Contact for English speaking clientsVG Dresden, Az.: 1 K 3922/14, Urteil vom 07.12.2016
Die Klagen werden abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung i.H.v. 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % i.H. des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Die Kläger begehren von der Beklagten die Verminderung ihres Elternbeitrags in dem Umfang, in dem streikbedingt keine Betreuung ihrer Tochter in dem Kinderhort der Beklagten stattfand.
Nachdem ihre Tochter M. A. zunächst in einer Kindertageseinrichtung der Beklagten untergebracht war, schlossen sie am 04.07.2012 mit der Beklagten einen Vertrag über die Aufnahme des Kindes in den Hort der 50. Grundschule (§ 2 Satz 1 Betreuungsvertrag). In dem Betreuungsvertrag wird u.a. ausgeführt, dass der Eigenbetrieb sich vorbehält, das Kind aus betriebstechnischen Gründen (z.B. Sanierungen, Havarien) in einer anderen Kindertageseinrichtung zu betreuen (§ 2 Satz 2). Für die Förderung des Kindes gelten nach § 3 Abs. 1 die gesetzlichen Regelungen des SächsKitaG, des SGB VIII und des SGB XII sowie die Elternbeitragssatzung und Fördersatzung in der jeweils gültigen Fassung. Für die Betreuung des Kindes wird ein monatlicher Elternbeitrag erhoben (§ 5 Satz 1 Betreuungsvertrag). Dieser wird durch Bescheid aufgrund der jeweils gültigen Elternbeitragssatzung Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege festgesetzt (§ 5 Satz 2 Betreuungsvertrag).
Mit Bescheid vom 02.08.2012 wurde der monatliche Beitrag ab 01.09.2012 auf 65,74 €, mit Bescheid vom 13.08.2012 ab demselben Datum auf 66,82 €, mit Bescheid vom 22.05.2014 ab 01.06.2014 auf 66,- € und mit Bescheid vom 06.06.2014 ab 01.06.2014 auf 66,82 € festgesetzt. Die Beiträge werden im Lastschriftverfahren von der Beklagten eingezogen.
Am 17.03.2014 und am 27.03.2014 fand in der Horteinrichtung streikbedingt keine Betreuung von M. A. statt.
Mit Telefax vom 03.06.2014 beantragten die Kläger bei der Beklagten die Erstattung des Hortbeitrags für die beiden Streiktage i.H.v. 6,68 € (= 2/20 von 66,82 €). Mit Schreiben vom 12.06.2014 teilte die Beklagte mit, dass ein Minderungsanspruch nicht bestehe. Dieses Schreiben enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung. Mit Bescheid vom 16.07.2014, der eine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, lehnte die Beklagte eine Minderung des Elternbeitrags (erneut) ab. Zur Begründung wurde angeführt, der Kostenbescheid sei nicht gem. § 44 SGB X mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen. Auf den öffentlich-rechtlichen Betreuungsvertrag fänden gem. § 61 SGB X ergänzend die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs Anwendung. Im Falle des Streiks sei davon auszugehen, dass die geschuldete Leistung der Beklagten aus dem Betreuungsvertrag infolge subjektiver Unmöglichkeit i.S.d. § 275 BGB nicht erbracht werden könne. Zudem habe es für die Eltern die Möglichkeit gegeben, eine Betreuung ihrer Kinder in einer anderen Einrichtung zu erhalten. Notdiensteinrichtungen seien im Internet benannt worden. Den hiergegen von den Klägern am 01.08.2014 erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 13.10.2014 zurück.
Hiergegen haben die Kläger am 10.11.2014 Klage zum Verwaltungsgericht Dresden erhoben.
