Löschung von Dokumenten in Personalakte eines Beamten

I. Die Anträge des Klägers und der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 25. Januar 2023 – RO 1 K 21.716 – werden abgelehnt.

II. Die Rechtsmittelführer haben jeweils die Kosten ihres Zulassungsverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert wird für beide Zulassungsverfahren auf jeweils 5.000 € festgesetzt.

Gründe

Die wechselseitigen Anträge auf Zulassung der Berufung, mit denen der Kläger und die Beklagte das verwaltungsgerichtliche Urteil jeweils in dem sie beschwerenden Teil angreifen, sind zulässig. In der Sache haben sie jedoch keinen Erfolg.

Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung verfolgt der Kläger seine Klage gerichtet auf Löschung von Dokumenten aus seiner Personalakte bzw. aus den bei der Bundespolizeidirektion M. geführten Sachakten weiter, die vor dem Verwaltungsgericht – bis auf die begehrte Entfernung der Stellungnahme des damaligen Dienstgruppenleiters des Klägers, EPHK S. vom 4. Juli 2018 zur Reaktivierung des Klägers – erfolglos geblieben ist. Im Gegensatz dazu wendet sich die Beklagte mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die Verpflichtung zur Löschung der vorgenannten, in der Verfahrensakte „Reaktivierungsprüfung“ enthaltenen Stellungnahme.

1. Der zulässige Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

a) Das Verwaltungsgericht hat die Klage hinsichtlich der Anträge, die Beklagte zu verpflichten, den gesamten Vorgang bezüglich des in der Anlage K 3 zur Klage bezeichneten Disziplinarverfahrens des Klägers sowie sämtliche in den Anlagen K 2.1 bis K 2.20 im einzelnen bezeichneten Unterlagen aus der Personalakte des Klägers zu entfernen, mit der folgenden Begründung abgewiesen: Hinsichtlich des Begehrens auf Entfernung der das Disziplinarverfahren betreffenden Dokumente aus der Personalakte fehle das erforderliche rechtsschutzwürdige Interesse an einer Sachentscheidung; eine solche könne dem Kläger offensichtlich keinerlei tatsächlichen oder rechtlichen Vorteile bringen, nachdem sich die streitgegenständlichen Unterlagen nicht mehr in der Personalakte befänden. Jedenfalls sei die Beklagte, wie sich aus den klägerseits vorgelegten Schreiben ergebe, zur Entfernung der Unterlagen aus der Personalakte bereit gewesen, so dass es einer Klageerhebung diesbezüglich zur Durchsetzung des Anspruchs von vorneherein nicht bedurft hätte. Ein Anspruch auf Entfernung der aus den Anlagen K 2.1 bis K 2.20 ersichtlichen Unterlagen ergebe sich weder aus § 112 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder 2 BBG noch aus § 113 Abs. 1 Nr. 1 oder Abs. 2 BBG noch aus der Datenschutz-Grundverordnung oder anderen Rechtsgrundlagen. Die Vorschrift des § 112 BBG räume einen Entfernungsanspruch erst dann ein, wenn sich zuvor die in dem betreffenden Dokument enthaltene Bewertung des Dienstherrn in einem dafür bereitstehenden Verfahren als unbegründet oder falsch erwiesen habe. Denn die Personalakte habe nach den Grundsätzen der Vollständigkeit und der Wahrheit ein möglichst zutreffendes, objektives Bild von der Persönlichkeit des Beamten zu geben und ein zutreffendes Bild der Entstehung und Entwicklung des Dienstverhältnisses als historischem Geschehensablauf zu vermitteln. Dem stehe die Entfernung von Personalaktendaten aus der Personalakte deshalb im Prinzip entgegen. §§ 112,113 BBG bestimmten nurmehr Ausnahmen von den Grundsätzen der Vollständigkeit und/oder Wahrheit. Darüber hinaus sei für das Bestehen eines Entfernungsanspruchs erforderlich, dass die Beschwerde, Behauptung oder Bewertung den Vorwurf eines jedenfalls objektiv pflichtwidrigen Verhaltens enthalten müsse. Lediglich dann sei es notwendig, dem Beamten durch die Entfernung die Chance weiterer beruflicher Entwicklung ohne Belastung durch zeitlich überholte Vorwürfe zu geben.

b) Das – fristgerechte – Zulassungsvorbringen, das allein der rechtlichen Überprüfung durch den Senat unterliegt, rechtfertigt die begehrte Zulassung der Berufung nicht. Die damit allein geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.

