Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen: Wann Kiosken die Schließung droht

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.

Gründe

Der sinngemäß gestellte Antrag,

die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 10 K 3640/25 erhobenen Klage des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. November 2025 wiederherzustellen bzw. hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung anzuordnen,

hat keinen Erfolg. Der Antrag ist zwar zulässig, aber unbegründet.

I. Der Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist statthaft, weil der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 13. November 2025 wegen der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung hinsichtlich Ziffer 1. gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2. gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 112 JustG NRW keine aufschiebende Wirkung zukommt. Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig.

II. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Voraussetzungen für die Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1. und 2. der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. November 2025 liegen nicht vor.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen bzw. wiederherstellen, wenn das private Interesse des Antragstellers, einstweilen von der Vollziehung der angegriffenen Regelung verschont zu bleiben, das öffentliche Vollziehungsinteresse überwiegt. In der vom Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung finden dabei insbesondere die Erfolgsaussichten der Hauptsache Berücksichtigung. In der Regel überwiegt das Vollziehungsinteresse, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt nach dem Prüfungsmaßstab des summarischen vorläufigen Rechtsschutzverfahrens als offensichtlich rechtmäßig erweist und der Rechtsbehelf in der Hauptsache ohne Aussicht auf Erfolg sein dürfte und in Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ein besonderes öffentliches Vollziehungsinteresse vorliegt. Demgegenüber überwiegt grundsätzlich das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, wenn sich der Verwaltungsakt nach diesem Maßstab als rechtswidrig erweist und der Rechtsbehelf in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg haben wird; an der Vollziehung eines rechtswidrigen Bescheids besteht regelmäßig kein schutzwürdiges öffentliches Interesse.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Februar 2020 – 11 B 13/20 -, juris, Rn. 14.

Wird die sofortige Vollziehung von der Behörde – wie hier in Bezug auf Ziffer 1. der Ordnungsverfügung vom 13. November 2025 – nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet, prüft das Gericht darüber hinaus, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung in formeller Hinsicht ordnungsgemäß erfolgt ist.

Diesen Maßstab zugrunde gelegt, liegen die Voraussetzungen für die Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage nicht vor. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung begegnet zunächst in formeller Hinsicht keinen Bedenken (dazu 1.). Die gegen die Ordnungsverfügung in der Hauptsache erhobene Klage wird voraussichtlich auch keinen Erfolg haben (dazu 2.) und es liegt das darüber hinaus erforderliche besondere öffentliche Vollziehungsinteresse vor (dazu 3.).

1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist zunächst in formeller Hinsicht – entgegen der Auffassung des Antragstellers – nicht zu beanstanden. Sie entspricht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wonach das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO schriftlich zu begründen ist. Erforderlich ist dabei eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehbarkeit notwendig ist und dass hinter dieses erhebliche öffentliche Interesse das Interesse des Betroffenen zurücktreten muss, zunächst von dem ihn belastenden Verwaltungsakt nicht betroffen zu werden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001 – 1 DB 26.01 -, juris, Rn. 6.

Geringere Begründungsanforderungen gelten aber ausnahmsweise in Fällen besonderer Dringlichkeit, etwa bei Verfügungen, die sich durch Zeitablauf erledigen oder dann, wenn – wie häufig im Gefahrenabwehrrecht – aus Sicht der Behörde nur die Anordnung der sofortigen Vollziehung erheblichen Gefahren oder der Begehung von Straftaten vorbeugen kann. In solchen Fällen reicht es aus, wenn diese besonderen Gründe, die sich aus der Begründung des zu vollziehenden Verwaltungsakts ergeben können, benannt werden und deutlich gemacht wird, dass sie ein solches Gewicht haben, das ein besonderes öffentliches Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung zu belegen fähig ist. Ob die Begründung die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch inhaltlich trägt, bedarf im Rahmen des formellen Begründungserfordernisses nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO keiner Entscheidung.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. März 2025 – 4 B 932/24 -, juris, Rn. 7, m. w. N.

Gemessen hieran ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Regelung in Ziffer 1. der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin ordnungsgemäß mit der auf wiederholte Verstöße gegen das LÖG NRW gestützten Befürchtung begründet worden, während der Zeitdauer eines gerichtlichen Hauptsacheverfahrens zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung bestehe die Gefahr, dass der Antragsteller erneut die geltenden gesetzlichen Regelungen nicht beachten werde und gleichwohl Maßnahmen der Gefahrenabwehr nicht ergriffen werden könnten. Diese Begründung wird der Informationsfunktion, die dem Begründungserfordernis im Hinblick auf den Adressaten zukommt, ebenso gerecht wie der Warnfunktion gegenüber der Behörde selbst, durch die ihr der Ausnahmecharakter der sofortigen Vollziehung vor Augen geführt werden soll.