Sie sind der Auffassung, auf das öffentlich-rechtliche Hortbetreuungsverhältnis zwischen ihnen und der Landeshauptstadt Dresden fänden die Regelungen des Zivilrechts über die Leistungsstörungen jedenfalls sinngemäß Anwendung. Dazu gehörten insbesondere auch die Vorschriften der §§ 320 ff. BGB bei Leistungsstörungen. Sie verweisen hierzu insbesondere auf die Urteile des BGH vom 04.12.2086 – 7 ZR 77/86 – und vom 10.10.1991 – III ZR 100/90 – sowie die Kommentierung von Jeinsen in: Staudinger, BGB, § 585 BGB Rn. 44. Erbringe die Beklagte die geschuldete Hortbetreuungsleistung streikbedingt nicht, entfalle gem. § 326 Abs. 1 BGB analog der Anspruch auf Gegenleistung. Diese Vorschrift gelte auch bei Streik. Der Einwand der Stadt, dass der Elternbeitrag in keinem Leistungs-/Gegenleistungsverhältnis zur Hortbetreuung stünde, sei unzutreffend. Die Eltern zahlten ihren Beitrag ausschließlich mit dem Ziel, die von der Landeshauptstadt Dresden zu erbringende Betreuungsleistung zu erhalten. Andere Kommunen hätten deshalb den Eltern die Beitragszahlungen, die auf Streiktag entfallen seien, zumindest teilweise erstattet. Die Verweigerung der Beitragsreduzierung und die zu ihrer Begründung herangezogenen Satzungsregelungen verstießen zudem gegen EU-Recht, da es die Klauselrichtlinie (RL 93/13/EWG) dem Staat bei nichthoheitlicher entgeltlicher Tätigkeit im öffentlich-rechtlichen Rahmen u.a. verbiete, Entgelt ohne Gegenleistung zu kassieren. In der Richtlinie werde klargestellt, dass sie auch für die gewerbliche Tätigkeit des öffentlichen Sektors gelte. Hiermit seien alle nichthoheitlichen Tätigkeiten gemeint, unabhängig von einer Gewinnerzielungsabsicht. Soweit die Satzung der Beklagten eine Klausel enthalte, die darauf abziele, dass der Verbraucher seinen Verpflichtungen nachkommen müsse, obwohl der Gewerbetreibende seine Verpflichtungen nicht erfülle, verstoße sie gegen die Klauselrichtlinie. Zudem ergebe sich ihr Anspruch auch aus rechtspolitischen Erwägungen. Die Beklagte sei ihrerseits für den Zeitraum des Streiks nicht verpflichtet, die Gehälter für die streikenden Mitarbeiter des Eigenbetriebes Kindertageseinrichtungen zu zahlen. Sie habe deshalb einerseits die Gebühreneinnahmen der Eltern erhalten, andererseits jedenfalls den größten Teil der damit verbundenen Ausgaben nicht leisten müssen. Dies führe nicht nur zu ungerechtfertigten Mehreinnahmen der Beklagten, sondern gefährde mittelbar auch die von Art. 9 Abs. 3 GG vorausgesetzte Kampfparität im Verhältnis der Gewerkschaften zu den öffentlichen Arbeitgebern. Der von der Tarifautonomie vorausgesetzte mittelbare Einigungszwang aufgrund drohender Einnahmeausfälle fehle vollständig. Zumindest im Hortbereich der Klassenstufen 3 und 4 seien Ersatzangebote in anderen Schulen regelmäßig überhaupt nicht gemacht worden. Soweit sie gemacht worden seien, seien sie nicht zumutbar. Anders als in Kindertageseinrichtungen bringe es den Eltern keine Vorteile, die Kinder nach der Schulzeit in ihrer Schule abzuholen, sie in eine andere Schule zur Hortbetreuung zu bringen, um sie von dort wieder erneut abzuholen. Die Bestimmung in der Satzung der Beklagten, wonach eine Erstattung ausgeschlossen sei, wenn der Streik weniger als einen Monat gedauert habe, sei auch zu unbestimmt. Es werde nicht klar, ob damit nur zusammenhängende oder auch nicht zusammenhängende Streiktage umfasst seien.
