Nebenbestimmung zur Glücksspielerlaubnis: Bonusgrenze und Berichtspflichten rechtmäßig

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 5. Mai 2026 – mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung – geändert.

Der Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 27. Mai 2025 (Az. 7 A 328/25 HAL) gegen die mit Bescheid vom 27. Mai 2026 angeordnete Nebenbestimmung B.36 wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten beider Rechtszüge.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Gründe

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I. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle – 7. Kammer – vom 5. Mai 2026 hat Erfolg. Die vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die Abänderung des Beschlusses.

Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung der von der Antragstellerin am 27. Juni 2025 erhobenen Klage (7 A 328/25 HAL) gegen die mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 27. Mai 2025 erlassene Nebenbestimmung B.36 zu Unrecht wiederhergestellt. Die Sätze 1 bis 10 der Nebenbestimmung B.36 werden sich im Verfahren der Hauptsache voraussichtlich als rechtmäßig erweisen. Denn entgegen der Bewertung des Verwaltungsgerichts ist mit der Beschwerde davon auszugehen, dass den Sätzen 1 bis 6 sowie 8 (1.) und 10 (2.) eine Ermessensfehlerhaftigkeit und den Sätzen 7 (3.) und 9 (4.) eine fehlende Erforderlichkeit nicht entgegengehalten werden kann. Auch die weiteren – bereits erstinstanzlich erhobenen und im Beschwerdeverfahren vertieften – Einwände der Antragstellerin gegen die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung B.36 greifen nicht durch (5. und 6.).

Die Nebenbestimmung B.36 regelt:

¹Zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GIüStV 2021 kann die Erlaubnisinhaberin auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren. ²Der gewährte Rabatt darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. ³Andere Vergünstigungen (Boni) können in einem Wert von bis zu 10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren) gewährt werden. ⁴Der gewährte Bonus darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. ⁵Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GIüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen. ⁶Die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen ist durch die Erlaubnisinhaberin laufend zu überprüfen. ⁷Einmal jährlich ist ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GIüStV 2021 beurteilt werden kann. ⁸Der Bericht muss Aussagen zu nachfolgenden Punkten enthalten:

a) Art, Häufigkeit und Dauer der einzelnen Aktionen während des Berichtszeitraums,

b) sämtliche Marktforschungsuntersuchungen, die der Veranstalter selbst veranlasst hat, um die Marktwirksamkeit festzustellen, zumindest aber

c) eine Gegenüberstellung der Anzahl von Neukunden während des jeweiligen Aktionszeitraums im Vergleich zu der Anzahl an Neukunden während gleichlanger Zeiträume ohne entsprechende Aktion, aufgeteilt nach Geschlecht und möglichst nachfolgenden Altersgruppen:

– 18 Jahre bis 24 Jahre

– 25 Jahre bis 44 Jahre

– 45 Jahre und älter.

d) eine prozentuale Darstellung des bisherigen Spielverhaltens der Neukunden in Bezug auf Onlineglücksspiele unterteilt in folgende Kategorien auf Grund freiwilliger Angaben der Spieler:

– Lotterien

– Sportwetten/Pferdewetten

– Virtuelles Automatenspiel

– Online-Poker

– Online-Casino

– Sonstige Glücksspiele

– Keine Glücksspiele

– Keine Angaben.

⁹Die weitere Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten. ¹⁰Ein erster Bericht ist spätestens am 31. Dezember 2025 vorzulegen.

1. Mit der Beschwerde ist davon auszugehen, dass der vom Verwaltungsgericht attestierte Ermessensausfall im Hinblick auf die der glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter B.36 Sätze 1 bis 6 und 8 beigefügte Nebenbestimmung nicht vorliegt. Eine – wie hier erfolgte – wortgleiche Übernahme einer Musternebenbestimmung rechtfertigt nicht den Schluss, dass es an der Ausübung des Auswahlermessens fehlt.

Entgegen der Darstellung des Verwaltungsgerichts und der Antragstellerin liegt ein Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG nicht vor. Danach soll die Begründung von Ermessensentscheidungen auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Die Antragsgegnerin hat ihre Entscheidung zur Anordnung der Nebenbestimmung B.36 unter Abschnitt „E. Begründung“ (vgl. Seite 61 f. der Erlaubnis) wie folgt begründet:

„Bonus- und Rabattaktionen können nur zugelassen werden, wenn es zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung, erforderlich ist. Dies kann im Bereich der virtuellen Automatenspiele vor allem bei der Ansprache von Kunden illegaler Glücksspielangebote mit höherem Gefährdungspotential angenommen werden. Die Berichtspflicht ist somit Voraussetzung für die Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit von Bonus- und Rabattaktionen zur Erreichung der Ziele des GlüStV 2021 durch die Erlaubnisbehörde. Insbesondere die Anzahl sowie das Spielverhalten der für legale Glücksspielangebote gewonnenen Neukunden beinhalten hierfür erste, wichtige Indizien, die auch in Bezug zu anderweitigen Erhebungen über die Schwarzmarktentwicklung gesetzt werden können. Nur wenn hier eine fortbestehende Notwendigkeit zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung, festgestellt wird, kommt eine Verlängerung der Erlaubnis für Bonus- und Rabattaktionen in Betracht. Mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 sind Boni- und Rabattaktionen jedoch nur vereinbar, soweit sie nicht dazu beitragen, die Spielsucht zu fördern und zusätzliche Spielanreize zu setzen. Daher ist es geboten, die zulässigen Rabatte und Boni der Höhe nach zu begrenzen. Mit der Begrenzung Boni und Rabatte in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz ( inkl. Gebühren), höchstens aber bis zu einem Betrag von 100 Euro pro Jahr gewähren zu können, wurde ein Rahmen gewählt, der es einerseits ermöglicht, attraktive Preisnachlässe gewähren zu können und andererseits gerade noch das verantwortliche Maß einzuhalten, keine unnötigen Spielanreize zu schaffen. Der Rahmen ist damit nicht beliebig veränderbar, sondern nur auf Grundlage vorliegender Evaluationsergebnisse, anhand derer erkennbar ist, dass durch eine Anhebung die Ziele des § 1 GlüStV 2021 nicht gefährdet werden dürften.“

Die Begründung lässt Gesichtspunkte erkennen, von denen die Antragsgegnerin bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Dass es sich hierbei um eine regelhafte Begründung einer Musternebenbestimmung handelt, ist rechtlich unerheblich.

