage wurde von den Klägern am 7.10.1992 erhoben. Mit dieser Klage haben sie die Verpflichtung der Beklagten begehrt, ihr polizeirechtliches Entschließungsermessen dahingehend auszuüben, daß die Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch den Grillplatz vermieden wird. Zur Begründung haben sie vorgetragen, die unzumutbaren Lärmbelästigungen ihres bestandsgeschützten Anwesens führten zu einem Abwehranspruch nach §§ 1004, 906 BGB analog. Im übrigen habe die Beklagte Belästigungen, die nach 23.00 Uhr aufträten, durch polizeiliches Einschreiten zu unterbinden.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe haben die Kläger ihre Klage auf polizeiliches Einschreiten zurückgenommen und beantragt, die Beklagte zu verurteilen, dafür Sorge zu tragen, daß die Grillplatzordnung des Grillplatzes 11 eingehalten wird.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat im wesentlichen vorgetragen, ihr könnten die Störungen nicht zugerechnet werden. Sie habe die mißbräuchliche Nutzung durch den Erlaß der Grillplatzordnung hinreichend abgewehrt. Grillplätze seien im Außenbereich privilegierte Vorhaben. Die Kläger hätten die Belästigungen zu dulden.
Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat mit Urteil vom 25.1.1993 – 12 K 10562/92 – das Verfahren eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde, und im übrigen die Beklagte antragsgemäß zur Einhaltung der Grillplatzordnung verurteilt. Gegen das am 2.3.1993 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 30.3.1993 Berufung eingelegt und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 25. Januar 1993 – 12 K 10562/92 – zu ändern und die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat es ausgeführt, den Klägern fehle es bereits am Rechtsschutzinteresse. Weder der klägerische Antrag noch das erstinstanzliche Urteil habe einen vollstreckungsfähigen Inhalt. Im übrigen sei die Klage unbegründet. Es sei unzutreffend, ihr die Immissionen, die von dem Grillplatz ausgingen, zuzurechnen. Bei bestimmungsgemäßer Nutzung endeten die Beeinträchtigungen um 23.00 Uhr. Die Benutzung über 23.00 Uhr hinaus sei mißbräuchlich und nicht mehr von der Benutzungsordnung gedeckt. Die Kläger würden damit nicht durch die Beklagte, sondern ausschließlich durch die jeweiligen Lärmverursacher, die den Grillplatz benutzten, der im übrigen jedermann zugänglich sei, gestört. Sie müsse sich die mißbräuchliche Nutzung auch nicht zurechnen lassen, weil der Mißbrauch hier nicht als Folge des Betriebs der Einrechnung anzusehen sei. Mit dem von ihr angelegten Grillplatz sei nicht die allgemeine Gefahr verbunden, daß sich dort Personen aufhielten und während der Ruhezeiten lärmten. So entwickelten sich auch Park- oder Spielplätze zu Treffpunkten, von denen Lärm während der Ruhezeiten ausginge, ohne daß ein Abwehranspruch gegeben wäre. Sie habe das Befahren des Platzes durch die Pkws unterbunden und mit der Grillplatzordnung das Nötige getan, um Belästigungen zu beschränken. Am Toilettenhäuschen werde deutlich auf die Grillplatzordnung hingewiesen. Im übrigen werde der Grillplatz regelmäßig von der Polizei kontrolliert. Der Grillplatz stehe mit baurechtlichen Vorschriften in Einklang. Insoweit könnten die Kläger keinen Abwehranspruch herleiten. Dies gelte auch, soweit sie sich auf die drittschützende Wirkung der Grillplatzordnung beriefen. Dieser Norm komme keine drittschützende Wirkung zu. Die Grillplatzordnung habe die Funktion einer „Hausordnung“. Sie begründe keinerlei Rechte oder Pflichten gegenüber den Klägern. Sie könne auch nicht durch geeignete Maßnahmen die mißbräuchliche Nutzung unterbinden. Insbesondere sei die vom Verwaltungsgericht für nützlich erachtete Anmeldepflicht vor Benutzung des Grillplatzes eine unzumutbare und ungeeignete Überwachungsmaßnahme, die von den Besuchern im übrigen auch nicht akzeptiert werden würde.