Die Kläger beantragen, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 16.07.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13.10.2014 zu verpflichten, den Elternbeitrag für März 2014 um 6,68 € geringer festzusetzen, sowie für den Fall, dass ihre Klage abgewiesen würde, den Rechtsstreit dem Europäischen Gerichtshof zur Klärung der Frage, ob § 8 Abs. 4 Satz 2 der Elternbeitragssatzung gegen die Klauselrichtlinie verstößt, vorzulegen, sowie hilfsweise, die Berufung zuzulassen.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Sie ist der Auffassung, dass einem Anspruch auf Minderung des Elternbeitrags § 8 Abs. 4 Satz 2 ihrer Elternbeitragssatzung i.V.m. § 3 Abs. 3 ihrer Satzung zur Förderung von Kindern in Kindertageseinrichtungen entgegenstehe. Nach diesen Vorschriften führten Schließungen von weniger als einem Monat nicht zu einer Minderung oder zum Wegfall des Elternbeitrags. Diese Regelungen verstießen auch nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen § 90 SGB VIII und nicht gegen das Äquivalenzprinzip, den Gleichbehandlungsgrundsatz oder Art. 9 Abs. 3 GG. Zwar setze die Kostenbeitragspflicht nach § 9 Abs. 1 SGB VIII die Inanspruchnahme des Leistungsangebots grundsätzlich voraus. Dies bedeute jedoch nicht, dass der Kostenbeitrag nur für Tage erhoben werden könne, wenn das Kind das Leitungsangebot im Einzelnen wahrnehme, denn die zu erbringende Leistung werde nach der Zielsetzung, die sich aus den §§ 22 bis 24 SGB VIII bzw. aus den Vorschriften des Sächsischen Gesetzes zur Förderung von Kindern in Kindertageseinrichtungen ergebe, nicht aber nach dem konkreten Leistungsumfang bestimmt. Der Beitrag sei grundsätzlich gerechtfertigt, wenn das in den vorgenannten Vorschriften genannte Förderangebot für Kinder in Kindertagesstätten durch Inanspruchnahme eines vorgehaltenen Platzes erfolge. Es stehe der Beklagten damit frei, auch unabhängig von den tatsächlich in Anspruch genommenen Leistungstagen einen pauschalierten Elternbeitrag zu verlangen. Die Beklagte beruft sich auf Entscheidungen des OVG Rheinland-Pfalz (Urt. v. 21.09.2009 – 7 A 10431/09 –), des OVG Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 30.09.2005 – 21 A 2184/03 –) und des VG Neustadt/Weinstraße (Urt. v. 14.07.2016 – 4 K 123/16.NW –). Auch das Äquivalenzprinzip sei nicht verletzt, da der überwiegende Teil der Personal- und Sachkosten von der öffentlichen Hand aufgebracht werde. Der Kostenbeitrag sei von vornherein nicht auf eine vollständige Kostendeckung gerichtet. Auch aus diesem Grund sei in der Regel das erforderliche Gleichgewicht zwischen Elternbeiträgen und öffentlicher Förderung von Kindern und Kindertageseinrichtungen gewährleistet. Nur in seltenen extremen Ausnahmefällen könnten Leistungsstörungen (beispielsweise infolge eine Streiks) das Verhältnis von Leistung und Gegenleistung als nicht mehr äquivalent erscheinen lassen (vgl. OVG NRW Beschl. v. 05.09.2012 – 12 A 1426/12 –). Ein solcher Ausnahmefall sei hier jedoch nicht erkennbar. Die Streikausfallzeit habe sich lediglich auf einzelne Tage erstreckt und sei von der Beklagten mit einem Notangebot abgemildert worden. Auch das Gleichbehandlungsgebot sei nicht verletzt. Soweit andere Träger von kommunalen Kindertageseinrichtungen eine Teilrückzahlung wegen streikbedingter Ausfälle gewährt hätten, handele es sich um andere Normgeber. Eine Ungleichbehandlung durch denselben öffentlichen Träger liege somit nicht vor. Auch werde durch die Regelungen der Elternbeitragssatzung der Beklagten nicht der verfassungsrechtliche Schutz aus Art. 9 Abs. 3 GG verletzt. Es sei schon zweifelhaft, ob durch den Ausschluss der Beitragsrückerstattung bei streikbedingter vorübergehender Schließung der Kindertageseinrichtung das Kräftegleichgewicht der Tarifparteien in einer Weise betroffen seien, dass dadurch in den Kernbereich des Grundrechts eingegriffen werde. Vor allem sei aber nicht erkennbar, dass die Verhandlungsfähigkeit der Tarifpartei der Arbeitnehmerseite nicht mehr gewahrt werde. Es sei zu beachten, dass es sich bei dem kommunalen Träger einer Kindertageseinrichtung um kein gewinnorientiertes wirtschaftliches Unternehmen handle, auf das von der Arbeitnehmerseite im Arbeitskampf mit einem Streik dadurch Druck ausgeübt werde, dass keine Arbeitsleistungen erbracht würden und daher auch keine Erträge für das Unternehmen erwirtschaftet werden könnten. Die Druckwirkung für den öffentlichen Arbeitgeber werde vielmehr dadurch erzeugt, dass die aufgrund gesetzlicher Verpflichtung zu erbringenden Leistungen und deswegen im allgemeinen Interesse zu erfüllenden Aufgaben nicht erbracht werden könnten. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass die für die Erfüllung dieser öffentlich-rechtlichen Aufgaben erforderlichen Vorhaltungen auch während eines Streiks weiter durch Steuergelder finanziert werden müssten, die dann aber ihren Zweck der Leistungserbringung verfehlten. Demzufolge werde aufgrund des Streiks im öffentlichen Dienst weniger ein wirtschaftlicher, als ein politischer Druck aufgebaut. Diese Druckwirkung sei sogar noch dadurch verstärkt, dass die von den fortbestehenden Beitragspflichten betroffenen Eltern auf eine Beendigung des Arbeitskampfes und damit auf ein Einlenken des Arbeitgebers im Arbeitskampf drängen würden. Damit sei die Arbeitgeberseite in ihrer Fähigkeit, einen wirksamen Arbeitskampf zu führen, durch die Beitragsregelungen der Beklagten keinesfalls beeinträchtigt.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird Bezug auf die Gerichtsakte sowie die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht ist entscheidungsbefugt. Sowohl für mögliche Anspruche aus dem geschlossenen Betreuungsvertrag, auf Teilrücknahme oder -aufhebung des Abgabenbescheids, auf abweichende Festsetzung oder Erlass der Elternbeiträge (§ 90 Abs. 3 SGB VIII; § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c, Nr. 5 SächsKAG i.V.m. § 163 Abs. 1, § 227 AO), als auch für einen Rückzahlungsanspruch aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ist gem. § 40 Abs. 1 VwGO der Verwaltungsrechtweg gegeben. Bei dem Betreuungsvertrag handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S.v. §§ 53 ff SGB X. Auch die Erhebung des Elternbeitrags erfolgt auf Grundlage einer Satzung und somit öffentlich-rechtlich.
Der gestellte Verpflichtungsantrag ist sachdienlich. Da die Kläger der Auffassung sind, dass § 8 Abs. 4 Satz 2 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Elternbeiträgen (Elternbeitragssatzung) vom 15.05.2014 (Dresdner ABl. 21/14) rechtswidrig ist, könnte zwar auch eine Teilanfechtung der Elternbeitragsbescheide in Betracht gezogen werden. Ein solcher Antrag wäre aber nicht sinnvoll. Eine Rechtswidrigkeit von § 8 Abs. 4 Satz 2 Elternbeitragssatzung (ggf. auch nur für Fälle des Streiks) hätte nur eine Teilnichtigkeit und keine Gesamtnichtigkeit der Satzung zur Folge. Die Regelungen sind ohne weiteres teilbar; die Elternbeitragssatzung ist ohne die Regelung des § 8 Abs. 4 Satz 2 anwendbar. Schließzeiten und Schließungen nach § 3 Abs. 3 der Fördersatzung würden dann zu einer Minderung des Beitrags führen. Auch der mutmaßliche Wille der Beklagten geht dahingehend, dass in einem solchen Fall die Restsatzung bestehen bleiben soll. Ein möglicher Anspruch auf Erlass oder abweichende Festsetzung der Beiträge aus Billigkeitsgründen ist im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen. Ein Anspruch auf abweichende Festsetzung der Abgabe oder einen Erlass macht den Abgabenbescheid nicht rechtswidrig. Der Erlassanspruch oder der Anspruch auf abweichende Festsetzung ist vielmehr in einem gesonderten Verfahren im Wege des Antrags, ggf. des Widerspruchs und der Verpflichtungsklage durchzusetzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.06.1994, NVwZ 1995, 1213, 1215; SächsOVG, Urt. v. 18.11.2014 – 5 A 793/13 –, juris Rn. 12; Beschl. v. 25.03.2009 – 5 B 409/07 –, juris Rn. 5; jeweils m.w.N.).
Die Klage ist aber nicht begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf abweichende Festsetzung der Elternbeiträge. Auch eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union ist nicht veranlasst, weil sich eine unionsrechtliche Zweifelsfrage insoweit nicht stellt.