Solche Zweifel wären begründet, wenn vom Rechtsmittelführer ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt würde (vgl. BVerfG, B.v. 23.6.2000 – 1 BvR 830/00 – NVwZ 2000, 1163/1164; B.v. 23.3.2007 – 1 BvR 2228/02 – BayVBl 2007, 624). Das ist nicht der Fall.

aa) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass es für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch auf Entfernung des gesamten Vorgangs bezüglich des in der Anlage K 3 bezeichneten Disziplinarverfahrens am dafür erforderlichen Rechtsschutzinteresse fehlt. Der Einwand des Klägers, mangels einer eindeutigen Äußerung der Beklagten könne nicht davon ausgegangen werden, dass die genannten Unterlagen tatsächlich bereits aus der Personalakte entfernt worden seien, geht fehl. Die Beklagte hat bereits in ihrer Klageerwiderung vom 20.Mai 2021 mitgeteilt, dass keine Disziplinarakten in der Personalakte des Klägers enthalten seien. Das kommt der Erklärung, dass die Entfernung tatsächlich erfolgt ist, im Ergebnis gleich. Die Beklagte hat sich dazu auch in ihrem Berufungszulassungsantrag vom 28. April 2023 geäußert und ausdrücklich erklärt, das Tilgungsgebot des § 16 Abs. 3 BDG beachtet und die Disziplinarakte vernichtet zu haben. Der entsprechende Unterordner in der Personalakte des Klägers sei daher leer. Anhaltspunkte dafür, dass diese Aussage unrichtig wäre, hat der Kläger nicht vorgetragen und liegen auch nicht vor.

bb) Der Kläger zieht auch die Feststellung des Verwaltungsgerichts, für den Anspruch auf Entfernung der Anlagen K 2.1 bis K 2.20 aus der Personalakte fehle es an einer Anspruchsgrundlage, nicht mit schlüssigen Argumenten in Zweifel.

(1) Die für den Entfernungs- und Vernichtungsanspruch erforderlichen Voraussetzungen des § 112 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBG liegen schon deshalb nicht vor, weil die Unterlagen – wie die aus Satz 3 folgende Präzisierung ergibt – Vorwürfe enthalten müssen, an denen es vorliegend erkennbar fehlt. In Betracht kämen im Wesentlichen Behauptungen oder Wertungen, die den Vorwurf eines jedenfalls objektiv pflichtwidrigen Verhaltens des Beamten enthalten, auch z. B. in der missbilligenden Äußerung eines Dienstvorgesetzten (vgl. OVG NW, B.v. 11.5.2023 – 1 A 2432/20 – juris Rn. 11 m.w.N.). Die streitgegenständlichen Unterlagen bestehen überwiegend aus Vorgängen aus den Jahren 2004 bis 2006 sowie 2010 bis 2014, die im Rahmen der Beurteilung der Verwendungsfähigkeit des Klägers im Polizeidienst und seiner allgemeinen Dienstfähigkeit entstanden sind, wie ärztliche Mitteilungen, Untersuchungsanordnungen zur sozialmedizinischen Begutachtung sowie Unterlagen zur Verlängerung der Probezeit vom 4. November 2010. Der der Tilgungsvorschrift in § 112 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBG als Ausnahme vom Grundsatz der wertfreien, möglichst vollständigen Dokumentation des Beamtenverhältnisses zugrundeliegende Resozialisierungsgedanke umfasst die Löschung solcher Unterlagen nicht. Angaben über gesundheitliche Beeinträchtigungen enthalten keinen Vorwurf und kommen nicht als Gegenstand des Resozialisierungsgedankens in Betracht (vgl. Guenther, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Stand: Mai 2023, § 112 BBG, Rn. 11). Dass der Inhalt dieser Unterlagen für den Kläger ungünstig sein oder sich für ihn nachteilig auswirken könnte, reicht allein für ein erfolgreiches Entfernungsbegehren nicht aus. Die Vorschrift knüpft auch nicht an eine (behauptete) Unrichtigkeit von Unterlagen oder die Frage an, ob sie noch benötigt werden, sondern betrifft lediglich die Fälle zutreffender oder jedenfalls nicht ausgeräumter Vorwürfe, deren schriftliche Fixierung somit zu Recht in die Personalakte aufgenommen und dort über mehrere Jahre belassen worden ist.