2. Die gegen die Ordnungsverfügung in der Hauptsache erhobene Klage wird voraussichtlich keinen Erfolg haben. Die Ordnungsverfügung vom 13. November 2025 erweist sich bei summarischer Prüfung zwar als formell rechtswidrig, dieser Fehler kann aber bis zum Abschluss des Klageverfahrens noch geheilt werden (dazu a.). In materieller Hinsicht ist die Ordnungsverfügung rechtmäßig (dazu b.).

a. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist derzeit formell rechtswidrig (dazu aa.). Dieser Fehler kann jedoch noch geheilt werden (dazu bb.).

aa. Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW hat die zuständige Behörde dem Betroffenen vor Erlass eines ihn belastenden Verwaltungsaktes Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hätte diese den Antragsteller vor Erlass der gegenständlichen Ordnungsverfügung auch zu der am 1. November 2025 festgestellten Ladenöffnung anhören müssen. Denn zum einen handelt es sich dabei um eine neue Tatsache, die zum Zeitpunkt der Anhörung vom 29. April 2025 noch nicht bekannt war. Zum anderen handelt es sich dabei um eine Tatsache, die aus Sicht der Antragsgegnerin für die Entscheidung erheblich gewesen ist. Denn die Antragsgegnerin hat die Ordnungsverfügung vom 13. November 2025 gerade auch mit dieser Ladenöffnung vom 1. November 2025 begründet. Insbesondere bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit legt die Antragsgegnerin in ihrer Begründung ausdrücklich eine wiederholte Feststellung der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen, nämlich sowohl am 27. April 2025 und am 1. November 2025, zugrunde.

Anhaltspunkte, die dafür sprechen, dass eine Anhörung, insbesondere wegen Gefahr in Verzug oder aufgrund öffentlichen Interesses gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW entbehrlich gewesen wäre, wurden weder von der Antragsgegnerin vorgetragen, noch sind diese sonst ersichtlich. Insbesondere kann die Antragsgegnerin eine Entbehrlichkeit der Anhörung nicht damit begründen, dass der Antragsteller in der Vergangenheit insgesamt viermal über die geltende Rechtslage belehrt worden sei. Die wiederholte Belehrung begründet weder einen Fall der Gefahr im Verzug noch ein öffentliches Interesse an dem Erlass der Ordnungsverfügung ohne vorherige Anhörung.

bb. Der Anhörungsmangel kann jedoch noch geheilt werden.

Nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird. Gemäß § 45 Abs. 2 VwVfG NRW kann eine im Verwaltungsverfahren unterbliebene Anhörung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Hierbei wird für eine Heilung jedoch vorausgesetzt, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Aufgabe besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Dementsprechend reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht aus. Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 – 4 A 7.20 -, juris, Rn. 25, m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2022 – 9 B 485/22 -, juris, Rn. 5, und vom 9. Februar 2023 – 9 E 850/22 -, juris, Rn. 20.

Dies berücksichtigend hat die Antragsgegnerin die strengen Anforderungen an die Nachholung der Anhörung im Sinne des § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW bislang allerdings noch nicht erfüllt und somit das Fehlen der Anhörung im Rahmen dieses Eilverfahrens bislang noch nicht geheilt. Sie ist zwar in ihrer Stellungnahme vom 16. Januar 2026 auf die Einwendungen des Antragstellers aus dessen Antragsbegründung eingegangen und hat dazu ausgeführt, auch der Umstand, dass am 1. November 2025 nicht der Antragsteller selbst, sondern nur sein Vater zu dieser Zeit in dem Kiosk anwesend gewesen sei, ändere nichts an der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung. Sofern der Vater des Antragstellers als „verantwortliche Person“ bezeichnet werde, müsse sich der Antragsteller das Fehlverhalten und die Verstöße gegen das LÖG NRW durch den Vater als verantwortliche Person zurechnen lassen. Allerdings wird weder aus der Stellungnahme noch sonst ersichtlich, dass die Antragsgegnerin sich nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung lediglich zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Antragstellers zur Ladenöffnung am 1. November 2025 tatsächlich und erkennbar zum Anlass genommen hat, ihre Entscheidung kritisch zu überdenken.

Gleichwohl ist es nicht angezeigt, dem Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO allein mit Blick auf eine unzureichende Anhörung hinreichende Erfolgsaussichten zuzusprechen. Vielmehr ist bei der vorzunehmenden Beurteilung der Erfolgsaussichten der Klage zu Lasten des Antragstellers einzustellen, dass die fehlende Anhörung nach wie vor noch bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz nachgeholt und damit geheilt werden kann.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Juli 2013 – 16 B 718/13 -, juris, Rn. 4, und vom 29. Oktober 2010 – 7 B 1293/10 -, juris, Rn. 13.