Die Kläger beantragen, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigen das angefochtene Urteil und betonen, daß sie ihren Anspruch auf Einhaltung der Grillplatzordnung sowohl auf das allgemeine Polizeirecht als auch auf den öffentlich-rechtlichen Abwehranspruch nach § 1004 BGB analog stützen. Die Beklagte müsse sich das mißbräuchliche Verhalten der Benutzer des Grillplatzes auch zurechnen lassen. Bei der Grillplatzordnung handele es sich um eine Rechtsnorm, die ihr gegenüber drittschützende Wirkung entfalte.
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten, die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Karlsruhe und die erstinstanzlichen Akten vor. Auf den Inhalt dieser Akten sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu Recht dazu verurteilt, dafür Sorge zu tragen, daß die Grillplatzordnung des Grillplatzes eingehalten wird.
Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig. Streitgegenstand der Klage in der Berufungsinstanz ist lediglich noch der öffentlich-rechtliche Abwehranspruch, den die Kläger zulässigerweise im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend machen können. Der allgemeinen Leistungsklage fehlt auch – entgegen der Auffassung der Beklagten – nicht das Rechtsschutzinteresse, da den Klägern weder ein einfacherer Weg zur Erreichung ihres Klageziels zur Verfügung steht noch die Inanspruchnahme des Gerichts unnütz wäre. Insbesondere ist der erstinstanzlich gestellte Antrag, „dafür Sorge zu tragen, daß die Grillplatzordnung des Grillplatzes eingehalten wird“, auch nicht zu unbestimmt. Zwar werden der Beklagten keine konkreten Maßnahmen auferlegt, sondern sie wird nur zu einem bestimmten Erfolg verurteilt, jedoch ist auch eine Vollstreckung eines derartigen Urteils möglich (vgl. allgemein: MünchKomm-Medicus, 2. Aufl.,§ 1004 BGB, RdNr. 86).
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch den öffentlich-rechtlichen Abwehranspruch für begründet erachtet.
Bei dem Grillplatz der Beklagten in der handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung (§ 10 Abs. 2 GemO), die durch Zurverfügungstellung für jedermann schlicht hoheitlich betrieben wird. Der Senat kann offen lassen, welches die Grundlage eines nachbarlichen Abwehranspruches gegen Immissionen einer hoheitlich betriebenen Anlage ist: der grundrechtliche Abwehranspruch aus Art. 2 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG oder die §§ 1004, 906 BGB analog oder ein öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch. Der Maßstab für die Beurteilung der Zumutbarkeit oder Unzumutbarkeit des Lärms bleibt jeweils – unabhängig von der Ableitung seines Anspruchs – der gleiche. Er ergibt sich für die von der Benutzung des Grillplatzes ausgehenden Geräusche aus § 22 Abs. 1 BImSchG, denn der Grillplatz ist eine nicht genehmigungsbedürftige Anlage gemäß dieser Vorschrift. Als Anlagen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes gelten Betriebsstätten und sonstige ortsfeste Einrichtungen (§ 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG). Als ortsfeste Einrichtung im Sinne dieser Vorschrift ist auch der Grillplatz der Beklagten anzusehen, denn er verfügt über ein Toilettenhäuschen, Feuerstellen, zwei offene Schutzhütten sowie über Tische und Bänke. Nach § 22 Abs. 1 BImSchG sind schädliche Umwelteinwirkungen, hier die Geräusche, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, erhebliche Belästigungen für die Nachbarschaft herbeizuführen (5 3 Abs. 1 BImSchG), zu vermeiden, soweit sie nach dem Stand der Technik vermeidbar sind und, sofern dies nicht der Fall ist, auf ein Mindestmaß zu beschränken. Der Maßstab führt im öffentlich-rechtlichen Nachbarschaftsverhältnis zu demselben Ergebnis wie der nach §§ 906, 1004 BGB im privat-rechtlichen Nachbarschaftsverhältnis (vgl. hierzu und zum Vorstehenden BVerwG, Urt. v. 19.1.1989 – 7 C 77.87 -, NJW 1989, S. 1291 ff.). Allerdings ist festzustellen, daß es keinen festen und einheitlichen Maßstab dafür gibt, ob Belästigungen erheblich und damit auch schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne von SS 3 Abs. 1 und 22 Abs. 2 BImSchG sind. Unerheblich dürften Geräuschimmissionen sein, die billigerweise hinzunehmen sind. Dabei kommt es auf eine situationsbezogene Abwägung und auf einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen an (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.1.1989, a.a.O.). In die den Einzelfall und die konkrete Situation berücksichtigende Abwägung sind insbesondere die Gebietsart und die durch die tatsächlichen Verhältnisse bestimmte Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit mit einzubeziehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.4.1992 – 7 C 25.91 -, Buchholz, 406.25, § 22 BImSchG Nr. 10).