1. Der von den Klägern geltend gemachte vertragliche Leistungsstörungsanspruch aus § 61 Satz 2 SGB X, § 326 Abs. 1 BGB besteht hier nicht.
Vielmehr geht der Betreuungsvertrag davon aus, dass der Elternbeitrag hoheitlich, auf Grundlage einer Satzung und eines Bescheids, festgelegt wird. Auf einseitig hoheitlich erhobene Geldleistungen, wie Steuern, Gebühren, Beiträge und sonstige Abgaben sind aber die im Gegenleistungsverhältnis geltenden Leistungsstörungsregelungen der §§ 320 ff. BGB nicht anwendbar. Dies gilt auch für die Bestimmungen über allgemeine Geschäftsbedingungen. Die vom Kläger zitierten Urteile des Bundesgerichtshofs betreffen ebenso wie die Textstelle von Jeinsen im Kommentar von Staudinger zum Bürgerlichen Gesetzbuch (§ 585 BGB Rn. 44) verwaltungsprivatrechtliches Handeln des Staates. Kennzeichen von Verwaltungsprivatrecht ist, dass sich der Staat zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben privatrechtlicher Handlungsformen bedient. In solchen Fällen unterliegt er (auch) den privatrechtlichen Regelungen. Bedient er sich dagegen Rechtsformen des öffentlichen Rechts, unterliegt er (allein) den öffentlich-rechtlichen Anforderungen und Regelungen. Die zitierte Rechtsprechung und Literatur kann deshalb auf die hoheitliche Abgabenerhebung nicht übertragen werden. Vielmehr gelten hier anstelle der Regelungen über die Leistungsstörungen die Anforderungen insbesondere des Äquivalenzprinzips, wonach Leistung und Abgabe nicht in einem groben Missverhältnis stehen dürfen.
Deshalb ist entgegen der Auffassung der Kläger auch die Klauselrichtlinie (Richtlinie 93/13/EWG [ABl. EG vom 21.04.1993 Nr. L 95/29]) hier nicht anwendbar. Es liegt keine Vertragsklausel i.S.v. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie vor, weil die Entgelterhebung nicht auf vertraglicher Vereinbarung der Beteiligten, sondern hoheitlich auf Grundlage staatlichen Rechts – § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII, § 15 SächsKitaG und der Elternbeitragssatzung – erfolgt. Die Erhebung von Abgaben für die Hortbetreuung ist nicht vergemeinschaftet und nicht harmonisiert. Die Frage, ob und inwieweit die Richtlinie nach Ablauf der Umsetzungsfrist unmittelbar anwendbar ist, kann deshalb dahinstehen. Ein – unterstellter – Verstoß gegen die Richtlinie würde zudem nur zu einem Anwendungsvorrang der Richtlinie in Fällen der Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts führen; hier liegt aber ein rein nationaler Sachverhalt vor. Eine Inländerdiskriminierung wäre grundsätzlich europarechtlich nicht zu beanstanden. Da sich somit eine unionsrechtliche Zweifelsfrage nicht stellt (acte clair), bedarf es einer Vorlage an den Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 2 AEUV nicht.
Auch die Frage, ob das Angebot einer Ersatzbetreuung im Notfall, das die Stadt hier gemacht hat, eine vertragsgemäße Erfüllung des Anspruchs der Kläger aus dem Vertrag darstellt, muss deshalb ebenso wenig vertieft werden wie die Frage, ob das Angebot den Klägern tatsächlich zur Verfügung stand und im konkreten Fall zumutbar war.
2. Ein Anspruch auf Teilrücknahme oder -aufhebung des Elternbeitragsbescheids besteht ebenfalls nicht. Weder war der Verwaltungsakt – wie von § 44 Abs. 1 Satz 1 SGB X vorausgesetzt – ursprünglich rechtswidrig noch führte eine Veränderung in den tatsächlichen oder rechtswidrigen Verhältnissen zu einem Anspruch auf Änderung oder Aufhebung – wie es nach § 48 SGB X erforderlich ist.