Es gibt keinen Grundsatz, dass allein die formelle Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts die Aussetzung der Vollziehung gebietet, ohne, dass es auf seine Rechtmäßigkeit in der Sache ankäme, wenn absehbar ist, dass der Verwaltungsakt im Ergebnis nicht wegen des formellen Fehlers aufzuheben sein wird, weil dieser geheilt werden oder unbeachtlich bleiben (§ 46 VwVfG NRW) wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2019 – 13 B 1056/19 -, juris, Rn. 19, m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 17. November 2014 – 7 CS 14.275 -, juris, Rn. 23.

Dies ist hier der Fall, denn eine Heilung des Anhörungsmangels ist zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung über den Eilantrag im weiteren Verlauf des Klageverfahrens noch möglich (vgl. § 45 Abs. 2 VwVfG NRW) und angesichts des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ist auch hinreichend absehbar, dass die Antragsgegnerin eine ordnungsgemäße Anhörung tatsächlich nachholen und die ihr von Gesetzes wegen eröffnete Möglichkeit zur Heilung dieses Verfahrensfehlers auch wahrnehmen wird.

Aus diesem Grund kann im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht davon ausgegangen werden, dass sich der angefochtene Bescheid wegen des Anhörungsmangels als formell rechtswidrig erweisen und das Klageverfahren (allein) deshalb erfolgreich sein wird.

Vgl. zudem OVG NRW, Beschluss vom 9. Februar 2023 – 9 E 850/22 -, juris, Rn. 24.

b. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist zudem sowohl hinsichtlich ihrer Ziffer 1. (dazu aa.) als auch hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2. (dazu bb.) materiell rechtmäßig.

aa. Rechtsgrundlage für die in Ziffer 1. des Bescheids getroffene Anordnung ist § 14 Abs. 1 OBG NRW. Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Diese Voraussetzungen für das ordnungsbehördliche Eingreifen sind vorliegend erfüllt. Die öffentliche Sicherheit umfasst neben dem Schutz von Leib und Leben auch die öffentliche Rechtsordnung schlechthin. Eine Gefahr bzw. Störung liegt daher bereits dann vor, wenn gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften – hier gegen die Regelungen des LÖG NRW – verstoßen wird.

(1) Der Antragsteller hat wiederholt gegen die Vorschriften des LÖG NRW verstoßen.

(a) Der Antragsteller führt eine Verkaufsstelle, die grundsätzlich – sofern dies nicht nach § 6 Abs. 1 und 4 LÖG NRW durch ordnungsbehördliche Verordnung allgemein zugelassen wurde – an Sonn- und Feiertagen nicht geöffnet sein darf, vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW.

Nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an Werktagen ohne zeitliche Begrenzung geöffnet sein (allgemeine Ladenöffnungszeit). Nach § 3 Abs. 1 LÖG NRW sind Verkaufsstellen im Sinne dieses Gesetzes Ladengeschäfte aller Art, Apotheken und Tankstellen (Nr. 1) sowie sonstige Verkaufsstände, falls in ihnen ebenfalls von einer festen Stelle aus ständig Waren zum Verkauf an jedermann gewerblich angeboten werden (Nr. 2 Satz 1). An Sonn- und Feiertagen dürfen gemäß § 5 Abs. 1 LÖG NRW Verkaufsstellen, deren Kernsortiment aus einer oder mehrerer der Warengruppen Blumen und Pflanzen, Zeitungen und Zeitschriften oder Back- und Konditorwaren besteht, für die Abgabe dieser Waren und eines begrenzten Randsortiments für die Dauer von fünf Stunden geöffnet sein (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW). Verkaufsstellen von themenbezogenen Waren oder Waren zum sofortigen Verzehr auf dem Gelände oder im Gebäude einer Kultur- oder Sport-Veranstaltung oder in einem Museum dürfen während der Veranstaltungs- und Öffnungsdauer, sofern sie der Versorgung der Besucherinnen und Besucher dienen, öffnen (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 LÖG NRW). Darüber hinaus ist Verkaufsstellen landwirtschaftlicher Betriebe, deren Kernsortiment aus selbst erzeugten landwirtschaftlichen Produkten besteht, für die Abgabe dieser Waren und eines begrenzten Randsortiments für die Dauer von fünf Stunden die Ladenöffnung gestattet. § 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 LÖG NRW enthalten jeweils Verordnungsermächtigungen zugunsten der für Wirtschaft zuständigen obersten Landesbehörde, mit dem Ziel, die Begriffe „Kern- und Randsortiment“ näher zu bestimmen. Von dieser Verordnungsermächtigung wurde bisher kein Gebrauch gemacht. Zudem dürfen nach § 6 Abs. 2 LÖG NRW Verkaufsstellen in Kurorten, Ausflugs-, Erholungs- und Wallfahrtsorten mit besonders starkem Tourismus an jährlich höchstens 40 – durch die zuständige örtliche Ordnungsbehörde durch Verordnung freigegebenen (vgl. § 6 Abs. 4 LÖG NRW) – Sonn- oder Feiertagen bis zur Dauer von acht Stunden geöffnet sein. Neben den Waren, die für diese Orte kennzeichnend sind, dürfen Waren zum sofortigen Verzehr, frische Früchte, Tabakwaren, Blumen und Zeitungen verkauft werden.