Entgegen der Darstellung des Verwaltungsgerichts bedarf es keiner darüberhinausgehenden Dokumentation der Ermessensausübung. Dem Verwaltungsgericht ist zunächst darin beizupflichten, dass die Entscheidung über die Beifügung von Nebenbestimmung im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde liegt, wobei §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV der Behörde ein Auswahlermessen einräumt. Woraus das Verwaltungsgericht allerdings eine ungeprüfte Übernahme von Regelungen einer Musternebenbestimmung einschließlich ihrer Musterbegründung durch die Antragsgegnerin ableitet, erschließt sich nicht. Zwar führt das Verwaltungsgericht zunächst zutreffend aus, dass nach §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass eine Ermessensentscheidung getroffen wird. Dabei ist es auch unschädlich, wenn allgemein durch die Antragsgegnerin festgestellt wird, dass das virtuelle Automatenspiel an sich eine besonders hohe Gefahr aufweist, die es rechtfertigt, regelmäßig gleichlautende Nebenbestimmungen inklusive gleicher Formulierungen zu verwenden (in Form von ermessenslenkenden Vorgaben, siehe hierzu Ruthig, in: Kopp/Schenke, VwGO, 31. Auflage 2025, § 114 Rn. 11; Wolff/Humberg, in: NK-VwGO, 6. Aufl. 2025, § 114 VwGO Rn. 89 f., beck-online). Sodann schließt das Verwaltungsgericht allerdings in wortgleicher Wiedergabe einer nichtveröffentlichten, durch die Antragstellerin mit dem Eilantrag vorgelegten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Sigmaringen (Urteil vom 24. September 2024 – 4 K 2128/22 -) daraus, dass ermessenslenkende Vorgaben trotz ihrer Bindungswirkung nicht ohne eine vorhergehende Einzelfallprüfung herangezogen werden dürfen (Wolff/Humberg, a.a.O., § 114 VwGO Rn. 93), dass es an einer (dokumentierten) Ermessensausübung fehle. Denn bei ermessenslenkenden Vorgaben könne die Ermessensausübung im Einzelfall auch darauf beschränkt sein, zu entscheiden, ob Musternebenbestimmungen (einzeln oder vollständig) übernommen werden. Eine solche Ermessensausübung lasse sich aber weder aus dem Bescheid selbst noch aus den Behördenakten entnehmen. Angesichts dieser Begründung geht das Verwaltungsgericht wohl davon aus, dass die Übernahme von einzelnen oder aller Musternebenbestimmungen dokumentiert sein müsse. Diese Auffassung wird nicht näher begründet und findet auch in der Rechtsprechung und Literatur keine Stütze. Insbesondere lässt sich aus dem zitierten – unveröffentlichten, im Verfahren vorgelegten – Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen keine Begründung ableiten. Auch das dort in Bezug genommene Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf (Urteil vom 22. Januar 2016 – 3 K 2472/14 – juris Rn. 64 ff.) stützt diese Bewertung nicht. Weder verhält sich das Verwaltungsgericht Düsseldorf zu Musternebenbestimmungen bzw. ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften noch kommt es im hiesigen Verfahren darauf an, ob dem Glücksspielkollegium – anders als wohl in den Verfahren bei den Verwaltungsgerichten Sigmaringen und Düsseldorf angenommen – eine Pflicht zur Ermessensausübung bzw. Dokumentation dieser – neben einer begründeten behördlichen Ermessensentscheidung – zukommt.

Zwar ist zur Sicherung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Absatz 4 GG eine schriftliche Fixierung zur Dokumentation der maßgeblichen Ermessenserwägungen erforderlich (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 40 Rn. 102). An einer solchen fehlt es – wie die oben zitierte Begründung der Nebenbestimmung zeigt – indes nicht. Eine Pflicht, zu dokumentieren, dass auf eine Musternebenbestimmung zurückgegriffen wird, geht indes offenkundig zu weit. Vielmehr ist zu prüfen, ob ein atypischer Fall – beschränkter Anwendungsbereich/struktureller Ausschluss individueller Belange/individuelle Wirkungszusammenhänge – vorliegt (NK-VwGO/Wolff/Humberg, 6. Aufl. 2025, VwGO § 114 Rn. 95, beck-online), der eine Anwendung der Musternebenbestimmung ausschließt. Es muss bei fehlenden Besonderheiten – wie hier – allerdings nicht schriftlich fixiert werden, dass die Prüfung keinen atypischen Fall ergeben hat. Denn liegt kein atypischer Fall vor, ist kein Raum für eine Einzelfallbetrachtung bzw. Einzelfallentscheidung, die einer weiteren – über die bloße Übernahme der Musterbegründung hinausgehende – Dokumentation bedarf.

Ausgehend hiervon ist es – entgegen der Darstellung der Antragstellerin – auch rechtlich unerheblich, von wem (Glücksspielkollegium) und zu welchem Zweck (Sportwette) die Musternebenbestimmungen ursprünglich erstellt worden sind bzw. ob und weshalb die Antragsgegnerin bereits in der Vergangenheit – unter einem anderen glücksspielrechtlichen Regelungsregime – gleichlautende Bestimmungen verwandt hat bzw. bis heute verwendet. Maßgebend allein ist, ob die Begründung in der Sache trägt (vgl. Ausführungen unter Ziffer 5.). Aus der Begründung der Nebenbestimmung folgt ohne weiteres, dass die Antragsgegnerin den ihr zustehenden rechtlichen Entscheidungsspielraum in Form des Ermessens erkannt hat. Die Übernahme einer Musternebenbestimmung und deren Begründung lässt auch nicht den Schluss darauf zu, dass die Antragsgegnerin fälschlicherweise davon ausgegangen ist, sie sei zu deren Übernahme verpflichtet. Von einem Ermessensausfall kann daher keine Rede sein.

2. Die Beschwerde zeigt auch zutreffend auf, dass der vom Verwaltungsgericht gerügte Begründungsmangel in Bezug auf die Regelung B.36 Satz 10 nicht trägt.

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin bei einem auf den 27. Mai 2025 datierenden Erlaubnisbescheid zu begründen habe, warum ein erster Bericht bis spätestens 31. Dezember 2025 vorzulegen sei, wenn nach dem Wortlaut des Gesetzes ein späterer Zeitpunkt möglich gewesen wäre, um der jährlichen Berichtspflicht aus § 4d Abs. 3 GlüStV 2021 zu genügen. Diese Argumentation verfängt nicht. Zwar schweigt die Begründung im Bescheid zu etwaigen Gründen für die Wahl des Zeitpunkts am Jahresende und führt in diesem Zusammenhang allein aus, dass die jährliche Berichtspflicht Voraussetzung für die Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit von Bonus- und Rabattaktionen zur Erreichung der Ziele des GlüStV 2021 durch die Erlaubnisbehörde sei. Einer näheren Begründung der Wahl des Zeitpunkts für den ersten Bericht bedarf es allerdings auch nicht.

Das Verwaltungsgericht überspannt die Anforderungen an die Begründungspflicht von Ermessensentscheidungen aus § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG. Die Begründungspflicht bezieht sich auf die wesentlichen Entscheidungselemente, nicht auf jede Detailfrage der Ausführung. Die Festlegung des konkreten Zeitpunkts – 31. Dezember 2025 – für den ersten Bericht stellt keine eigenständige, ermessensrelevante Entscheidung von substantieller Bedeutung dar. Es handelt sich vielmehr um eine rein technische Ausführungsbestimmung zur Konkretisierung der gesetzlich vorgesehenen Berichtspflicht. Solche organisatorischen Einzelheiten bedürfen keiner gesonderten Begründung, so dass die Fragen des Nachschiebens von Gründen / Ergänzens hier schon nicht stellen.