Die Beitragsbescheide finden ihre Rechtsgrundlage in § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII, § 15 SächsKitaG sowie der Elternbeitragssatzung der Beklagten vom 15.08.2014. Die Elternbeitragssatzung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Dies gilt auch für die Regelung des § 8 Abs. 4 Satz 2, wonach Schließzeiten und Schließungen nach § 3 Abs. 3 der Fördersatzung der Beklagten von weniger als einem Monat nicht zur Minderung oder zum Wegfall des Elternbeitrags führen.
a) Die Vorschrift ist hinreichend bestimmt. Sie ist dahingehend zu verstehen, dass eine Minderung oder ein Wegfall des Elternbeitrags nur eintritt, wenn die Schließzeit oder Schließung zusammenhängend mindestens einen Monat beträgt.
b) Die Vorschrift führt auch nicht dazu, dass die von Art. 9 Abs. 3 GG geschützte Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie verletzt wird, wie die Kläger meinen.
Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers findet seine Grenzen am objektiven Gehalt des Art. 9 Abs. 3 GG. Die Tarifautonomie muss als ein Bereich gewahrt bleiben, in dem die Tarifvertragsparteien ihre Angelegenheiten grundsätzlich selbstverantwortlich und ohne staatliche Einflussnahme regeln können. Ihre Funktionsfähigkeit darf nicht gefährdet werden. Die Koalitionen müssen ihren verfassungsrechtlich anerkannten Zweck, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu wahren und zu fördern, insbesondere durch den Abschluss von Tarifverträgen erfüllen können. Das Tarifvertragssystem ist darauf angelegt, die strukturelle Unterlegenheit der einzelnen Arbeitnehmer beim Abschluss von Arbeitsverträgen durch kollektives Handeln auszugleichen und damit ein annähernd gleichgewichtiges Aushandeln der Löhne und Arbeitsbedingungen zu ermöglichen. Funktionsfähig ist die Tarifautonomie folglich nur, solange zwischen den Tarifvertragsparteien ein ungefähres Kräftegleichgewicht – Parität – besteht. Unvereinbar mit Art. 9 Abs. 3 GG ist eine Regelung daher jedenfalls dann, wenn sie dazu führt, dass die Verhandlungsfähigkeit einer Tarifvertragspartei bei Tarifauseinandersetzungen einschließlich der Fähigkeit, einen wirksamen Arbeitskampf zu führen, nicht mehr gewahrt bleibt und ihre koalitionsmäßige Betätigung weitergehend beschränkt wird, als es zum Ausgleich der beiderseitigen Grundrechtspositionen erforderlich ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 04.07.1995, BVerfGE 92, 365, 394 f.; Beschl. v. 26.06.1991, BVerfGE 84, 212, 228 f.). Diese Vorgaben gelten auch für den Satzungsgeber.
Dass die Regelung, wonach Schließzeiten und Schließungen von weniger als einem Monat nicht zur Minderung oder zum Wegfall des Elternbeitrags führen, die Kampfparität der Tarifvertragsparteien überhaupt nennenswert beeinträchtigt, ist nicht zu erkennen. Zwar führt die Regelung dazu, dass die Beklagte den streikenden Arbeitnehmern in den Horten und Kindertagesstätten an Streiktagen kein Gehalt zahlen muss, während sie von den Eltern weiter die Elternbeiträge erhält. Ein Streik im öffentlichen Dienst entfaltet Druck auf einen betroffenen Arbeitgeber aber vorrangig nicht in wirtschaftlicher Hinsicht, wie dies bei einem Streik in der Privatwirtschaft, wo es durch den Streik zu Einnahmeausfällen kommt, der Fall ist, sondern vorrangig in politischer Hinsicht. Deshalb ist die Arbeitgeberseite in ihrer Fähigkeit, einen wirksamen Arbeitskampf zu führen, nicht durch die Beitragsregelungen der Beklagten beeinträchtigt (vgl. VG Neustadt/Weinstraße, Urt. v. 14.07.2016 – 4 K 123/16.NW –, juris Rn. 34). Selbst wenn man jedoch von einem Eingriff ausginge, beträfe dieser nicht den Kernbereich der Tarifautonomie und wäre nicht unverhältnismäßig (s. hierzu in der Folge c).
c) Die Vorschrift verstößt auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip.
