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Praktischer Fahrunterricht während Corona-Pandemie

OVG Lüneburg – Az.: 13 MN 37/21 – Beschluss vom 03.02.2021

Der Antrag wird verworfen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Gründe

I. Der vom Antragsteller nach verständiger Auslegung (§§ 88, 122 Abs. 1 VwGO) sinngemäß gestellte Antrag,

im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO die Vorschrift des § 14a der (8.) Nds. Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-Cov-2 (Niedersächsische Corona-Verordnung) vom 30. Oktober 2020 (Nds. GVBl. S. 368) in der am 25. Januar 2021 in Kraft getretenen Fassung der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 22. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 26) vorläufig außer Vollzug zu setzen, soweit danach Fahrschulen auch der praktische Fahrunterricht untersagt ist, bleibt ohne Erfolg.

Dieser Normenkontrolleilantrag ist bereits unzulässig.

1. Zwar ist er nach § 47 Abs. 6 in Verbindung mit § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 75 NJG statthaft, weil es sich bei der angegriffenen Verordnungsbestimmung um eine im Range unter dem (förmlichen) Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt. Diese durch die Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 8. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 3) mit Wirkung vom 10. Januar 2021 in die Niedersächsische Corona-Verordnung eingefügte Norm lautet:

„§ 14a Außerschulische Bildung

1Im Bereich der außerschulischen Bildung, vor allem in Volkshochschulen, Musikschulen und Einrichtungen der kulturellen Bildung, ist der Präsenzunterricht untersagt. 2Weiterhin zulässig sind die Durchführung von Prüfungen und die Bildungsberatung, soweit die Vorgaben des § 2 Abs. 2 eingehalten werden.“

2. Entgegen § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fehlt es dem Antragsteller, der im Landkreis A-Stadt mehrere Fahrschulen betreibt, jedoch an der Antragsbefugnis. Er kann bei Lichte besehen nicht geltend machen, durch die angegriffene Verordnungsbestimmung im Hinblick auf den allein streitgegenständlichen praktischen Fahrunterricht in seinen Rechten (namentlich in seinem Grundrecht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 16.4.2020 – 13 MN 67/20 -, juris Rn. 20) und aus Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt zu sein. Denn nach dieser Norm ist derzeit nach Auffassung des Senats die Abhaltung praktischen Fahrunterrichts nicht verboten.

Das in § 14a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung geregelte Verbot des „Präsenzunterrichts im Bereich der außerschulischen Bildung“ erstreckt sich nämlich nicht auch auf praktischen Fahrunterricht, wie er in den Fahrschulen des Antragstellers angeboten wird. Das folgt aus einer Anwendung der üblichen Auslegungsmethoden.

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a) Der Wortlaut dieser Bestimmung ließe eine solche Erstreckung zwar unter Umständen zu.

aa) Praktischer Fahrunterricht kann thematisch der „außerschulischen Bildung“ zugeordnet werden.

Praktischer Fahrunterricht während Corona-Pandemie
(Symbolfoto: Von Evgeny Atamanenko/Shutterstock.com)