Unter Zugrundelegung dieser gesetzlichen Vorgaben ist es dem Antragsteller untersagt, seinen Kiosk an Sonn- und Feiertagen – mit Ausnahme der durch ordnungsbehördliche Verordnung nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW allgemein und damit auch für den Antragsteller freigegebenen Sonn- und Feiertage – zu öffnen.

(aa) Die Verkaufsstelle des Antragsstellers unterfällt nicht der Vorschrift des § 5 LÖG NRW. Zwar fehlt es an einer im Wege einer Rechtsverordnung vereinheitlichen Bestimmung der Begriffe „Kern- und Randsortiment“. Allerdings lässt sich der Bedeutungsgehalt dieser Begriffe im Wege der Auslegung ermitteln. Nach der Entwurfsbegründung des Gesetzes zur Änderung des Ladenöffnungsgesetzes bezeichnet der Begriff des Kernsortiments einer Verkaufsstelle – in Abgrenzung zum Randsortiment – den Hauptteil des Warenangebots, der nach allgemeiner fachlicher Übereinkunft einem bestimmten Sortimentsbereich zuzuordnen bzw. zu klassifizieren ist und zudem hinreichend scharf konturiert werden kann. Das Kernsortiment bestimmt somit in der Regel auch die Art einer Verkaufsstelle. Randsortimente haben lediglich ergänzenden Charakter und stehen in Beziehung zum Kernsortiment. Randsortimentsangebote müssen dem Kernsortiment in Umfang und Gewichtigkeit deutlich untergeordnet sein. Merkmale dieser Unterordnung sind vor allem die jeweiligen Anteile an der Gesamtverkaufsfläche sowie am Gesamtumsatz des jeweiligen Betriebes. Mit dieser Festlegung von Kern- und Randsortimenten soll ausweislich der Entwurfsbegründung sichergestellt werden, dass nur solche Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen öffnen, die nach dem Umfang ihres Angebots die Gewähr dafür bieten, „den typischen an Sonn- und Feiertagen anfallenden Bedarf befriedigen zu können“. Bei den Warengruppen des § 5 Absatz 1 LÖG NRW handelt es sich um Waren des sofortigen Ge- und Verbrauchs, die üblicherweise nur in kleineren Mengen abgegeben werden und bezüglich derer täglich wiederkehrende oder insbesondere an Sonn- und Feiertagen hervortretende Kaufbedürfnisse der Bevölkerung bestehen.

Vgl. LT-Drs. 16/1572, S. 13 f.

Auch nach der wettbewerbsrechtlichen zivilgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich bei dem Randsortiment um Waren, die zu einem spezifischen Kernsortiment hinzutreten und dieses um solche Waren ergänzen, die zumindest eine gewisse Verwandtschaft mit den Waren des Kernsortiments haben; zudem muss das Randsortiment nach seinem Umfang und seiner Gewichtung deutlich untergeordnet sein, wobei als Merkmale dieser Unterordnung vor allem die jeweiligen Anteile an der Gesamtverkaufsfläche sowie am Gesamtumsatz des jeweiligen Betriebes dienen.

Vgl. OLG Hamm, Urteil vom 18. Januar 2024 – I-4 U 136/23, 4 U 136/23 -, juris, Rn. 64, m. w. N.

Im Umkehrschluss folgt hieraus, dass das sogenannte Kernsortiment regelmäßig den Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit, sowohl in räumlicher als auch finanzieller Hinsicht, darstellt.

Dass der Verordnungsgeber von der ihm eingeräumten Möglichkeit der Konkretisierung der Begriffe des Kern- und Randsortiments bisher keinen Gebrauch gemacht hat, ist angesichts der Möglichkeit der Auslegung der Begriffe anhand der anerkannten Auslegungskriterien unschädlich. Im Übrigen lässt sich dem Wortlaut des § 5 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 LÖG NRW („kann“) entnehmen, dass der Gesetzgeber nicht nur die Konkretisierung der Begriffe des Kern- und Randsortiments, sondern auch die Entscheidung über das Gebrauchmachen von dieser Konkretisierungsmöglichkeit in das Ermessen der für Wirtschaft zuständigen obersten Landesbehörde gestellt hat, er mithin also von einer Anwendbarkeit der Vorschrift des § 5 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW auch in Ermangelung einer entsprechenden Rechtsverordnung ausgeht.