Die Entscheidung über den Zeitpunkt entspricht auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der gewählte Zeitpunkt ist sachlich angemessen und für den Adressaten ohne Weiteres nachvollziehbar. Die Erlaubnis wurde am 27. Mai 2025 erteilt und sieht eine jährliche Berichtspflicht in Entsprechung von § 4d Abs. 3 GlüStV 2021 i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 10 GlüStV 2021 vor. Ein Zeitraum von ca. 7 Monaten für die Erstellung des ersten Berichts ist angemessen, zumal der 31. Dezember als Jahresende einen natürlichen – und für die Fallgestaltung auch typischen – Stichtag bildet. Gerichtsbekannt ist, dass regelmäßig ein Datum am Jahresende gewählt wird. Es liegt auch nahe, einen einheitlichen Stichtag für alle Erlaubnisinhaber – hier am Jahresende – zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung zu wählen. Ferner stellt die Fristsetzung keinen belastenden Eingriff in Rechte des Erlaubnisinhabers dar, der einer besonderen Begründung bedarf. Sie regelt lediglich den zeitlichen Rahmen einer ohnehin bestehenden Pflicht. Letztlich wird der Begründungszweck gewahrt, dem Betroffenen die Entscheidung verständlich zu machen und die gerichtliche Kontrolle zu ermöglichen. Die wesentlichen Gründe für die Berichtspflicht – Überprüfung der Wirksamkeit und Notwendigkeit der Maßnahmen zur Erreichung der Gesetzesziele – sind in der Nebenbestimmung selbst enthalten. Der Zweck der Begründungspflicht ist damit erfüllt, da der Erlaubnisinhaber erkennen kann, warum die Behörde Berichte verlangt und was diese Berichte enthalten sollen. Soweit die Antragstellerin vorträgt, die Fristsetzung stehe im Widerspruch zu anderen Erlaubnisbescheiden, und eine in Teilen geschwärzte Kopie einer Erlaubnis aus dem Jahr 2023 mit ihrer Antragsbegründung vom 17. Juli 2023 vorlegt, bei die Vorlagefrist auf den 31. Dezember 2024 lautet, rechtfertigt dies keine andere Betrachtung, da das konkrete Datum der Erlaubnis unbekannt bleibt. Sollte die Erlaubnis auf das Ende des Jahres 2023 lauten, wäre es ohne Weiteres nachvollziehbar, dass kein früherer Bericht zu fertigen war. Dessen ungeachtet kann die Antragsgegnerin ihre Verwaltungspraxis innerhalb der letzten vier Jahre auch dahingehend geändert haben, den ersten Bericht bereits am Jahresende des Erlassjahres zu verlangen, wenn der zu betrachtende Berichtszeitraum eine angemessene Länge aufweist. Ausgehend hiervon bedarf es im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keiner abschließenden Klärung, ob der Antragstellerin – wie die Antragsgegnerin meint – das Rechtsschutzinteresse für den gegen die Regelung gerichteten Antrag fehlt.

Abgesehen davon ist nicht ersichtlich, worin im Hinblick auf die Wahl des Zeitpunkts die konkrete Beschwer der betroffenen Antragstellerin liegen könnte. Gegen die jährliche Berichtspflicht als solche bestehen keine rechtlichen Bedenken. Aus dem Vorbringen der Antragstellerin geht auch nicht hervor, warum sie durch die Wahl des maßgebenden Stichtags am Ende eines jeden Jahres belastet sein sollte.

3. Mit der Beschwerde ist weiter davon auszugehen, dass das Verwaltungsgericht die Rechtswidrigkeit des Auflagenvorbehalts in B.36 Satz 9 zu Unrecht bejaht hat. Die Auslegung des Tatbestandsmerkmals der Erforderlichkeit in § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 durch das Verwaltungsgericht trägt den unterschiedlichen Funktionen einer generellen Befugnisnorm und einer konkreten Nebenbestimmung nicht hinreichend Rechnung.

Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind in der Erlaubnis die Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 bestimmt, dass die Erlaubnis auch nachträglich mit Nebenbestimmungen durch die zuständige Behörde versehen werden kann. Der Auflagenvorbehalt nach § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ist eine selbstständige Nebenbestimmung, die der Behörde die Befugnis gibt, nachträglich Auflagen aufzunehmen, zu ändern oder zu ergänzen. Er durchbricht die Bestandskraft des Verwaltungsaktes und mindert den Vertrauensschutz, erfüllt jedoch zugleich wichtige Funktionen der Rechtssicherheit und Transparenz.

Das Merkmal der „Erforderlichkeit“ in § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ist nicht so eng auszulegen, dass eine Nebenbestimmung nur dann zulässig ist, wenn sie absolut unentbehrlich ist oder keine andere Rechtsgrundlage für die beabsichtigte Maßnahme existiert. Das Gericht berücksichtigt den grundlegenden Unterschied zwischen einer generellen Befugnisnorm und einer konkreten Nebenbestimmung nicht. § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 ist eine Ermächtigungsgrundlage, die der Behörde die Möglichkeit eröffnet, in geeigneten Fällen nachträglich tätig zu werden. Diese Befugnis besteht unabhängig vom Inhalt der ursprünglichen Erlaubnis und bedarf keiner besonderen Ankündigung im Erlassbescheid selbst. Der Auflagenvorbehalt hingegen ist eine konkrete Nebenbestimmung, die bereits im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis signalisiert, dass bestimmte Aspekte noch nicht abschließend geklärt werden konnten und dass der Erlaubnisinhaber mit nachträglichen Auflagen in diesem spezifischen Bereich rechnen muss. Diese Signalisierungsfunktion ist für den Rechtsschutz des Adressaten von wesentlicher Bedeutung.

Die Antragsgegnerin weist zu Recht darauf hin, dass der Auflagenvorbehalt in B.36 Satz 9 keine bloße Wiederholung der gesetzlichen Befugnis aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist und für erforderlich gehalten werden durfte, weil er die Antragstellerin vorab in Kenntnis setzt, dass der Berichtsinhalt Änderungen unterliegen kann. Er konkretisiert damit die Befugnis auf einen spezifischen, besonders sensiblen Bereich, der Evaluierung von Bonusaktionen und Rabattsystemen zur Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021. Diese Konkretisierung ist erforderlich, weil die Evaluierung von Bonusaktionen ein komplexes und dynamisches Thema ist. Die Behörde kann zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nicht abschließend absehen, welche konkreten Daten für eine wirksame Evaluierung fortgesetzt benötigt werden, da die Entwicklung des Glücksspielmarktes dynamisch ist, neue Bonusmodelle und Rabattsysteme entwickelt werden und auch wissenschaftliche Erkenntnisse zur Wirksamkeit von Suchtpräventionsmaßnahmen fortschreiten. Der Auflagenvorbehalt ermöglicht es der Behörde, die Anforderungen an die Evaluierung flexibel an neue Erkenntnisse anzupassen. Darüber hinaus dient der Auflagenvorbehalt der Rechtssicherheit und Transparenz für den Erlaubnisinhaber in einem ihn belastenden Bereich. Der Erlaubnisinhaber weiß damit von Beginn an, dass die Anforderungen an die Evaluierung noch nicht abschließend feststehen und dass er mit nachträglichen Auflagen rechnen muss. Er kann sein Verhalten entsprechend einrichten und die notwendigen Datenerhebungsprozesse flexibel gestalten. Ohne einen solchen Vorbehalt bestünde die Gefahr, dass der Erlaubnisinhaber davon ausgeht, die zunächst genannten Datenanforderungen seien abschließend, und sich später auf Vertrauensschutz beruft, wenn die Behörde auf Grundlage von § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 nachträglich weitere Daten anfordert.

Nach alldem steht der Auflagenvorbehalt nicht im Widerspruch zu § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021. Er ergänzt diese Vorschrift vielmehr in zulässiger Weise, indem er die generelle Befugnis auf einen konkreten Anwendungsbereich bezieht, die Transparenz für den Erlaubnisinhaber erhöht, der Behörde ermöglicht, flexibel auf neue Entwicklungen zu reagieren, und der Rechtssicherheit dient, indem er den Erlaubnisinhaber vorab informiert.

4. Ferner ist der Beschwerde darin zu folgen, dass die Nebenbestimmung in B.36 Satz 7 materiell-rechtlichen Bedenken nicht begegnet. Die vom Verwaltungsgericht insoweit ebenfalls verneinte Erforderlichkeit nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 kann nicht darauf gestützt werden, dass sich die jährliche Berichtspflicht bereits aus dem Gesetz – nämlich aus §§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 9 und 10, 4d Abs. 3 GlüStV 2021 – ergibt.