Die überwiegende obergerichtliche Rechtsprechung geht davon aus, dass die Kosten- oder Elternbeiträge keine Gebühren darstellen, sondern Sonderabgaben sui generis sind, die nur begrenzt dem Äquivalenzprinzip unterworfen sind (vgl. z.B. OVG NRW, Beschl. v. 05.09.2012 – 12 A 1426/12 – juris Rn. 7 ff. m.w.N.). Vor diesem Hintergrund reiche das Bereithalten eines Betreuungsangebots in der Regel für eine Gleichgewichtigkeit zwischen Elternbeiträgen und öffentlicher Förderung von Kindern in Kindertagesstätten aus. Nur in extremen Ausnahmefällen könnten Leistungsstörungen – wie eine schlechte oder vorübergehende Nichtleistung – das Verhältnis von Leistung und Gegenleistung als nicht mehr äquivalent erscheinen lassen. Ob dieser Rechtsprechung zu folgen ist, kann offenbleiben. Auch wenn man die Elternbeiträge als Gegenleistungen für den Besuch des Kindergartens oder Horts ansieht und sie deshalb den Regelungen über Benutzungsgebühren unterstellt, ergäbe sich nichts anderes. Denn selbst bei der uneingeschränkten Geltung des Äquivalenzprinzips wäre die Abgabenerhebung nur bei einem groben Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung verletzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.01.2000, Buchholz 451.211 GtA Nr. 2 S. 8; und v. 25.07.2001, BVerwGE 115, 32, 44; jeweils m.w.N.; st.Rspr.).
Legt man diesen Maßstab zugrunde, ist nicht von einer Unverhältnismäßigkeit der Regelung auszugehen. Die unerlässliche Abhängigkeit der Gebühr von einer Gegenleistung bleibt jedenfalls solange erhalten, wie deren Höhe den Wert der öffentlichen Leistung oder die von ihr verursachten Kosten nicht übersteigt. Da die Elternbeiträge gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 SächsKitaG höchstens 30 % der zuletzt bekannt gemachten Personal- und Sachkosten betragen dürfen, können regelmäßig nur dann, wenn mehr als 70 % der Betreuungszeit ausfällt, die Elternbeiträge im Monat die Aufwendungen der Beklagten für Personal- und Sachkosten übersteigen. Ein grobes Missverhältnis liegt nur dann vor, wenn deutlich darüber Stunden ausfallen.
Allerdings kann die Regelung im Extremfall dazu führen, dass der Elternbeitrag nicht wegfällt, obwohl die Kindertagesstätte im Monat nur einen Tag geöffnet ist. Auch sieht die Elternbeitragssatzung keine Ermäßigung und keinen Billigkeitserlass für solche Fälle vor. Eine Rechtsgrundlage für einen derartigen Erlass kann aber § 90 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII bieten. Danach ist der Kostenbeitrag auf Antrag ganz oder teilweise zu erlassen oder ein Teilnahmebeitrag auf Antrag ganz oder teilweise vom Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu übernehmen, wenn die Belastung den Eltern und dem Kind nicht zuzumuten ist. Zwar hat diese Vorschrift, wie der Zusammenhang mit § 90 Abs. 4 Satz 1 SGB VIII ergibt, der die Feststellung der zumutbaren Belastung anspricht, vorrangig die mangelnde (persönliche) Leistungsfähigkeit der Eltern und des Kindes im Blick. Dies schließt aber nicht von vornherein aus, dass § 90 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII nicht nur persönliche Billigkeitsgründe, sondern auch sachliche Billigkeitsgründe umfasst. Im Übrigen könnte eine abweichende Festsetzung aus Billigkeitsgründen oder ein Abgabenerlass jedenfalls gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c, Nr. 5 Buchst. a SächsKG i.V.m. § 163 Satz 1, § 227 AO (direkt nach § 1 Abs. 2 SächsKAG, sofern man von Benutzungsgebühren ausgeht, sonst analog) erfolgen (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 16.03.2009 – 12 E 163/09 –, juris Rn. 4 ff). Gibt es eine Möglichkeit zur abweichenden Festsetzung oder einen Erlass, ist die Vorschrift nicht unverhältnismäßig; vielmehr ist Ausnahmefällen durch die abweichende Festsetzung oder den Erlass im Einzelfall Rechnung zu tragen.
d) Die Vorschrift verletzt auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 18 Abs. 1 SächsVerf).