„Bildungsangebote“ dienen der Vermittlung und Vertiefung von Kenntnissen, Fähigkeiten oder Fertigkeiten durch professionelle Dritte. Praktischer Fahrunterricht, welcher die Fahrschüler in der sicheren Beherrschung des von ihnen geführten Kraftfahrzeugs im fließenden und ruhenden Straßenverkehr unter Anwendung der theoretisch erlernten Straßenverkehrsregeln sowie in der Identifizierung und Bewältigung potentieller Gefahrensituationen mit oder ohne Beteiligung anderer Verkehrsteilnehmer unterweist, erfüllt sogar alle drei Dimensionen (Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten) dieses Begriffs. Fahrschulen, die praktischen Fahrunterricht anbieten und abhalten, handeln auch „außerschulisch“, weil sie weder öffentliche Schulen noch staatlich genehmigte oder anerkannte private Ersatzschulen oder Ergänzungsschulen im Sinne des Niedersächsischen Schulgesetzes (NSchG) sind. Der Umstand, dass der Antragsgegner in früheren Fassungen der Niedersächsischen Corona-Verordnung gesonderte Vorschriften für außerschulische Bildungsangebote einerseits und praktischen Fahrunterricht andererseits erlassen hatte (vgl. etwa § 18 und § 8 Abs. 2 Sätze 3 ff. der (6.) Niedersächsischen Verordnung zur Neuordnung der Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus SARS-CoV-2 vom 10.7.2020 (Nds. GVBl. S. 226, 257) i.d.l.F. der Änderungsverordnung v. 23.9.2020 (Nds. GVBl. S. 336)) und dass die Corona-Verordnungen anderer Bundesländer auch derzeit differenzierende Regelungen zu diesen beiden Themenbereichen vorsehen (vgl. etwa §§ 6, 7 Abs. 1 bis Abs. 2 und § 7 Abs. 3 Sätze 2 f. der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO -) Nordrhein-Westfalen v. 7.1.2021 (GV.NRW. S. 2b) i.d.F. der Änderungsverordnung v. 21.1.2021 (GV.NRW. S. 21b)), steht in Niedersachsen der o.g. Subsumtion „praktischen Fahrunterrichts“ unter den derzeit nur vorhandenen Begriff „außerschulische Bildung“ nicht entgegen, mag eine derartige Differenzierung aus Sicht des Senats auch sinnvoll erscheinen.

bb) Die Einbeziehung praktischen Fahrunterrichts in die Verbotswirkung des § 14a der Niedersächsischen Corona-Verordnung setzt allerdings – weil der praktische Fahrunterricht nicht in den (geschlossenen) Räumlichkeiten von Fahrschulen, sondern typischerweise im öffentlichen Straßenverkehr stattfindet – voraus, dass man die Zielrichtung dieser Verbotsnorm nicht von vornherein für lediglich einrichtungsbezogen, sondern (auch) für tätigkeits-/veranstaltungsbezogen hält. Der vom Normgeber insoweit gewählte abstrahierende Terminus „Bereich“ (der außerschulischen Bildung) anstelle des Begriffs „Einrichtungen“ legt diese Möglichkeit zwar nahe. Allerdings werden im folgenden, mit „vor allem in“ eingeleiteten Halbsatz – wenngleich lediglich in Form zwingender, aber nicht abschließender Beispiele (Tatbestandsalternativen) – mit „Volkshochschulen, Musikschulen und Einrichtungen der kulturellen Bildung“ nur Bildungseinrichtungen genannt. Dieses Bedenken lässt sich jedoch unter Rückgriff auf die Verordnungsbegründung vom 8. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 8) zerstreuen, die den Anwendungsbereich des § 14a der Niedersächsischen Corona-Verordnung auf „Veranstaltungen“ (auch) der solchermaßen beispielhaft aufgezählten Bildungseinrichtungen bezieht und klarstellt, dass grundsätzlich auch die „Tätigkeit“ von Nachhilfeeinrichtungen von dem geregelten Verbot betroffen sein soll. Im Übrigen sind Bildungseinrichtungen als solche nicht in die Kataloge der von Schließungsanordnungen betroffenen Einrichtungen aus § 10 der Niedersächsischen Corona-Verordnung aufgenommen worden.

cc) Bei praktischem Fahrunterricht handelt es sich dem Wortlaut nach im Grunde auch um „Präsenzunterricht“ im denkbar weitesten Sinne, das heißt um eine Lehrveranstaltung unter gleichzeitiger körperlicher Anwesenheit sowohl des Lehrenden als auch des Lernenden, die in gewisser räumlicher Nähe zueinander stattfindet.

dd) Eine allein grammatische Auslegung führte mithin zu einem Verbot praktischen Fahrunterrichts, soweit dieses nicht durch die verordnungsförmige Ausnahme in § 14a Satz 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung aufgehoben ist (betrifft die praktische Fahrprüfung und die Fahrausbildungsberatung).