Ausgehend vom Wortlaut der jeweiligen Bestimmungen liegt keine bloße Wiederholung der gesetzlichen Bestimmung vor. Die im Bescheid bestimmte Berichtspflicht ist auf die Evaluation der Wirksamkeit und Notwendigkeit von Boni und Rabatten und nicht allgemein auf die Dokumentation „der durchgeführten Maßnahmen“ ausgerichtet. Die Zulässigkeit einer gesetzeswiederholenden Nebenbestimmung hängt entscheidend davon ab, ob es sich um eine echte Nebenbestimmung mit Regelungsgehalt oder lediglich um einen deklaratorischen Hinweis auf die Rechtslage handelt. Im Letzteren Fall läge schon keine anfechtbare Nebenbestimmung einschließlich Beschwer vor. Demgegenüber besteht der Regelungsgehalt einer gesetzeswiederholenden Auflage darin, die Einhaltung einer Norm konkret anzumahnen und die Voraussetzungen für die Vollstreckung zu schaffen. Eine gesetzeswiederholende Nebenbestimmung ist nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung jedenfalls dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (u.a. VGH BW, Beschluss vom 10. Dezember 2024 – 6 S 928/24 – juris Rn. 24 f.). Ein solcher Fall ist hier gegeben. Zum einen stellt Satz 7 der Nebenbestimmung klar, dass die Berichtspflicht (§§ 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 9 und 10, 4d Abs. 3 GlüStV 2021) die Evaluation der Wirksamkeit und Notwendigkeit von Boni und Rabatten einschließt. Durch die Regelung wird eine generelle gesetzliche Befugnis (§ 9 Abs. 2 Satz 3 Nr. 9 und 10 GlüStV 2021: Berichterstattung zur Dokumentation „der durchgeführten Maßnahmen“) auf einen konkreten Anwendungsbereich (Boni und Rabatte) bezogen. Hierdurch wird die Transparenz für den Adressaten erhöht. Dies dient dessen Rechtssicherheit, indem die Regelung ihm Klarheit über seine Pflichten verschafft. Zum anderen wird der Satz 7 der differenzierten Bestimmung über die im Rahmen des Berichts vorzulegenden Daten (B.36 Satz 8: „Der Bericht muss Aussagen zu nachfolgenden Punkten enthalten: […]“) vorangestellt und dient damit deren Konkretisierung bzw. dem besseren Verständnis. Dessen ungeachtet ist die Antragstellerin zudem der Auffassung, dass die ihr auferlegte Berichtspflicht ohne Rechtsgrundlage erfolgt, so dass sich auch hieraus der konkretisierende Charakter und der Anlassbezug ergeben kann.

5. Nach der hier gebotenen summarischen Prüfung greifen die weiteren Einwände der Antragstellerin gegen die formelle und materielle Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung B.36 nicht durch.

5.1. Durchgreifende Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit bestehen nicht. Für Nebenbestimmungen gelten dieselben Formvorschriften wie für den Hauptverwaltungsakt. Dahinstehen kann hier, ob das Beifügen belastender Nebenbestimmungen zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis eine Anhörungspflicht nach nationalem und/oder europäischen Recht auslöst. Denn die Antragstellerin ist vor Erlass der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zur beabsichtigten Beifügung von Nebenbestimmungen – einschließlich der hier streitbefangenen – mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 3. April 2025 angehört worden. Soweit die Antragstellerin meint, sie habe erhebliche Zweifel daran, ob die Antragsgegnerin ihre Ausführungen in der Stellungnahme vom 22. April 2025 ernsthaft zur Kenntnis genommen habe und ausführt, die Anhörung sei nur pro forma erfolgt, kann dem mit dem Verwaltungsgericht nicht gefolgt werden. Zunächst ist auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss zu verweisen, zu denen sich die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht verhält. Daraus, dass die Antragsgegnerin keine Änderungen am Bescheidentwurf vorgenommen hat, folgt nicht, dass sie ihre behördliche Entscheidung nicht über-/durchdacht haben könnte. Vielmehr ist festzustellen, dass seit dem Jahr 2023 einzelne (Muster-)Nebenbestimmungen, so auch die Regelung über Boni und Rabatte, Gegenstand gerichtlicher (Eil-)Verfahren sind. Hierbei hat die Antragsgegnerin die Musternebenbestimmung zu Boni und Rabatten fortgesetzt einer Prüfung unterzogen und sich gegen die vielfältigen Einwendungen verteidigt, darunter auch gegen solche, die den Einwendungen im vorliegenden Verfahren entsprechen. Der Senat ist bisher von der Rechtmäßigkeit dieser Nebenbestimmung zu Boni und Rabatten ausgegangen. Dies zugrunde gelegt ist es fernliegend anzunehmen, die Antragsgegnerin habe die Einwendungen nicht ernsthaft zur Kenntnis genommen, nur weil sie an ihrer Rechtsauffassung festgehalten und keine Änderungen an der (Muster-)Nebenbestimmung gegenüber dem Bescheidentwurf vorgenommen hat.

5.2. Die zu Boni und Rabatten getroffene Regelung in B.36 ist aller Voraussicht nach materiell rechtmäßig.

Sie findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 4c Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 und verfolgen erkennbar den Zweck, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen. Boni- und Rabattaktionen sind auch als Maßnahmen zur Absatzförderung nur dann mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 vereinbar, wenn sie als solche nicht die Entstehung von Spielsucht fördern und zusätzliche Spielanreize setzen. Die durch den GlüStV 2021 erfolgte Neukonzeption der Werberegulierung steht dem nicht entgegen. Denn auch nach der erfolgten Änderung der Werberegulierung dürfen weiterhin – neben weiteren in § 5 GlüStV 2021 festgelegten Pflichten bei Werbung – gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 GlüStV 2021 Werbemaßnahmen nach Art und Umfang nicht den Zielen des § 1 GlüStV 2021 zuwiderlaufen und nicht übermäßig sein (vgl. OVG RhPf, Urteil vom 29. April 2025 – 6 A 10957 – juris Rn. 93 f.). Der Senat hat sich in seinen Beschlüssen vom 23. Juli 2025 (- 3 M 56/25 – juris Rn. 134 f.), 19. Dezember 2023 (- 3 M 88/23 – juris Rn. 17 ff.), 15. Juni 2023 (-3 M 14/23 – juris Rn. 40 ff.) und 24. April 2023 (- 3 M 6/23 – juris Rn. 30 ff.) mit vielfältigen Einwänden gegen gleichlautende Bestimmungen zu Boni und Rabatten auseinandergesetzt. An dieser Auffassung, die von der obergerichtlichen Rechtsprechung geteilt wird (vgl. OVG RhPf, Urteil vom 29. April 2025, a.a.O.), ist festzuhalten. Auf diese Ausführungen ist zu verweisen. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang geltend macht, gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (a.a.O.) habe das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde seiner Prozessbevollmächtigen, deren Gegenstand u.a. die Ermessensfehlerhaftigkeit der Nebenbestimmung gewesen sei, die Revision zugelassen, beruht diese Zulassung allein auf der Rechtsfrage, ob ein Antragsteller, der eine Erlaubnis zur Online-Veranstaltung eines Glücksspiels begehrt, nach § 28 Abs. 1 VwVfG vor dem Erlass ihn belastender Nebenbestimmungen zu der Erlaubnis anzuhören ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. März 2026 – 8 B 24.25 – juris). Diese Rechtsfrage stellt sich – wie dargestellt – nicht.