Der Senat kann vorliegend offen lassen, ob grundsätzlich auch bei der Beurteilung der Zumutbarkeit von Grillplatzlärm die Hinweise des Länderausschusses für Immissionsschutz zur Beurteilung der durch Freizeitlärm verursachten Geräusche (LAI-Hinweise – abgedruckt in NVwZ 1987, 98 und 1988, 135 – sowie ergänzend die Regeln der Sportanlagenlärmschutzverordnung – 18. BImSchV) heranzuziehen sind (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.12.1993 – 8 S 1800/93 -), denn der vorliegende Fall weist die Besonderheit auf, daß die Beklagte die Zumutbarkeitsgrenze durch die Grillplatzordnung selbst festgelegt hat. Die Einhaltung dieser Ordnung gerade auch in zeitlicher Hinsicht wird aber von den Klägern erstrebt. Nr. 5 der Grillplatzordnung gestattet die Benutzung des Platzes nur bis 23.00 Uhr. Die Beklagte kann sich insoweit nicht darauf berufen, daß dieser Vorschrift drittschützende Wirkung nicht zukommt. Die drittschützende Wirkung ergibt sich bereits aus den Regelungen selbst, denn in § 4 der Grillplatzordnung ist festgelegt, daß der Lärm so zu bemessen ist, daß andere Benutzer des Platzes sowie die Anlieger nicht gestört werden, was nur bedeuten kann, da die Kläger die einzigen Anlieger des Platzes sind, daß ihr Schutz bezweckt ist. Darüber hinaus ergibt sich die drittschützende Wirkung dieser Regelungen hier auch aus ihrer Entstehungsgeschichte, denn die Regelungen sind erlassen und angebracht worden, um eine Beruhigung der Situation und einen Rückgang der Belästigungen der Kläger herbeizuführen, wie sich aus einem Schreiben der Beklagten vom 19.12.1989 ergibt. Der drittschützende Charakter der Regelungen gilt hier unabhängig von ihrem Rechtscharakter. Der „Grillplatzordnung“ kommt im vorliegenden Fall Rechtssatzcharakter nicht zu. Die Grillplatzordnung ist nicht vom Gemeinderat der Beklagten beschlossen worden und hat keinen Satzungscharakter. Sie wurde auch nicht als Polizeiverordnung gemäß § 10 PolG erlassen, so daß sie auch nicht als Rechtsverordnung qualifiziert werden kann. Bei der Regelung dürfte es sich vielmehr um eine Allgemeinverfügung handeln, denn sie beschränkt die Widmung der öffentlichen Einrichtung, hier des Grillplatzes. Die Widmung selbst ist ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Abs. 2 LVwVfG, so daß Modalitäten der Widmung durch Verwaltungsakt, soweit sie nicht den grundsätzlichen Zulassungsanspruch zur gemeindlichen Einrichtungen betreffen (vgl. zum Problem der Einschränkung des Zulassungsanspruches VGH Bad.Württ., Beschl. v. 5.10.1993 – 1 S 2333/93 -, NVwZ-RR 1994, 111), ohne Mitwirkung des Gemeinderats zulässig sind.
Wegen der von der Beklagten selbst zur Regelung der Benutzung erlassenen Grillplatzordnung kommt es für die Bewertung der Zumutbarkeit des Lärms auch nicht darauf an, daß der Grillplatz und das Wohnhaus der Kläger im Außenbereich liegen und daß es sich bei dem Grillplatz um ein privilegiertes Vorhaben handelt (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB), wobei allerdings der Senat darauf hinweist, daß nicht nur dieser Gesichtspunkt bei der Beurteilung der Zumutbarkeitsschwelle ohne eine Grillplatzordnung zu berücksichtigen wäre, sondern auch die bestandsgeschützte Wohnnutzung der Kläger abwägungsrelevant wäre.