b) Dieses Zwischenergebnis wird jedoch durch entstehungsgeschichtliche (genetische) Auslegungsmomente nachhaltig in Frage gestellt. Der deutlich zum Ausdruck gekommene anderslautende Wille des Verordnungsgebers sowie die ihm entsprechende bisherige Verwaltungspraxis seit dem 10. Januar 2021 resultieren in einer über die bereits genannte verordnungsförmige Ausnahme aus § 14a Satz 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung hinausgehenden zweifachen weiteren Verengung des Anwendungsbereichs des Verbots von „Präsenzunterricht im Bereich der außerschulischen Bildung“ aus § 14a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und gebieten daher eine entsprechende einschränkende Auslegung dieser bei grammatischer Auslegung zunächst weiter reichend anmutenden Begrifflichkeit.

Das folgt aus einer Berücksichtigung der gemäß § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG beizugebenden und durch Veröffentlichung auch den Normadressaten zur Kenntnis gegebenen Begründung des Antragsgegners zu der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 8. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 3), durch die § 14a eingefügt worden war.

aa) Danach (Nds. GVBl. 2021, 8) sollte das Verbot des „Präsenzunterrichts“ zum einen – auch wenn sich dies im Verordnungstext nicht andeutet – Veranstaltungen und Angebote der beruflichen Aus-, Fort- und Weiterbildung nicht erfassen. An diesem verengten Begriffsverständnis hält der Verordnungsgeber fest, wie die in der Begründung zur Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 22. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 26) gegebene Erläuterung (Nds. GVBl. S. 30) zeigt:

„[…] Nicht durch § 14a geregelt wird die berufliche Aus-, Fort- und Weiterbildung. Um eine berufliche Aus-, Fort- und Weiterbildung handelt es sich dann, wenn ein unmittelbarer Bezug zu einem angestrebten Beruf oder dem ausgeübten Beruf besteht.“

Daraus folgt, dass (u.a.) der praktische Fahrunterricht, soweit er z.B. dem Erwerb von Fahrerlaubnissen der Klassen C und D für angehende Berufskraftfahrer oder Fachkräfte im Fahrbetrieb, der Ausbildung zum Fahrlehrer oder der Berufsausbildung zum/r Feuerwehrmann/-frau dient, nach dem Willen des Verordnungsgebers weiterhin zulässig sein soll (vgl. auch die dahingehende aktuelle Beantwortung der häufig gestellten Frage „Welche Regelungen gelten zur Zeit für Fahrschulen?“ und verwandter Fragen, im Internet abrufbar unter www.mw.niedersachsen.de/startseite/aktuelles/coronavirus_informationen_fur_unternehmen/antworten-auf-haufig-gestellte-fragen-faqs-186294.html#12, Stand: 25.1.2021).

bb) Zum anderen sollte nach der Verordnungsbegründung (Nds. GVBl. 2021, 8) ungeachtet des Verbots von „Präsenzunterricht“ der sog. „aufsuchende Unterricht“, bei dem der Lehrende zum Lernenden kommt (diesen „aufsucht“), zulässig bleiben. In der Begründung wurde beispielhaft lediglich der Einzelmusikunterricht im Hause einer Schülerin oder eines Schülers genannt; es war aber offensichtlich, dass der Verordnungsgeber hierunter auch aufsuchende – im Haushalt des Schülers/der Schülerin durchgeführte – Nachhilfeangebote sowie den praktischen Fahrunterricht verstand, vgl. Senatsbeschl. v. 22.1.2021 – 13 MN 17/21 -, juris Rn. 7 m.w.N.). Dadurch hat der Begriff des „Präsenzunterrichts“ im Sinne des § 14a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung eine weitere Einschränkung dahin erfahren, dass damit nur eine Lehrveranstaltung unter gleichzeitiger näherer körperlicher Anwesenheit von Lehrendem und Lernendem in der räumlichen Sphäre des Lehrenden gemeint war.