Die von der Antragstellerin bereits erstinstanzlich erhobenen und im Beschwerdeverfahren wiederholten bzw. vertieften Einwände geben keinen Anlass zu einer von der vorzitierten Rechtsprechung abweichenden Betrachtung.

a) Zunächst verfängt der Einwand der Antragstellerin nicht, der Senat habe in seinen Entscheidungen verkannt, dass die bisher in der Rechtsprechung entwickelten Erwägungen zur Begrenzung der Glücksspielwerbung für staatliche Monopolangebote nicht auf die Regulierung der Glücksspielwerbung im GlüStV 2021 angesichts der Liberalisierung des Online-Glücksspiels übertragen werden könne. Hierbei macht sie geltend, die frühere Rechtsprechung habe ausschließlich Werbung für staatliche Monopolangebote betroffen und sei im Wesentlichen auf das „Sportwetten-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zurückgegangen, das außerordentlich restriktive Regelungen zur Glücksspielwerbung zur Folge gehabt habe. Diese Darstellung verkürzt die Entwicklung der glücksspielrechtlichen Rechtsprechung. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 12. Februar 2025 (- 8 C 2.24 – juris) ausdrücklich auf die zur früheren Rechtslage ergangene Rechtsprechung Bezug genommen und deren Fortgeltung bestätigt (bspw. zum Werbebegriff). Zudem berücksichtigt der Vortrag der Antragstellerin nicht, dass die grundlegenden verfassungsrechtlichen Maßstäbe des „Sportwetten-Urteils“ zur Begrenzung der Glücksspielwerbung (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 – juris) nicht an das Vorhandensein eines staatlichen Monopols gebunden sind, sondern an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen zum Schutz vor Suchtgefahren. Die Annahme der Antragstellerin, die Liberalisierung des Glücksspielmarktes führe zu einer grundlegend anderen Bewertung der Werbemaßnahmen, trifft nicht zu. Die Ziele des § 1 GlüStV 2021 – Bekämpfung der Spielsucht, Kanalisierung des Spieltriebs, Jugend- und Spielerschutz – sind identisch mit den Zielen des GlüStV 2008 bzw. GlüStV 2012/2020. Geändert hat sich nicht der Zweck der Regulierung, sondern die Art und Weise, wie dieser Zweck erreicht wird (Liberalisierung statt Monopol). Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 darf Werbung für öffentliches Glücksspiel den Zielen des § 1 nicht zuwiderlaufen und nicht übermäßig sein. Dies ist keine grundsystematische Änderung der Werberegulierung, sondern eine Fortführung der bisherigen Grundsätze unter veränderten Rahmenbedingungen. Der Vorwurf, der Senat würde die „grundsystematische Änderung der Werberegulierung“ verkennen, geht fehl. Der Senat beachtet die Liberalisierung des GlüStV 2021 hinreichend, indem er Werbung als grundsätzlich zulässig erachtet, sie aber an die Ziele des § 1 GlüStV – in Entsprechung der gesetzlichen Vorgaben – bindet. Dies ist kein Rückschritt zur restriktiven Werberegulierung früherer Staatsverträge, sondern eine angepasste Regulierung unter neuen Rahmenbedingungen. Die Anwendung der gleichen Werbebeschränkungen auf alle Erlaubnisinhaber – sowohl staatliche als auch private Anbieter – ist keine Diskriminierung, sondern Ausdruck der Gleichbehandlung aller Marktteilnehmer.

b) Entgegen der Darstellung der Antragstellerin liegt auch keine gesetz- und zweckwidrige Ermessensausübung vor. Die Behörde hat die gesetzlichen Grenzen des Ermessens i.S.v. § 114 Satz 1 VwGO nicht überschritten. Sie hat ihre Entscheidung auf die richtige Rechtsgrundlage gestützt, die Ziele des GlüStV 2021 berücksichtigt und innerhalb ihres Ermessensspielraums eine Entscheidung getroffen, die verhältnismäßig und gleichheitsgerecht ist. Die pauschale Begrenzung von Boni- und Rabattaktionen auf 100 Euro pro 12 Monate und Spieler ist geeignet, erforderlich und angemessen, um die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen. Auf die bisherige Rechtsprechung des Senats ist zu verweisen (s.o.).

Soweit die Antragstellerin einzelne Formulierungen in der Begründung der Nebenbestimmung B.36 (bspw. „Bonus- und Rabattaktionen können nur zugelassen werden“ und „Verlängerung der Erlaubnis für Bonus- und Rabattaktionen“) als Indiz dafür interpretiert, dass die Behörde weiterhin von der Erlaubnispflichtigkeit von Werbemaßnahmen ausgeht, folgt der Senat dem nicht. In diesen Formulierungen eine direkte Bezugnahme auf die unter der früheren Rechtslage erforderliche Zweckbestimmung erlaubnispflichtiger Werbung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV 2012/2020 zu sehen, rechtfertigt eine solche Annahme nicht. Die Formulierungen sind im Kontext der Nebenbestimmung zu verstehen, die festlegt, unter welchen Voraussetzungen Boni- und Rabattaktionen durchgeführt werden dürfen. Die „Zulassung“ bezieht sich – vor dem Hintergrund der Rechtsänderung – nicht auf eine Erlaubnis für die Werbemaßnahme selbst, sondern auf die Zulässigkeit der Boni- und Rabattaktionen im Rahmen der erteilten Veranstaltungserlaubnis. Auch hat sich Antragsgegnerin – entgegen der Bewertung der Antragstellerin – mit der geänderten Rechtslage auseinandergesetzt. Sie hat in ihrer Begründung ausdrücklich auf die Ziele des § 1 GlüStV 2021 Bezug genommen, insbesondere die Kanalisierung des Spieltriebs und die Bekämpfung des Schwarzmarktes. Dies genügt den Begründungsanforderungen. Eine Behörde ist nicht verpflichtet, im Bescheid selbst eine umfassende juristische Analyse aller in Betracht kommenden Gesichtspunkte vorzunehmen. Es reicht aus, wenn die wesentlichen Erwägungen erkennbar sind und die Entscheidung nachvollziehbar begründet wird. Auch muss die „Gesamtwürdigung der Werbemaßnahme, des beworbenen Glücksspiels und dessen Gefährlichkeit im Einzelfall“ nicht zwingend im Erlaubnisbescheid selbst dargelegt werden. Die Behörde kann sich bei der Begründung auf typisierende Betrachtungen stützen, solange diese nicht willkürlich sind und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Eine individuelle Abwägung aller Umstände bedarf es nicht, vielmehr darf die Behörde typisierte Fallgruppen bilden und für diese pauschalierte Regelungen treffen, solange diese sachlich gerechtfertigt sind. Dass es vorliegend an der sachlichen Rechtfertigung für die streitbefangene Nebenbestimmung, mit der der Einsatz von Boni und Rabatten der Höhe nach beschränkt wird, fehlen könnte, zeigt die Antragstellerin dagegen nicht auf. Sie beschränkt sich im Wesentlichen darauf auszuführen, dass sich in den Verwaltungsvorgängen und Erlaubnisbescheid kein einziger überzeugender Anhaltspunkt für die Annahme einer pflichtgemäßen Ermessensausübung finden lasse, obgleich bereits die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags auf die in der Begründung ebenfalls Bezug genommen wurde, die grundsätzliche Begrenzung von Boni und Rabatten tragen (vgl. vorzitierte Rechtsprechung). Für die Annahme von Ermessensfehlern reicht es auch nicht aus, allein mit etwaigen Formulierungsdefiziten und der Entstehungsgeschichte der Nebenbestimmung (Musternebenbestimmung für auf dem GlüStV 2012/2020 fußenden Konzessionen für Sportwetten) einen Ermessensausausfall zu begründen. Wie bereits ausgeführt, liegt ein Ermessensausfall nicht vor. Auch ergeben sich aus dem Vorbringen keine Gründe für eine sachwidrige, dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechende Ermessensausübung (vgl. § 114 Satz 1 VwGO), weil die Begründung den Zielen des GlüStV 2021 entspricht. Im Übrigen zeigt die Verwendung der Musterbestimmung im Hinblick auf verschiedene andere Online-Glücksspielarten, dass die Antragsgegnerin bestrebt ist, eine einheitliche Rechtsanwendung beim Online-Glücksspiel zu gewährleisten.