Als Betreiberin des Grillplatzes sind der Beklagten auch die Lärmbelästigungen, die nach 23.00 Uhr von dem Grillplatz ausgehen, zuzurechnen. Entgegen ihrer Auffassung kann der Grillplatz insoweit nicht mit einem Kinderspielplatz oder einer Parkanlage verglichen werden. Der Grillplatz dient dem Zweck, dort Grillfeste zu feiern, und ist so ausgestaltet, daß seine mißbräuchliche Nutzung ohne weiteres möglich ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.1.1990 – 7 B 162.89 -, NVwZ 1990, S. 858); Vorkehrungen, die die mißbräuchliche Nutzung, d.h. hier die Nutzung über 23.00 Uhr hinaus, verhindern, hat die Beklagte mit Ausnahme der Regelungen über die Grillplatzordnung nicht getroffen, doch sind diese nicht ausreichend, um den Zurechnungszusammenhang zwischen dem Betrieb der Anlage, dessen Benutzung mit erheblicher Lärmentfaltung verbunden ist, zu unterbrechen. Der Beklagten sind daher die von der Anlage grundsätzlich bestimmungsgemäß ausgehenden Störungen – auch nach 23.00 Uhr – zuzurechnen.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch ausgeführt, daß die Beklagte als Betreiberin der Anlage und auch als Zustandsstörerin weitere Maßnahmen zu ergreifen hat, um die mißbräuchliche Nutzung, die zwischen den Beteiligten unstreitig ist, zu verhindern. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, daß die Beklagte bereits die von ihr erlassene Grillplatzordnung dadurch effektiver durchsetzen könnte, daß sie eine Benutzung des Grillplatzes erst nach vorheriger Anmeldung gestattet, womit ihr auch eine Möglichkeit eröffnet wäre, die Belegungshäufigkeit des Grillplatzes zu steuern. Zumindest könnte sie aber eine Anmeldepflicht festlegen, damit Verantwortliche bei Verstößen gegen die Grillplatzordnung von der Beklagten herangezogen werden können. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist eine Anmeldepflicht für die Benutzung des Grillplatzes nicht unzumutbar oder unangemessen, abgesehen davon, daß im eigenen Interesse der Gemeinde bei Anmeldepflicht oder Genehmigungspflicht der Benutzung auch die Verantwortlichen für etwaige Beschädigungen des Grillplatzes festgestellt werden-können. Im übrigen entspricht es häufiger Verwaltungsübung, öffentliche Einrichtungen nur nach vorheriger Anmeldung und gegebenenfalls entsprechend den dafür maßgeblichen Richtlinien (vgl. dazu nochmals VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 5.10.1993, a.a.O.) zu vergeben. Darüber hinaus kann die Beklagte den Polizeivollzugsdienst veranlassen, den Grillplatz zu kontrollieren oder auch eigene Kontrollen durch besonderes Ordnungspersonal durchzuführen. Bei Erlaß einer entsprechenden Polizeiverordnung steht schließlich auch das Instrument der Bußgeldbewehrung von Überschreitungen zur Verfügung, so daß kontrollierende Polizeibeamte über Ermahnungen hinausgehende gebührenpflichtige Verwarnungen verhängen bzw. Bußgeldbescheide veranlassen können.
Letztlich steht es der Beklagten auch frei, den Grillplatz zu schließen oder zu verlegen.
Aufgrund der Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, die deutlich machten, daß dem extensiven Mißbrauch der Anlage durch Gruppen von bis zu 70 Personen teilweise nur mit massivem polizeilichem Einsatz (2 Hundestaffeln) begegnet werden kann, weist der Senat ergänzend darauf hin, daß eine geeignete und zugleich nicht unzumutbare Maßnahme für die Beklagte – um den Schwierigkeiten eines Vollstreckungsverfahrens zu entgehen und gleichzeitig einen dauerhaften Rechtsfrieden herzustellen – wohl die Verlegung des Grillplatzes sein dürfte. Die in der mündlichen Verhandlung dargelegten Belästigungen durch nicht friedfertige Benutzergruppen überschreiten – wie dargelegt – das Maß dessen, was einer bestandsgeschützten Wohnnutzung auch im Außenbereich zumutbar ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Revision wird nicht zugelassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
B e s c h l u ß vom 11. April 1994
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 12 000,– DM festgesetzt (vgl. § 13 Abs. 1 S. 2 GKG, § 5 ZPO).
Dieser Beschluß ist unanfechtbar.