c) Systematik sowie Sinn und Zweck führen nicht zu einem erweiterten Anwendungsbereich. Der Begriff des „Präsenzunterrichts“ wird – abgesehen von § 13 Abs. 1 Satz 11, in dem er ersichtlich als Gegenbegriff zum „Distanzlernen“ zuhause gebraucht wird – an keiner anderen Stelle der Niedersächsischen Corona-Verordnung verwendet. Ob objektiv-infektiologisch eine Herausnahme praktischen Fahrunterrichts und aufsuchenden Unterrichts allgemein aus dem Verbot des § 14a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung sinnvoll erscheint, kann dahinstehen, weil der Verordnungsgeber einen anderslautenden Zweck zunächst nicht verfolgt hat.

Damit blieben „gewöhnlicher“ praktischer Fahrunterricht unter den allgemeinen Beschränkungen aus § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, Fahrprüfungen und Fahrausbildungsberatung hingegen unter denjenigen aus § 2 Abs. 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung (arg. § 14a Satz 2) zulässig. Von diesen Anforderungen wurde und wird überdies jeweils bei einem Bezug zu beruflicher Aus-, Fort- und Weiterbildung noch durch § 2 Abs. 3 Nr. 6 der Niedersächsischen Corona-Verordnung dispensiert.

d) Aus dem Vorstehenden folgt, dass der Antragsgegner, wenn er „gewöhnlichen“ praktischen Fahrunterricht zu nicht beruflichen Zwecken und außerhalb von Fahrprüfungen und Fahrausbildungsberatung ab einem bestimmten Zeitpunkt (hier ab dem 25.1.2021) verboten wissen wollte, die nach dem unter I.2.a) bis c) Ausgeführten einschränkend auszulegende Verbotsnorm in § 14a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung hätte verordnungsförmig (förmlich) ändern bzw. ergänzen müssen, und zwar in der Weise, dass sie sich nunmehr auch auf praktischen Fahrunterricht bzw. auf aufsuchenden Unterricht allgemein bezieht.

Das ist nicht geschehen. Vielmehr hat der Antragsgegner als Verordnungsgeber den Text des § 14a der Niedersächsischen Corona-Verordnung im Zuge des Erlasses der Änderungsverordnung vom 22. Januar 2021 unverändert gelassen. Lediglich in der Begründung zu jener Änderungsverordnung – die zu § 14a selbst naturgemäß einen Änderungsbefehl im rechtsförmlichen Sinne nicht enthält – hat er einen Hinweis angebracht, mit welchem er seinen „Verständnisänderungswillen“ ab dem 25. Januar 2021 zum Ausdruck bringt und der folgendermaßen lautet (Nds. GVBl. 2021, 30):

„Nachrichtlich zu § 14a:

Das Verbot des Präsenzunterrichts umfasst auch den aufsuchenden Unterricht, da auch dieser in Präsenz vor Ort durchgeführt wird. […]“

Dieser ausdrücklich und zutreffend als „nachrichtlich“ bezeichnete Hinweis in der Verordnungsbegründung hat nicht ausgereicht, um dem Anwendungsbereich des § 14a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung in der seit dem 10. Januar 2021 geltenden Fassung und in der o.g. Auslegung ex nunc ab dem 25. Januar 2021 wirksam eine neue, größere Reichweite bzw. „Tragweite“ (vgl. S. 4 der Antragserwiderung des Antragsgegners v. 1.2.2021, Bl. 20 R der GA) zu verleihen. Der vom Verordnungsgeber nunmehr gebildete Änderungswille wurde damit bislang nicht umgesetzt.