(2) Soweit der Kläger meint, der Löschungsanspruch ergebe sich jedenfalls für die Unterlagen, die aus der Zeit vor dem 16. Juni 2006 stammten, aus § 113 Abs. 2 Satz 1 oder Satz 2 BBG, weil nicht davon ausgegangen werden könne, dass diese für die Reaktivierungsverfahren noch benötigt würden, setzt er sich nicht in der erforderlichen Weise mit den – überzeugenden – Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil auseinander. Danach sind die Personalakten aus der Zeit vor dem ersten Ausscheiden des Klägers aus dem Beamtenverhältnis noch nicht abgeschlossen i.S.v. § 113 Abs. 1 BBG, so dass die in Satz 1 dieser Vorschrift genannte Aufbewahrungsfrist von fünf Jahren noch nicht zu laufen begonnen hat. Schlüssige Gegenargumente hierzu enthält die Zulassungsbegründung nicht.

(3) Der geltend gemachte Löschungsanspruch ergibt sich entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht aus Art. 5 Abs. 1 Buchstabe c, d und e DSGVO. Der Kläger meint, sämtliche Einträge in der Personalakte, die vor dem 16. Juni 2006 datieren, seien zu löschen, weil das damalige Beamtenverhältnis zu diesem Zeitpunkt endete und nicht mehr in sachlichem Zusammenhang zu dem nunmehrigen Beamtenverhältnis stehe. Sämtliche bis zu seinem Ausscheiden mit Ablauf des 16. Juni 2006 gesammelten Unterlagen seien nicht mehr verfahrensrelevant und somit unter den Gesichtspunkten der Speicherbegrenzung, der Datenminimierung und dem Grundsatz der Richtigkeit aus der Personalakte zu löschen. Dem kann nicht gefolgt werden.

Die während des Bestehens eines Beamtenverhältnisses in der Personalakte gesammelten Daten bleiben grundsätzlich auch dann angemessen, erheblich und auf das notwendige Maß beschränkt i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Buchstabe c DSGVO, wenn der betroffene Beamte aus dem Beamtenverhältnis ausscheidet. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, dienen Unterlagen über krankheitsbedingte Dienstunfähigkeiten nicht nur der Feststellung von aktuellen Fehlzeiten, sondern bleiben auch gegebenenfalls für mögliche Reaktivierungs- oder auch Wiedereinstellungsprüfungen von Bedeutung, wo es auf den jeweiligen historischen Kontext ankommen kann. Eine Löschung könnte vielmehr umgekehrt gegen den Grundsatz der Datenrichtigkeit verstoßen. Auf die Regelung in Art. 5 Abs. 1 Buchstabe d DSGVO, wonach personenbezogene Daten sachlich richtig und „erforderlichenfalls auf dem neuesten Stand“ sein müssen, kann der Löschungsanspruch ebenfalls nicht gestützt werden. Die Daten sind durch das Ausscheiden des Klägers aus dem Dienst nicht unrichtig geworden, sie bleiben vielmehr mit Blick auf die damalige Rechtswirklichkeit weiterhin richtig. Ein Berichtigungsanspruch aus Art. 16 DSGVO scheidet somit aus. Nur wenn die Personalakten auf dem Stand gehalten werden, der zum jeweiligen Zeitpunkt richtig war, kann ein möglichst lückenloses Bild der Entstehung und Entwicklung des Dienstverhältnisses als historischem Geschehensablauf dokumentiert werden, wodurch der Dienstherr instandgesetzt wird, seiner Aufgabe für die Personalverwaltung und -wirtschaft gerecht zu werden. Damit steht auch Art. 5 Abs. 1 Buchstabe e der weiteren Speicherung der bis zum Ausscheiden des Klägers aus dem Beamtenverhältnis im Jahr 2006 in seiner Personalakte gesammelten Daten nicht entgegen.