Gemessen hieran führt der Antragsteller keine Verkaufsstelle, die nach § 5 Abs. 1 LÖG NRW an Sonn- und Feiertagen geöffnet sein darf. Es ist nicht davon auszugehen, dass seine Tätigkeit einer der Ausnahmevorschriften des § 5 Abs. 1 LÖG NRW unterfällt. Gemäß der Betriebsbeschreibung, die der Antragsteller zum Bauantrag hinsichtlich einer Nutzungsänderung der Antragsgegnerin am 25. November 2024 vorlegte und die dem Verwaltungsvorgang zu entnehmen ist, betreibt der Antragsteller eine Verkaufsstelle für verpackte Waren, wie Snacks, Getränke, Tabakwaren sowie Spielzeuge und Kleinartikel. Darüber hinaus beschreibt der Antragsteller in seiner Antragsbegründung den Schwerpunkt der angebotenen Waren mit „Tabak, Getränken, Süßigkeiten, verpackten Lebensmitteln“. Die in der Vergangenheit durchgeführten Kontrollen durch die Ordnungskräfte der Antragsgegnerin ergaben zudem, dass das Kernsortiment des Antragstellers keiner der in § 5 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW aufgeführten Kategorien zuzuordnen ist. So hielt ein Mitarbeiter des Ordnungsamtes der Antragsgegnerin in einem Vermerk über die am 27. April 2025 durchgeführte Kontrolle fest, dass das Sortiment in dem Kiosk des Antragstellers zum größten Teil aus Süßwaren, Drogerieartikeln sowie Softgetränken und alkoholischen Getränken bestehe. Zudem habe die Möglichkeit bestanden, einen Kaffee aus einem Kaffeevollautomaten in Einwegbechern zu kaufen. Möglichkeiten zum Verzehr vor Ort bestünden hingegen nicht. Dieses – von dem Antragsteller nicht in Abrede gestellte – Warensortiment qualifiziert die Verkaufsstelle des Antragstellers nicht als eine solche, deren Kernsortiment aus einer oder mehrerer der Warengruppen Blumen und Pflanzen, Zeitungen und Zeitschriften oder Back- und Konditorwaren besteht.

(bb) Der Kiosk des Antragsstellers darf auch nicht in Anwendung des § 6 Abs. 2 LÖG NRW an Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Danach dürfen Verkaufsstellen in Kurorten, Ausflugs-, Erholungs- und Wallfahrtsorten mit besonders starkem Tourismus an jährlich höchstens 40 Sonn- oder Feiertagen bis zur Dauer von acht Stunden geöffnet sein. Neben den Waren, die für diese Orte kennzeichnend sind, dürfen Waren zum sofortigen Verzehr, frische Früchte, Tabakwaren, Blumen und Zeitungen verkauft werden. Der streitgegenständliche Kiosk liegt jedoch bereits nicht in einem von § 6 Abs. 2 Satz 1 LÖG NRW vorgesehenen Gebiet (vgl. § 6 Abs. 3 LÖG NRW i. V. m. Anlage 1 zur Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zur Regelung der Ladenöffnungszeiten sowie § 6 Abs. 4 LÖG NRW i. V. m. der Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Öffnungszeiten von Verkaufsstellen in Kur-, Ausflugs-, Erholungs- und Wallfahrtsorten an Sonn- und Feiertagen in der Stadt E. vom 14. September 2016). Die Anlage 1 zur Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zur Regelung der Ladenöffnungszeiten sieht für die Stadt E. als Gebiete im Sinne des § 6 Abs. 2 Satz 1 LÖG NRW lediglich die historische Altstadt innerhalb des Grabenrings sowie die Stadtteile A. und C. vor. Der streitgegenständliche Kiosk mit der postalischen Anschrift „D-Straße 01-02, 00000 E.“ liegt jedoch außerhalb des Grabenrings.

(b) Dadurch, dass der Antragsteller seinen Kiosk wiederholt sonn- bzw. feiertags geöffnet hatte, hat er die allgemeinen Ladenöffnungszeiten nicht beachtet und mithin gegen § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW verstoßen. Diesen Sachverhalt hat die Antragsgegnerin ausreichend ermittelt, da ihr Ordnungsamt an einem Sonntag und an einem Feiertag, nämlich am 27. April 2025 und am 1. November 2025, Kontrollen durchgeführt und hierbei die Verstöße gegen die allgemeine Ladenöffnungszeit nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW durch den Antragsteller festgestellt hat.

Aus den Einwendungen des Antragstellers ergeben sich keine Anhaltspunkte, die eine andere Beurteilung der festgestellten Ladenöffnungen rechtfertigen.