Zwar werden durch sie Eltern von Kindern in Horten oder Kindertagesstätten, in denen streikbedingt an einzelnen Tagen die Betreuung ausfällt, und solche von Kindern in Horten oder Kindertageseinrichtungen, in denen keine streikbedingten Ausfälle zu verzeichnen sind, gleichbehandelt. Diese Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte ist aber aus Gründen der Typisierung gerechtfertigt. In der Massenverwaltung des Steuerrechts und des Sozialrechts spielt die Praktikabilität des Gesetzesvollzugs eine wesentliche Rolle. Typisierung bedeutet, bestimmte in wesentlichen Elementen gleich geartete Lebenssachverhalte normativ zusammenzufassen. Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt sind, können generalisierend vernachlässigt werden. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen (vgl. z.B. BVerfG, Beschl. v. 07.05.2013, BVerfGE 133, 377 Rn. 87 m.w.N.). Da der Verwaltungsaufwand für die Rückerstattung der Elternbeiträge für einzelne Streiktage relativ hoch ist, konnte der Satzungsgeber auf die Minderung oder den Wegfall der Beiträge verzichten, wenn die Schließung nur einen Zeitraum unter einem Monat betrifft.
Daraus, dass andere Kommunen Elternbeiträge bei streikbedingter Schließung ganz oder teilweise erstatten, können die Kläger einen Gleichheitsverstoß nicht ableiten. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung steht dem Einzelnen nur gegenüber dem nach der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Träger öffentlicher Gewalt zu (BVerfG, Beschl. v. 12.05.1987, BVerfGE 76, 1, 73 m. w. N.; SächsOVG, Beschl. v. 30.06.2016 – 5 A 655/15 –, juris Rn. 8).
3. Es besteht auch kein Anspruch aus § 90 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII oder § 1 Abs. 2, § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c, Nr. 5 Buchst. a SächsKAG i.V.m. § 163 Satz 1, § 227 AO auf abweichende Festsetzung oder Erlass aus Billigkeitsgründen.
Offenbleiben kann, ob hier eine abweichende Festsetzung oder ein Erlass aus sachlichen Billigkeitsgründen auf § 90 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII oder die – ggf. entsprechend anzuwendenden – Vorschriften des kommunalen Abgabenrechts zu stützen wären. Ein Fall der sachlichen Unbilligkeit liegt hier jedenfalls nicht vor. Sachliche Unbilligkeit setzt voraus, dass die Einziehung der Abgabe im Einzelfall, vor allem mit Rücksicht auf den Zweck ihrer Erhebung, nicht mehr zu rechtfertigen ist oder dass sie den Wertungen des Gesetzgebers zuwider läuft. Bei einer solchen Billigkeitsprüfung müssen grundsätzlich solche Erwägungen unberücksichtigt bleiben, die der gesetzliche Tatbestand üblicherweise mit sich bringt. Hier nimmt die Regelung des Satzungsgebers Härten dadurch, dass bei kurzfristigen Leistungsstörungen auf Seiten der Beklagten der Elternbeitrag nicht zu kürzen oder zu erlassen ist, bewusst in Kauf. Er tut dies aus Typisierungs- und Vereinfachungsgründen im Rahmen der Massenverwaltung. Wie ausgeführt ist dies jedenfalls solange, wie nicht über 70 % der Betreuungszeit eines Monats ausfällt, nach dem Äquivalenzprinzip nicht zu beanstanden. Im vorliegenden Fall, wo nur zwei Tage streikbedingt die Leistung ausfiel, liegt eine unbillige Härte ersichtlich nicht vor.
4. Schließlich ist auch ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch gem. § § 812 ff. BGB analog nicht gegeben. Er würde eine rechtsgrundlose Leistung voraussetzen. Wie ausgeführt ist die Beitragsleistung aber auf Grundlage der genannten Rechtsvorschriften und somit nicht rechtsgrundlos erfolgt.
5. Die Kostenentscheidung folgt § 154 Abs. 1, § 188 Satz 2 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Satz 1 ZPO.
Die Berufung ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) hat (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Frage, ob eine Satzungsregelung, nach der Schließungen eines Horts von weniger als einem Monat nicht zur Minderung oder zum Wegfall des Elternbeitrags führen, mit höherrangigem Recht im Einklang steht, ist – soweit ersichtlich – bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich geklärt.