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang eine fehlende Berücksichtigung der konkreten Glücksspielform geltend macht und rügt, dass die 100-Euro-Grenze bei virtuellen Automatenspielen aufgrund der 1-Euro-Einsatzbeschränkung nach § 22a Abs. 7 Satz 1 GlüStV 2021 faktisch kaum erreicht werden könne, folgt hieraus nicht die Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Es ist anerkannt, dass die Verwaltung bei der Regulierung komplexer Sachverhalte typisieren darf. Die Behörde darf pauschale Regelungen treffen, die für die Mehrzahl der Fälle angemessen sind und typischerweise gerechte Ergebnisse liefern. Die pauschale Begrenzung auf 100 Euro/Jahr stellt eine solche Typisierung dar, die den Spielerschutz ohne übermäßigen Verwaltungsaufwand sicherstellen soll. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Begrenzung auf 100 Euro/Jahr im Einzelnen ist auf die bisherige Rechtsprechung des Senats zu verwiesen (s.o.). Darüber hinaus ist die Regelung in Satz 4 der Auflage B.36 („Der gewährte Bonus darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen“) im Kontext der gesamten Nebenbestimmung zu verstehen. Wenn Satz 3 vorsieht, dass Boni „in einem Wert von bis zu 10 Prozent des Spieleinsatzes“ gewährt werden können, und Satz 4 die Obergrenze von 100 Euro normiert, ist erkennbar, dass die 100-Euro-Grenze als absolute Obergrenze für die Summe aller gewährten Boni gilt, nicht für einzelne Boni. Die sprachliche Ungenauigkeit („gewährte Bonus“ statt „gewährten Boni“) kann durch Auslegung überwunden werden und führt nicht zur Rechtswidrigkeit der gesamten Nebenbestimmung. Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Begrenzung auf 100 Euro/Jahr ist auf die bisherige Rechtsprechung des Senats zu verwiesen (s.o.).

Dem Einwand, Zweifel daran, dass das Angebot von Boni und Rabatten über 100 Euro/Jahr den Zielen des § 1 GlüStV 2021 zuwiderlaufe, ergäben sich daraus, dass der Sofortvollzug erstmals angeordnet worden sei, kann nicht gefolgt werden. Es trifft nach den Erkenntnissen des Senats (vgl. u.a. Beschluss vom 23. Juli 2025, a.a.O.) zum einen nicht zu, dass die (jeweils) zuständige Erlaubnisbehörde die Auflage über die Begrenzung von Boni und Rabatten seit 2020 in keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Sofortvollzug gestellt und die sofortige Vollziehung der Auflage erstmals im Erlaubnisbescheid der Antragstellerin angeordnet hat. Zum anderen ist die Frage der sofortigen Vollziehung von der materiellen Rechtmäßigkeit einer Auflage zu trennen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist zwar ein Indiz für die Bedeutung und Schwere des öffentlichen Interesses bzw. die besondere Dringlichkeit. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung der Anordnung der sofortigen Vollziehung ist allein die Situation im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts. Frühere Entscheidungen – seien sie richtig oder falsch – haben keine bindende Wirkung auf die Rechtmäßigkeit der aktuellen Entscheidung. Die Behörde ist an ihre eigene Vollzugspraxis nicht in der Weise gebunden, dass sie verpflichtet wäre, frühere Entscheidungen zu wiederholen oder fortzuführen. Die Behörde kann ihre Praxis ändern, wenn sie dies für sachlich gerechtfertigt hält. Es gibt keinen Vertrauensschutz in eine bestimmte Vollzugspraxis, soweit diese nicht verbindlichen Regelungen entspricht.

Auch die Ausführungen der Antragstellerin über frühere Vorgaben zur Abweichung vom monatlichen Einzahlungslimit rechtfertigen keine andere Bewertung. Der von der Antragstellerin herangezogene Vergleich führt nicht weiter. Nach den eigenen Ausführungen der Antragstellerin haben die Verwaltungsgerichte Mainz (Urteil vom 22. Februar 2024) und Sigmaringen (Urteil vom 24. September 2024) die (Muster-)Nebenbestimmung zum monatlichen Einzahlungslimit aufgrund ihrer Unbestimmtheit für rechtswidrig erachtet und nicht, weil sie anhand einer früheren Rechtslage entwickelt wurde. Die vorliegende Auflage B.36 ist hingegen hinreichend bestimmt und regelt klar und verständlich die Voraussetzungen für die Gewährung von Boni und Rabatten.

Nach alledem folgt der Senat der Rechtsauffassung der Antragstellerin nicht, die Antragsgegnerin habe mit der Verwendung der hiesigen Musternebenbestimmung B.36 in rechtswidriger Weise keine Ermessenserwägungen zur neuen Werberegulierung im GlüStV 2021, zur jeweiligen Glückspielform oder zum Erlass dieser Nebenbestimmung im konkreten Einzelfall angestellt.

c) Soweit die Antragstellerin die Unverhältnismäßigkeit der rein zahlenmäßigen Begrenzung von Boni und Rabatten rügt, folgt der Senat der Argumentation nicht. Die pauschale Begrenzung von Boni und Rabatten ist verhältnismäßig. Der Vortrag, dass mildere, ebenso effektive Mittel existierten, insbesondere die Regelung der Umsatzbedingungen statt einer pauschalen Begrenzung, berücksichtigt nicht, dass die hier vorgenommene pauschale Begrenzung administrativ einfacher zu überwachen ist als eine detaillierte Regulierung der (jeweiligen) Umsatzbedingungen einer Vielzahl von Anbietern. Die Behörde müsste im Einzelfall prüfen, ob eine Umsatzbedingung spielerfreundlich oder spielerunfreundlich ist, was zu Rechtsunsicherheit und einem erhöhten Verwaltungsaufwand führen würde. Auch verneint die Antragstellerin zu Unrecht die praktische Relevanz der Bonus-Regelung im Hinblick auf das Einsatzlimit von 1 Euro (vgl. § 22a Abs. 7 Satz 1 GlüStV 2021). Richtig ist, dass wenn der maximale Einsatz 1 Euro beträgt, der maximale Bonus nach der 10 % Regelung 10 Cent pro Spiel ausmacht. Bei einer Jahresbegrenzung von 100 Euro muss ein Spieler theoretisch 1.000 Spiele mit maximalem Einsatz spielen, um die Jahresgrenze zu erreichen. Weshalb dies zeigen soll, dass die 100 EUR-Grenze bei virtuellen Automatenspielen faktisch keine praktische Relevanz habe, erschließt sich nicht, wenn das monatliche anbieterübergreifende Einzahlungslimit 1.000 Euro beträgt, mithin also ein Gesamtbudget von bis zu 12.000 Euro pro Jahr – theoretisch – eingesetzt werden kann. Zudem geht der Vortrag fehl, die pauschale Begrenzung berücksichtige nicht die unterschiedlichen Gefährdungspotenziale verschiedener Glücksspiele. Die Behauptung, dass bei virtuellen Automatenspielen mit einem maximalen Einsatz von 1 Euro das Suchtrisiko möglicherweise geringer sei als bei anderen Glücksspielen mit höheren Einsätzen, ist durch nichts belegt. Gerade virtuelle Automatenspiele zeichnen sich durch ein besonders hohes Suchtpotenzial aus, das deutlich über dem von Sportwetten liegt. Dies findet seine Rechtfertigung im schnellen Spieltempo (vgl. § 22a Abs. 6 GlüStV 2021), das eine hohe Spielfrequenz von bis zu 12 Spielen pro Minute bedingt; in der unmittelbaren Rückmeldung von Gewinn und Verlust nach jeden Spiel, die eine starke psychologische Bindung erzeugt und zu einem „Chasing-Verhalten“ führen kann; in den automatisierten Spielabläufen (hohe Spielfrequenz durch kurze Spieldauer und leichte Bedienung); in den geringen kognitiven Anforderungen, was das Senken der Hemmschwelle bedingen kann sowie in dem isolierten Spielen ohne soziale Kontrolle.