(aa) Sofern der Antragsteller bestreitet, am 27. April 2025 etwas in seinem Kiosk verkauft zu haben, ist dies für die Beurteilung eines Verstoßes gegen § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW schon unbeachtlich. Es kann auch dahinstehen, ob es sich bei dem Vortrag des Antragstellers, es habe keine Verkaufshandlung vorgelegen, er habe vielmehr in einer Ausnahmesituation jemanden in den Laden gelassen, ohne ihm etwas zu verkaufen, und nach einer Schenkung lediglich „Trinkgeld“ angenommen, um eine bloße Schutzbehauptung handelt. Denn unstreitig war der Kiosk des Antragstellers – wenn auch nur zeitweise – am 27. April 2025 tatsächlich geöffnet. Dies allein stellt einen Verstoß gegen § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW dar.

§ 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW verbietet ausweislich seines Wortlauts nicht nur den sonn- und feiertäglichen Verkauf von Waren, sondern sieht vielmehr vor, dass an diesen Tagen die Verkaufsstellen überhaupt nicht geöffnet werden dürfen. Dabei verbietet der Wortlaut der Vorschrift ausdrücklich bereits das „Öffnen“ der Verkaufsstelle. Dieses ist anhand der Systematik des Gesetzes und insbesondere in Ansehung der §§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 Abs. 2 LÖG NRW im Sinne eines „gewerblichen Anbietens von Waren zum Verkauf an jedermann“ zu verstehen. Dass es dabei auch zu einem Verkauf kommt, ist dabei gerade nicht erforderlich.

Sofern man den Verstoß gegen § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW nach dem Verständnis des Antragstellers vom Abschluss eines Kaufvertrages abhängig machte, stellten sich in der Praxis erhebliche Schwierigkeiten, Verstöße gegen die allgemeine Ladenöffnungszeit festzustellen und nachzuweisen.

Eine Beschränkung der Anwendbarkeit der allgemeinen Ladenöffnungszeit bloß auf den Verkauf von Ware wäre zudem mit Sinn und Zweck des LÖG NRW unvereinbar. Denn dieses dient ausweislich § 1 Satz 1 LÖG NRW zum einen der Schaffung und Sicherung einer allgemeinen Ladenöffnungszeit für Verkaufsstellen und zum anderen dem Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe. Dabei werden die Regelungen für die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen vom Gesetzgeber insbesondere als spezielle Arbeitszeitregelungen für die Beschäftigten verstanden, um Regelungslücken im Verhältnis zum allgemeinen Arbeitszeitrecht zu vermeiden.

Vgl. LT-Drs. 14/2478, Seite 10.

Durch sie sollen der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe geschützt bleiben.

Vgl. LT-Drs. 14/2478, Seite 10.

Der Schutz von Sonn- und Feiertagen als Tage der Arbeitsruhe kann jedoch nur erreicht werden, wenn Verkaufsstellen gänzlich geschlossen bleiben und nicht nur – bei ansonsten unverändertem Betrieb – auf den Verkauf verzichtet wird.

(bb) Sofern sich der Antragsteller daneben darauf beruft, am 1. November 2025 nicht selbst in dem – an diesem Tag unstreitig – geöffneten Kiosk anwesend gewesen zu sein, steht dies einem Verstoß gegen § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW auf Tatbestandsseite ebenfalls nicht entgegen. § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW sieht gerade nicht vor, dass die Verkaufsstelle durch den Inhaber geöffnet werden muss. Dieses einschränkende Verständnis steht dem Sinn und Zweck der Vorschrift zur Schaffung von Arbeitsruhe auch und gerade für die Beschäftigen entgegen.

(cc) Zuletzt steht einem Verstoß gegen § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW schon begrifflich nicht entgegen, dass der Antragsteller bzw. sein Vater nach Feststellung der Ladenöffnungen und entsprechender Belehrung den Kiosk „umgehend“ bzw. „innerhalb kurzer Zeit“ geschlossen haben. Dabei handelt es sich vielmehr um eine Reaktion auf den bereits begangenen und festgestellten Verstoß. An der festgestellten Ladenöffnung ändert dies nichts.

(2) Die Antragsgegnerin hat auch das ihr in § 14 Abs. 1 OBG NRW eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Sie hat insbesondere die gesetzlichen Grenzen des Ermessens (§ 40 VwVfG NRW, § 114 Satz 1 VwGO) eingehalten.

Die Kammer legt die in Ziffer 1. der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung getroffene Anordnung, die näher bezeichnete Verkaufsstelle an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, dahingehend aus, dass damit nur solche Sonn- und Feiertage angesprochen sind, die nicht nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch ordnungsbehördliche Verordnung allgemein und damit auch für den Antragsteller freigegeben wurden. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass bei der Auslegung von Verwaltungsakten der Rechtsgedanke der §§ 133, 157 BGB entsprechend heranzuziehen ist. Danach kommt es nicht entscheidend auf den von der Behörde gewählten Wortlaut, sondern darauf an, wie der Empfänger der Verfügung nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der Erklärung unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte. Maßgeblich ist somit der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte, wobei Unklarheiten zu Lasten der Behörde gehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 – 6 C 55.79 -, juris, Rn. 22, m. w. N; Beschluss vom 11. Januar 2000 – 11 VR 4.99 -, juris, Rn. 35.