2. Ohne Erfolg bleibt auch der Antrag der Beklagten, die Berufung zuzulassen, soweit das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und sie zur Löschung der in den bei der Bundespolizeidirektion M. geführten Sachakten enthaltenen Stellungnahme des damaligen Dienstgruppenleiters des Klägers vom 4. Juli 2018 verpflichtet hat. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor.

a) Das Verwaltungsgericht hat entscheidungstragend angenommen, der geltend gemachte Anspruch auf Entfernung der vorbereitend zur Prüfung einer Reaktivierung des Klägers eingeholten Stellungnahme aus der als Sachakte geführten Beiakte „Verwaltungsstreitsache M.S. gegen Bundesrepublik Deutschland wegen erneuter Berufung in das Beamtenverhältnis“ ergebe sich aus einem öffentlich-rechtlichen Abwehranspruch in Form eines Beseitigungsanspruchs analog § 1004 BGB. Die Stellungnahme enthalte einige rechtsverletzende Tatsachenbehauptungen, für die es keine Belege gebe; sie sei im Übrigen mit einer persönlichen Kränkung oder Herabsetzung des Klägers verbunden, die das sachliche Anliegen für die Äußerung – die Abgabe einer sachlichen Einschätzung der gesundheitlichen Eignung im Hinblick auf die im Raume stehende Reaktivierung des Klägers nach § 46 BBG – völlig in den Hintergrund gedrängt habe.

b) Die Zulassungsschrift weckt an der Richtigkeit dieser Rechtsauffassung keine ernstlichen Zweifel, die zur Zulassung der Berufung führen würden.

(1) Zwar wendet die Beklagte zu Recht ein, dass der in der Stellungnahme des Dienstvorgesetzten vom 4. Juli 2018 enthaltene Hinweis auf ein vor dem freiwilligen Ausscheiden des Klägers aus dem Dienst 2006 eingeleitetes Disziplinarverfahren entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine unwahre Tatsachenbehauptung enthält. Das ergibt sich zwar nicht (mehr) aus der Personalakte des Klägers, da die Beklagte das Tilgungsgebot des § 16 Abs. 3 BDG beachtet und die entsprechenden Unterlagen vernichtet hat. Allerdings reichen die von der Beklagten in ihrer Zulassungsbegründung benannten, in ihren Sachakten/Verfahrensakten noch vorhandenen Hinweise auf das o.g. Disziplinarverfahren zum Beleg für die Richtigkeit der in der streitgegenständlichen Stellungnahme enthaltenen Tatsachenbehauptung aus. Dies verhilft dem Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung jedoch nicht zum Erfolg.

Zum einen liegt hier bereits in der Erwähnung des Jahre zurückliegenden Verfahrens ein Verstoß gegen das in § 16 Abs. 1 BDG geregelte Verwertungsverbot. Zusammen mit dem Tilgungsgebot verfolgt es den Zweck, den Beamten vom Makel eines vergangenen Fehlverhaltens zu befreien, den Makel „aus der Welt zu schaffen“. Als materiell-rechtliche Schutzmaßnahme zugunsten des Beamten sollen Verwertungsverbot und Tilgungsgebot verhindern, dass ihm ein geahndetes Dienstvergehen ohne zeitliche Begrenzung vorgehalten werden und sich zu seinem Nachteil auswirken kann. Zwar hat dies nicht zur Folge, dass ein absoluter Schutzanspruch zu Gunsten des betroffenen Beamten entsteht und das getilgte Disziplinarverfahren keinerlei Erwähnung mehr finden darf. Die verhängte Disziplinarmaßnahme darf aber nach Ablauf der bestimmten Frist weder bei weiteren Disziplinarmaßnahmen noch bei Personalmaßnahmen Berücksichtigung finden (vgl. BVerwG, U.v. 13.10.2020 – 2 C 41/18 – juris Rn. 24 f. m.w.N.).

Ausgehend von diesen Grundsätzen stellt schon die Erwähnung des aus der Personalakte bereits getilgten Disziplinarverfahrens in der im Rahmen der Reaktivierungsprüfung eingeholten Stellungnahme des ehemaligen Dienstgruppenleiters des Klägers einen Verstoß gegen das Verwertungsverbot (§ 16 Abs. 1 BDG) dar. Denn sie verfolgt offensichtlich den Zweck, die Erinnerung an das vergangene Fehlverhalten zu wecken, um es erneut zum Nachteil des Klägers zu verwerten.