Ausgehend hiervon ignoriert der Vortrag der Antragstellerin das hohe Gefährdungspotential von virtuellen Automatenspielen und benennt mit der (vorgeschlagenen behördlichen) Veränderung von Bonusbedingungen unzureichende Alternativen. Die Antragstellerin priorisiert in nicht zu rechtfertigender Weise ihre wirtschaftlichen Interessen vor dem Spielerschutz. Selbst wenn eine weitergehende Differenzierung nach Spielformen angezeigt wäre, würde dies angesichts des hiesigen hohen Gefährdungspotentials keine Erhöhung von Boni und Rabatten für virtuelle Automatenspiele mit sich bringen, sondern ggf. sogar eine weitere Begrenzung nach sich ziehen, um – weniger suchtgefährdende – Spielformen deutlicher abzugrenzen. Dies dürfte nicht im Interesse der Antragstellerin sein.

5.3. Ergänzend weist der Senat auf Folgende allgemeingültige Erwägungen zu Werbenebenbestimmungen hin:

a) Dem Erlass von Nebenbestimmungen der vorliegenden Art kann nicht entgegengehalten werden, dass es sich um „Totalverbote“ handele, die von dem Begriff der Ausgestaltung in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 nicht gedeckt seien. Von dem Begriff „Ausgestaltung“ sind Einschränkungen der Werbung hinsichtlich Zeit, Medium sowie Art und Umfang erfasst (vgl. hierzu auch Beschluss des Senats vom 19. Dezember 2023 – 3 M 87/23 – juris Rn. 16). Ein „Totalverbot“ oder „absolutes Verbot“ liegt nicht vor. Werbung ist nicht generell verboten, sondern bis auf die in den Nebenbestimmungen geregelten Ausnahmen erlaubt. Es handelt sich auch nicht um ein „verdecktes“ Werbeverbot, das einem Erlaubnisinhaber keinerlei oder de facto keinerlei Werbemöglichkeiten mehr biete. Werbung ist im Wesentlichen in diversen verbreiteten Medien (z.B. Fernsehen, Radio, Internet, Zeitungen und Zeitschriften) unter Berücksichtigung zeitlicher Vorgaben erlaubt, soweit sie sich an den durch die Nebenbestimmungen vorgegebenen Rahmen hält.

b) Der Rechtmäßigkeit von Werbenebenbestimmungen ist auch nicht entgegenzuhalten, dass § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 eine abschließende Regelung der in Inhalts- und Nebenbestimmungen zulässigen Werbebeschränkungen enthalte. Die Regelung lässt vielmehr Bestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung ausdrücklich zu. Eine abschließende Regelung zulässiger Werbeverbote, die Beschränkungen der vorliegenden Art ausschließt, ergibt sich auch nicht aus den Regelungen des § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 und Abs. 2 bis 7 GlüStV 2021 und aus dem Umstand, dass diese Regelungen nicht durch Begriffe wie „insbesondere“ oder „unter anderem“ als Regelbeispiele formuliert sind (vgl. auch Ruttig, in: Dietlein/Ruttig, GlüStV, 3. Aufl. 2022, § 5 Rn. 35). Von einer abschließenden Regelung gehen auch die Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag nicht aus (vgl. LT-Drs. 7/7170, S. 91 zu § 5 Abs. 1). Den Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags ist nicht zu entnehmen, dass der Begriff der „Ausgestaltung“ nur die in den folgenden Regelungen genannten Beschränkungen umfassen soll. Eine Formulierung, die auf ein solches Verständnis der Regelung hindeutet (etwa: „zur Ausgestaltung nach Maßgabe der folgenden Vorschriften“) gibt es nicht. Gegen ein enges Verständnis des Begriffs „Ausgestaltung“ spricht auch, dass § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 die Vereinbarkeit der Werbung mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 verlangt. Sowohl nach der Gesetzessystematik als auch nach Sinn und Zweck der Regelung gibt es keinen Grund für die Annahme, dass die Vorgabe des § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 nicht durch Nebenbestimmungen i.S. des § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 gesichert werden darf. Eine abschließende Regelung, die Nebenbestimmungen der vorliegenden Art ausschlösse, läge demnach nur dann vor, wenn Werbung für öffentliches Glücksspiel nur nach Maßgabe der in § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV 2021 näher und detaillierter beschriebenen Vorgaben durch Nebenbestimmungen beschränkt werden dürfte. Dafür geben jedoch weder der Wortlaut, noch die Gesetzessystematik oder Sinn und Zweck der Regelung etwas her. Für eine „Ausgestaltung“ bliebe auch wenig Raum, da die Beschränkungen in § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV 2021 im Wesentlichen so detailliert beschrieben sind, dass es nicht zwingend ausdrücklicher Regelungen durch Nebenbestimmungen bedarf (zum Ganzen: Beschluss des Senats vom 23. Juli 2025, a.a.O. Rn. 26).

c) Der Annahme, die Nebenbestimmung sei unter Berücksichtigung des Paradigmenwechsels im Glücksspielstaatsvertrag 2021 unverhältnismäßig, ist nicht zu folgen. Mit Blick auf § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021, wonach Art und Umfang der Werbung den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen darf, besteht kein Widerspruch zu der These, dass jedwede Werbung, die im GlüStV 2021 nicht ausdrücklich verboten ist, grundsätzlich erlaubt ist. Es bedarf einer Prüfung im Einzelfall, ob die jeweiligen Nebenbestimmungen geboten sind, um sicherzustellen, dass die Werbung mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 vereinbar ist. Für eine pauschale Unzulässigkeit von Werbeverboten und Werbebeschränkungen für öffentliches Glücksspiel, die nicht ausdrücklich in § 5 Abs. 1 Satz 4 bis 6 sowie Abs. 2 Satz 3 bis 8 sowie Abs. 3 bis 7 GlüStV 2021 geregelt sind, geben die Neuregelungen des Glücksspielstaatsvertrags – auch wenn man sie unter Bezugnahme auf die Formulierung in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 20. Dezember 2022 (- 14 E 3058/22 – juris Rn. 40) als „grundsystematische Änderung der Werberegulierung“ bezeichnet – nichts her. Das Verwaltungsgericht Hamburg hat in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2022 (a.a.O.) auch keine pauschale Aussage zur Zulässigkeit von Nebenbestimmungen über Werbeverbote und Werbebeschränkungen in glücksspielrechtlichen Erlaubnissen getroffen, sondern lediglich eine bestimmte Regelung, mit welcher der Erlaubnisinhaber verpflichtet wird, Dritte zur Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sowie der Bestimmungen der Erlaubnis zu verpflichten, für unverhältnismäßig gehalten (Rn. 39 bis 44; vgl. dazu aber auch BVerwG, Urteil vom 12. Februar 2025 – 8 C 2.24 – juris Rn. 29 bis 31.).