Danach war die Regelung in Ziffer 1. der Ordnungsverfügung hier wie vorstehend umrissen auszulegen. Denn die Begründung der angefochtenen Ordnungsverfügung setzt sich allein mit der allgemeinen Regelung des § 4 Abs. 1 LÖG NRW auseinander. Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin eine darüber hinausgehende und insbesondere auch die Ladenöffnung an nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW freigegebenen Sonn- und Feiertagen umfassende Regelung treffen wollte, sind nicht ersichtlich.

Ausgehend von diesem Verständnis der Anordnung ist gegen die Ermessensausübung der Antragsgegnerin (auch) im Übrigen nichts zu erinnern.

(a) Die gegenüber dem Antragsteller getroffene Anordnung, seine Verkaufsstelle sonntags geschlossen zu halten, entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie er in § 15 OBG NRW seine einfachgesetzliche Ausprägung gefunden hat.

Die streitgegenständliche Anordnung ist geeignet, die in der Verletzung der Vorschriften des LÖG NRW begründete Störung der öffentlichen Sicherheit zu beseitigen. Die getroffene Maßnahme ist auch erforderlich, weil andere, den Antragsteller weniger beeinträchtigende, gleichermaßen effektive Mittel zur Gefahrenabwehr nicht zur Verfügung stehen. Das Schreiben der Antragsgegnerin an den Antragsteller vom 29. August 2025, mit dem sie auf die Rechtslage hingewiesen und den Antragsteller aufgefordert hatte, seinen Kiosk an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, blieb unbeachtet, sodass die Antragsgegnerin davon ausgehen durfte, dass der Antragsteller die gesetzlichen Vorgaben des LÖG NRW auch in Zukunft nicht beachten würde. Sonstige mildere Mittel sind nicht ersichtlich. Insbesondere sind die von dem Antragsteller beispielhaft aufgeführten Alternativen (weitere konkrete Auflage zur Organisation der Betriebsführung in Abwesenheit, eine ausdrückliche Adressierung der verantwortlichen Person, eng begrenzte Kontrollen) teilweise nicht gleichsam effektiv, aber jedenfalls angesichts des Umstandes, dass mit Ziffer 1. zunächst nur die ohnehin geltende Rechtslage wiederholt wird, keine milderen Mittel.

(b) Die Antragsgegnerin handelte auch nicht dadurch ermessensfehlerhaft, dass sie den Antragsteller als Inhaber des Kiosks als Adressaten der Ordnungsverfügung auswählte.

Daran ändert auch der Umstand, dass nicht dieser, sondern allein sein Vater bei der Ladenöffnung am 1. November 2025 in dem Kiosk anwesend gewesen ist, nichts. Die Antragsgegnerin hat diesen Umstand bei ihrer Auswahlentscheidung berücksichtigt. Gleichwohl ging sie davon aus, dass der Antragsteller als Inhaber des Kiosks nach den allgemeinen Grundsätzen der Verantwortlichkeit für den Gesamtbetrieb verantwortlich auch im Sinne des § 17 Abs. 1 OBG NRW gewesen sei. Dies ist nicht zu beanstanden. Berücksichtigungswürdige Umstände, die die Antragsgegnerin bei der Ausübung ihres Auswahlermessens nicht berücksichtigt hat, sind weder vorgetragen, noch sonst ersichtlich. Insbesondere wurden Umstände, aus denen sich ergibt, dass der Antragsteller ausreichende organisatorische Maßnahmen zur Sicherstellung der Einhaltung der allgemeinen Ladenöffnungszeit getroffen hat und sich sein Vater bei der Ladenöffnung am 1. November 2025 eigenmächtig bzw. gegen den Willen des Antragsstellers über diese hinweggesetzt hat, weder vorgetragen noch sind diese sonst ersichtlich.

(3) Schließlich ist die Anordnung in Ziffer 1. der gegenständlichen Ordnungsverfügung auch mit höherrangigem Recht vereinbar.

Sofern der Antragsteller mit dem Vortrag, der Sofortvollzug wirke für ihn faktisch endgültig, da die betroffenen Sonn- und Feiertage zeitgebunden seien und sich wirtschaftliche Nachteile und Eingriffe in die Berufsfreiheit nicht rückgängig machen ließen, eine Verletzung von Art. 12 GG geltend macht, liegt eine solche nicht vor. Regelungen, die die Öffnung von Verkaufsstellen zeitlich begrenzen, verstoßen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG.

Vgl. zur Verfassungsmäßigkeit des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LadSchlG in der Fassung vom 7. Juli 2005: BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004 – 1 BvR 636/02 -, juris, Rn. 96 ff.