Zum anderen weist der Kläger zu Recht darauf hin, dass der Dienstgruppenleiter das frühere Disziplinarverfahren nicht lediglich erwähnt hat, sondern damit zugleich auch die – bis heute nicht belegte – Vermutung verknüpft hat, dieses Verfahren solle zum freiwilligen Ausscheiden des Klägers aus dem Polizeidienst im Jahr 2006 geführt haben. Für diese Mutmaßung geben die Akten nichts her. Es handelt sich offenbar um die Weitergabe eines bloßen Gerüchts, wodurch der Kläger in seinem Persönlichkeitsrecht betroffen wird und damit den Entfernungsanspruch aus § 1004 BGB begründet.

(2) Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass die Stellungnahme auch andere – nicht belegte – Tatsachenbehauptungen enthält, an deren Verbleib in den Sachakten kein rechtlich anerkennenswertes Interesse der Beklagten besteht, wie etwa die Aussage, der Kläger habe „im privaten Bereich mehrere Projekte in den Sand gesetzt“, er sei „zur Bundespolizei zurückgekehrt, um sich sanieren zu lassen“. Hierzu verhält sich der Zulassungsantrag der Beklagten nicht.

(3) Keinen ernstlichen Bedenken begegnet auch die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, dass die streitgegenständliche Stellungnahme zumindest in Teilen auch ehrverletzende Äußerungen enthält, die geeignet sind, den Kläger in seinen Rechten zu verletzen und ebenfalls den geltend gemachten Entfernungsanspruch aus § 1004 BGB analog zu begründen. EPHK S. sollte in dieser Stellungnahme als ehemaliger Dienstgruppenleiter des Klägers Ausführungen zur Möglichkeit einer Reaktivierung des aus gesundheitlichen Gründen vorzeitig zur Ruhe gesetzten Klägers machen. Zunächst hat er den Werdegang und die dienstlichen Leistungen des Klägers in dessen Dienstzeit in sachlicher Weise geschildert. Anders zu beurteilen sind aber die dann folgenden Äußerungen, die den sachlich gebotenen Rahmen erkennbar überschreiten. Von einer rein fachbezogen abgegebenen Stellungnahme – die grundsätzlich keine Ehrverletzung darstellt (vgl. BayVGH, B.v. 15.7.2003 – 25 ZB 03.1349 – juris Rn. 3) – kann nicht mehr die Rede sein, wenn dem Kläger unterstellt wird, er sei bewusst zur Bundespolizei zurückgekehrt, „um sich sanieren zu lassen“, nachdem er während seiner freiberuflichen Tätigkeit „mehrere Projekte in den Sand gesetzt“ habe. Auch der Rat, eine polizeirechtliche Überprüfung des Klägers durchzuführen, um „sich kein Ei ins Nest zu legen“ ist offensichtlich mit einer persönlichen Kränkung bzw. Herabsetzung verbunden, die das sachliche Anliegen der dienstlichen Stellungnahme völlig in den Hintergrund drängt und den Kläger in seinem Persönlichkeitsrecht verletzt.

Der Senat folgt daher der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Entfernungsanspruch auch aufgrund des teilweise das Sachlichkeitsgebot verletzenden und diffamierenden Charakters der genannten Stellungnahme begründet ist.

Der Einwand der Beklagten, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Stellungnahme eine rein innerdienstliche und keine öffentliche Äußerung darstelle, geht fehl. Die Stellungnahme ist jedenfalls als Teil der Sachakte dazu bestimmt, zunächst einem beschränkten Personenkreis und für den – immer zu erwartenden – Fall einer Klageerhebung auch einer breiteren Öffentlichkeit offenbart zu werden. Aus der Verpflichtung des Dienstherrn, im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl des Beamten und seiner Familie zu sorgen, ergibt sich auch ein Anspruch auf Wahrung der Ehre des Beamten, aufgrund dessen der Dienstherr verpflichtet ist, ehrverletzende Äußerungen zu unterlassen bzw. dafür zu sorgen, dass sie nicht weiterhin in den über den betroffenen Beamten geführten Akten bleiben und damit Dritten bekannt werden könnten (vgl. dazu OVG Saarl, B.v. 3.7.1995 – 1 W 75/94 – juris Rn. 3).

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).