In diesem Ergebnis liegt kein Widerspruch zu der oben vorgenommenen einschränkenden Auslegung des initialen Anwendungsbereichs der Norm, die gerade maßgeblich unter Rückgriff auf den in der Verordnungsbegründung vom 8. Januar 2021 zum Ausdruck kommenden Willen des Verordnungsgebers bei der Schaffung dieser Norm erfolgt ist. Der Antragsgegner muss sich, wenn er eine Verordnungsbestimmung einmal mit einem gewissen (durch Auslegung zu ermittelnden) Anwendungsbereich geschaffen hat, hieran festhalten lassen, solange er den Verordnungstext nicht ausdrücklich ändert. Bloße Änderungen der Motivation (hier: die Ausnahme für „aufsuchenden Unterricht“ und damit auch für praktischen Fahrunterricht nicht länger zuzulassen), die lediglich in nachrichtlichen Hinweisen zum Ausdruck kommen, die ihrerseits nicht einmal im engeren Sinne eine Begründung für eine Verordnungsänderung (für einen „Änderungsbefehl“) darstellen, reichen nicht aus, um eine Rechtsänderung zu bewirken.

Vor diesem Hintergrund sind auch die Verlautbarungen des Antragsgegners zum angeblichen nunmehr seit dem 25. Januar 2021 „durch die Änderung der Begründung zu § 14a Corona-VO“ geltenden Verbot des praktischen Fahrunterrichts in Beantwortung der häufig gestellten Frage „Welche Regelungen gelten zur Zeit für Fahrschulen?“, im Internet abrufbar unter www.mw.niedersachsen.de/startseite/aktuelles/coronavirus_informationen_fur_unternehmen/antworten-auf-haufig-gestellte-fragen-faqs-186294.html#12, Stand: 25.1.2021) gegenstandslos. Sie bringen lediglich eine nicht dem Verordneten entsprechende Rechtsmeinung des Antragsgegners zum Ausdruck und geben allenfalls eine geänderte, rechtswidrige Praxis wieder, die für den Deutungsgehalt des § 14a der Niedersächsischen Corona-Verordnung ohne Belang ist.

II. Der Antragsgegner hat die Kosten des Normenkontrolleilverfahrens zu tragen. Das folgt, da der Antragsteller mit seinem Antrag unterliegt, zwar nicht aus § 154 Abs. 1 VwGO. Jedoch beruht die Kostentragungspflicht des Antragsgegners auf § 155 Abs. 4 VwGO. Danach können einem Beteiligten Kosten auferlegt werden, die durch dessen Verschulden entstanden sind. So liegt es hier.

Im „nachrichtlichen“ Hinweis zu § 14a der Niedersächsischen Corona-Verordnung in Nds. GVBl. 2021 S. 30 sowie in der unter I.2.d) a.E. genannten Verlautbarung im Internet hat sich der Antragsgegner dezidiert dahin geäußert, er habe – als Verordnungsgeber – mit § 14a der Niedersächsischen Corona-Verordnung nunmehr (seit dem 25.1.2021) ein Verbot für aufsuchenden Unterricht und damit auch für praktischen Fahrunterricht statuiert. Mit derartigen Äußerungen – die nach dem unter I.2. Ausgeführten die wahre Verordnungslage unzutreffend wiedergeben – hat er maßgeblich dazu beigetragen, dass sich auch beim Antragsteller die irrige Ansicht bildete, praktischer Fahrunterricht sei durch Landesverordnung verboten. Der von dieser Prämisse ausgehend gebildete Standpunkt, das Verbot erfasse das Angebot praktischen Fahrunterrichts in seinen Fahrschulen, er halte dieses aber wegen eines Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1, 20 Abs. 3 GG und Art. 3 Abs. 1 GG für rechtswidrig und daher unwirksam, hat den Antragsteller zu dem hier gestellten unzulässigen Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung der Norm nach § 47 Abs. 6 VwGO veranlasst. Die Existenz dieses Verfahrens muss sich der Antragsgegner zurechnen lassen.

III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Es entspricht der Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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Dr. Christian Gerd Kotz

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