Vielmehr sind derartige Eingriffe in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Ein derartiger Grund des Gemeinwohls ist hier der mit § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW beabsichtigte Arbeitszeitschutz und insbesondere der Schutz der Sonn- und staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe.

Vgl. LT-Drs. 14/2478, Seite 9 f.

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht anzunehmen. Der Umstand, dass andere umliegende Gemeinden und Städte in Nordrhein-Westfalen ggf. eine Öffnung von Kiosken auch an Sonn- und Feiertagen dulden, vermag bereits keine relevante Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG zu begründen, da Art. 3 Abs. 1 GG immer nur den jeweiligen Hoheitsträger innerhalb seiner Zuständigkeit zu einer Gleichbehandlung verpflichtet.

Vgl. exemplarisch nur BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 – 2 BvR 1053/98 -, juris, Rn. 48.

Der Antragsteller hat im Übrigen entsprechend dem Grundsatz „keine Gleichheit im Unrecht“ auch unter diesem Gesichtspunkt ohnehin keinen Anspruch auf ein Unterlassen des Einschreitens der Antragsgegnerin gegen die rechtswidrige Kiosköffnung an Sonn- und Feiertagen.

Vgl. VG Aachen, Beschluss vom 8. November 2024 – 10 L 790/24 -, juris, Rn. 47, m. w. N.

Auch eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu Tankstellen kommt nicht in Betracht. Diese findet ihre Grundlage in § 8 LÖG NRW, wonach Tankstellen an Samstagen sowie an Sonn- und Feiertagen ganztägig geöffnet sein und Reisebedarf verkaufen dürfen. Reisebedarf im Sinne des LÖG NRW sind gemäß § 3 Abs. 3 LÖG NRW Zeitungen, Zeitschriften, Straßenkarten, Stadtpläne, Reiselektüre, Schreibmaterialien, Tabakwaren, Schnittblumen, Reisetoilettenartikel, Filme, Tonträger, Bedarf für Reiseapotheken, Reiseandenken und Spielzeug geringen Wertes, Lebens- und Genussmittel in kleinen Mengen sowie ausländische Geldsorten. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Ausnahmeregelung des § 8 LÖG NRW bestehen nicht,

vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004 – 1 BvR 636/02 -, juris, Rn. 131 ff; OVG NRW, Beschluss vom 7. Juli 2016 – 4 B 171/16 -, juris, Rn. 12; VG Aachen, Beschlüsse vom 15. Januar 2016 – 6 L 391/15 -, juris, Rn. 38 ff., und zuletzt vom 8. November 2024 – 10 L 790/24 -, juris, Rn. 52,

und wurden von dem Antragsteller im Übrigen auch nicht geltend gemacht.

bb. Die auf §§ 55 Abs. 1, 57 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW gestützte Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500 Euro gegenüber dem Antragsteller ist ebenfalls materiell rechtmäßig. Eine Fristsetzung war nach § 63 Abs. 1 Satz 2 HS. 2 VwVG NRW entbehrlich. Zudem ist das Zwangsgeld in bestimmter Höhe angedroht (§ 63 Abs. 5 VwVG NRW) und die Ordnungsverfügung vom 13. November 2025 dem Antragsteller zugestellt worden (§ 63 Abs. 6 VwVG NRW). Zweifel an der Verhältnismäßigkeit des angedrohten Zwangsgelds bestehen nicht.

3. Schließlich liegt angesichts der von der Missachtung der allgemeinen Ladenöffnungszeiten nach alledem ausgehenden Gefahren für die Allgemeinheit das hinsichtlich Ziffer 1. der angefochtenen Ordnungsverfügung zusätzlich erforderliche besondere öffentliche Vollzugsinteresse ebenfalls vor. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die rechtswidrige Öffnung der Verkaufsstelle des Antragstellers an Sonn- und Feiertagen geeignet ist, eine negative Vorbildwirkung zu erzeugen. Dies ist auch nicht vorläufig für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens hinzunehmen.

Unschädlich ist, dass der am 27. April 2025 festgestellte Verstoß gegen das LÖG NRW zunächst nicht sanktioniert worden war. Das Absehen einer Sanktion wegen eines (erstmals) festgestellten Verstoßes führt nicht zu einem Wegfall des besonderen öffentlichen Vollzugsinteresses. Denn auch im Gefahrenabwehrrecht ist es ermessensgerecht, dem gegen das Gesetz verstoßenden Bürger – soweit dies unter gefahrenabwehrrechtlichen Gesichtspunkten möglich ist – zunächst die Gelegenheit zu geben, sich zukünftig rechtstreu zu verhalten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Sie berücksichtigt, dass wegen des lediglich vorläufigen Charakters der begehrten Entscheidung der Auffangstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG vorliegend lediglich zur Hälfte anzusetzen ist.

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