d) Aus der Erwägung, die vom Senat in seinen Entscheidungen zur Zulässigkeit von Nebenbestimmungen zur Werberegulierung herangezogene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 30. Juni 2011 – C-212/08 – juris Rn. 72; Urteil vom 8. September 2010 – C-316/07 – juris Rn. 101) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 10.12 – juris Rn. 37) habe sich auf die frühere Rechtslage und das damalige staatliche Sportwetten- und Lotteriemonopol bezogen, lässt sich eine pauschale Unzulässigkeit der Nebenbestimmung ebenfalls nicht ableiten. Die aus der dieser Rechtsprechung abgeleiteten Maßstäbe ergeben sich im Wesentlichen bereits aus § 5 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 GlüStV 2021. So darf Art und Umfang der Werbung dem Ziel nicht zuwiderlaufen, den natürlichen Spieltrieb in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021). Nebenbestimmungen können also geboten sein, um zu sichern, dass Werbung mit dem Ziel der Kanalisierung vereinbar ist (vgl. aus der aktuellen Rechtsprechung: VG Düsseldorf, Urteil vom 2. Juni 2025 – 16 K 4090/24 -, Rn. 186, juris; VG München, Urteil vom 14. November 2024 – M 27 K 23.2236 – juris Rn. 50). Dieses Ziel kommt auch in den (zum Glücksspielmonopol ergangenen) Urteilen des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010 und 30. Juni 2011 (a.a.O.) zum Ausdruck, in dem Werbung für zulässig gehalten wird, die erforderlich ist, um Spieler zum legalen Angebot hinzulenken. Entsprechendes gilt für das Verbot übermäßiger Werbung, das in § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 ausdrücklich geregelt ist.

e) Die Erwägung, dass Werbemöglichkeiten in einem ausreichenden Umfang zur Erreichung des Kanalisierungsziels des Glücksspielstaatsvertrags unabdingbar seien, ist zwar zutreffend, lässt sich aber ebenfalls nicht pauschal den Werbenebenbestimmungen entgegenhalten. Wie bereits ausgeführt, begründen die fraglichen Nebenbestimmungen kein „Totalverbot“; auch unter Berücksichtigung der auferlegten Werbebeschränkungen bleibt noch Raum für Werbung. Die Frage der Zulässigkeit der Nebenbestimmungen lässt sich nicht allgemein beantworten. Vielmehr bedarf es einer Prüfung im Einzelfall, ob die jeweiligen Nebenbestimmungen geboten sind, um sicherzustellen, dass die Werbung mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 vereinbar ist. Dazu gehört auch die Vereinbarkeit mit dem Ziel der Kanalisierung nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021. Im Hinblick auf die Ausführungen, dass das Kanalisierungsziel dem Gesundheitsschutz nicht untergeordnet werden dürfe, sondern das Ziel der Kanalisierung vorrangig sei, ist darauf hinzuweisen, dass die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags gleichrangig sind (§ 1 Satz 1 GlüStV 2021). Gleichwohl ist die Kanalisierung kein Selbstzweck. Das Ziel, Spieler auf legale und gesicherte Angebote zu lenken, ist ein Mittel zur Suchtprävention. Spieler sollen vor dem gefährlicheren Spiel auf dem Schwarzmarkt geschützt werden. Die Ziele des Gesundheitsschutzes und der Kanalisierung sind also kein Gegensatz. Die Kanalisierungswirkung, die auch dem Schutz vor Gefahren der Glücksspielsucht (im Schwarzmarkt) dient, findet dort ihre Grenze, wo übermäßige Spielanreize auf dem legalen Markt die Glücksspielsucht fördern (Beschluss des Senats vom 19. Dezember 2023, a.a.O. juris Rn. 32).

6. Entgegen der Darstellung der Antragstellerin ist weder die Anordnung des Sofortvollzugs der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen unter B.36 aufgrund einer unzureichenden Begründung oder mangelnden Einzelfallbezugs formell rechtswidrig noch fehlt es für den Sofortvollzug an einem besonderen Vollzugsinteresse.

Nach der den Beteiligten bekannten Rechtsprechung des Senats überspannt die Antragstellerin mit der Rüge der formelhaften Begründung die gesetzlichen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO (vgl. Beschluss vom 24. April 2023 – 3 M 6/23 – juris Rn. 16 ff., Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris Rn. 13 ff.). Auf diese Rechtsprechung, mit der sich die Antragstellerin nicht konkret auseinandersetzt, ist zu verweisen.

Der Senat folgt dem Einwand der Antragstellerin nicht, die seit über drei Jahren andauernde Verwaltungspraxis, den Sofortvollzug hinsichtlich der streitbefangenen Musternebenbestimmung – anders als hier – nicht anzuordnen, widerlege die Bewertung Senats, dass die den Erlass der Nebenbestimmung rechtfertigenden Gründe die Dringlichkeit belegten. Denn – anders als die Antragstellerin wohl meint – ist von einer geänderten Verwaltungspraxis jedenfalls für die Zukunft auszugehen. Die Antragstellerin trägt im Rahmen ihrer Beschwerdeerwiderung selbst vor, dass eine Anordnung des Sofortvollzugs der streitbefangenen Nebenbestimmung Erlaubnisse, die seit etwa Mitte 2025 erteilt worden seien, betreffe. Allein aus dem Umstand, dass die Antragstellerin bei früheren Erlaubnissen den Sofortvollzug bisher nicht nachträglich anordnet hat, kann nicht gefolgert werden, dass eine Anordnung des Sofortvollzugs zur Gefahrenabwehr nicht notwendig, insbesondere von sachfremden Erwägungen geleitet wäre. Die Antragsgegnerin trägt zutreffend vor, dass bis zur Bestandskraft gegen die Umgehung der streitgegenständlichen Beschränkung zum Schutz Spielteilnehmender nicht vorgegangen werden kann, mithin der Spieler schutzlos der schrankenlosen Gewährung von Boni und Rabatten ausgesetzt wäre. Auch wären die erforderlichen Feststellungen der Antragstellerin zu Höhe und Auswirkungen gewährter Boni und Rabatte der der Antragsgegnerin nicht zugänglich, was deren Evaluierung und künftigen Umgang entgegenstünde. Allein der Umstand, dass die Antragsgegnerin bei früheren Erlaubnissen den Sofortvollzug nicht nachträglich angeordnet hat, stellt diese Erwägungen nicht in Frage und kann der vorliegenden Anordnung nicht entgegengehalten werden. Hierin liegt weder eine „Rosinenpickerei“ noch kann daraus eine offensichtlich widersprüchliche und willkürliche Verwaltungspraxis abgeleitet werden, da die Änderung der Verwaltungspraxis im Jahr 2025 Erlaubnisse nicht berührt, die vor diesem Zeitpunkt erteilt worden sind. Nach alledem ist die Anordnung des Sofortvollzugs weder anlasslos erfolgt noch kam es auf ein vorheriges Fehlverhalten der Antragstellerin an. Im Übrigen wird auf die Ausführungen unter Ziffer 5.2. Buchst. b) verwiesen.

Dessen ungeachtet weist der Senat hinsichtlich der missverständlichen Angaben der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 20. Juli 2026 darauf hin, dass eine – regelmäßig zulässige – nachträgliche Anordnung des Sofortvollzugs konsequent zu erfolgen und sich am jeweiligen Einzelfall zu orientieren hätte. Hierbei ist u.a. zu berücksichtigen, ob die jeweilige Nebenbestimmung durch den Erlaubnisinhaber überhaupt angefochten wurde bzw. wie dieser mit der durch die Anfechtung bedingten aufschiebenden Wirkung seiner Klage umgeht. Hält sich der jeweilige Erlaubnisinhaber gleichwohl an die mit der Nebenbestimmung vorgegebenen Beschränkungen der Höhe von Boni und Rabatten, besteht jedenfalls keine zwingende Notwendigkeit zur Nachholung aus Gründen der Gefahrenabwehr, so dass eine bloße Überwachung der Einhaltung trotz Klage gegenüber der zusätzlichen Anordnung im jeweiligen Einzelfall auch aus Gründen der Verwaltungseffektivität genügen kann.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

III. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs. Der Senat misst der einzelnen Nebenbestimmung eine kostenrechtliche Bedeutung in Höhe des Auffangwerts bei und berücksichtigt, dass es sich um ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes handelt.

IV. Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.

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