Ein paar falsche Kreuze, 56 Millionen Euro Rückforderung: In Hessen fordert die Kassenärztliche Vereinigung nach einer Stichprobenprüfung sämtliche Vergütungen für Corona-Tests zurück. Ob eine minimale Fehlerquote tatsächlich ausreicht, um die Honorare für den gesamten Abrechnungszeitraum pauschal einzuziehen, beschäftigt nun den Verwaltungsgerichtshof Hessen.
Bei Millionen-Rückforderungen der Corona-Testvergütung müssen Kassenärztliche Vereinigungen jeden Einzelfall und die Repräsentativität von Stichproben konkret nachweisen. Symbolfoto: KIZum vorliegenden Urteilstext springen: 8 B 1146/25
Relevant für: Betreiber von Teststellen, Kassenärztliche Vereinigungen
Die Kassenärztliche Vereinigung darf Corona-Testvergütungen nur für belegte Fehler und nicht vollständig zurückfordern.
Die Behörde darf Geld nur für tatsächlich nachgewiesene Fehler in der Abrechnung zurückverlangen.
Geringe Fehlerquoten bei Millionen Testungen erlauben keine Rückforderung des gesamten Geldes für diesen Monat.
Teststellenbetreiber müssen die erhaltenen Millionenbeträge während des laufenden Widerspruchsverfahrens vorerst nicht zurückzahlen.
Die Kassenärztliche Vereinigung darf keine Rückzahlung für Monate fordern, die sie nie geprüft hat.
Wann ist die Rückforderung auf Einzelnachweise begrenzt?
Die rechtliche Basis für die Überprüfung von Abrechnungen bildet § 7a Abs. 5 Satz 2 der Corona-Testverordnung (TestV). Eine Rückerstattung darf von den Prüfstellen nur insoweit verlangt werden, als die finanzielle Vergütung im Rahmen einer Kontrolle tatsächlich zu Unrecht gewährt wurde. Typische Gründe für eine solche Rückforderung sind nicht ordnungsgemäß erbrachte Leistungen oder unvollständige Dokumentationen durch das Testzentrum. Dabei liegt die Darlegungs- und Beweislast für die ordnungsgemäße Erbringung der Tests grundsätzlich bei dem jeweiligen Leistungserbringer. Das bedeutet konkret: Im Streitfall muss das Testzentrum lückenlos beweisen können, dass jeder abgerechnete Test tatsächlich und nach den geltenden Regeln durchgeführt wurde.
Soweit die Kassenärztliche Vereinigung im Rahmen dieser Prüfung feststellt, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde, haben die Leistungserbringer […] die abgerechnete und ausgezahlte Vergütung an die Kassenärztliche Vereinigung zurückzuerstatten. – § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV
Sichern Sie proaktiv sämtliche Dokumentationsunterlagen Ihrer Testzentren ab, auch über die Mindestfristen hinaus. Da Sie im Prüfungsverfahren die volle Beweislast für die ordnungsgemäße Durchführung tragen, führen bereits kleine Lücken in der Dokumentation fast zwangsläufig zur Rückforderung der gesamten Vergütung für den betroffenen Fall.
Mit diesen strengen rechtlichen Vorgaben musste sich der Verwaltungsgerichtshof Hessen im Rahmen eines massiven Streits befassen. Eine Betreiberin von zahlreichen Corona-Teststellen sah sich einer gewaltigen Forderung ausgesetzt: Die Kassenärztliche Vereinigung Hessen forderte insgesamt 56.375.289,41 Euro zurück. Diese Summe basierte auf einem Bescheid vom 25. Februar 2025, der die Abrechnungszeiträume von März 2021 bis Februar 2023 umfasste. In seinem Beschluss vom 6. März 2026 (Az. 8 B 1146/25) gab der Gerichtshof der Betreiberin jedoch auf ganzer Linie recht und stoppte die sofortige Rückzahlung. Das Gericht stellte fest, dass die Rückforderung durch das Wort „soweit“ im Gesetzestext der Höhe nach zwingend auf die konkret beanstandeten Anteile begrenzt ist.
Danach erstreckt sich der Rückforderungsanspruch in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich „lediglich“ auf den von der Prüfung erfassten Zeitraum und ist zudem der Höhe nach auf die im Rahmen der Prüfung festgestellten, tatsächlich zu Unrecht vergüteten Anteile der Gesamtleistung beschränkt. – so der Verwaltungsgerichtshof Hessen
Das krasse Missverhältnis zwischen beanstandeten Einzelfällen und der unzulässigen Pauschalforderung.
Warum die 56-Millionen-Pauschalrückforderung der KV scheiterte
Eine pauschale Gesamtrückforderung der kompletten Vergütung eines bestimmten Zeitraums ist durch das Gesetz nicht gedeckt. Wenn einzelne fehlerhafte Leistungen entdeckt werden, lassen diese nicht automatisch die rechtmäßige Vergütung für alle übrigen Leistungen des gesamten Abrechnungszeitraums entfallen. Vielmehr sehen die Abrechnungsvorgaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung die Möglichkeit einer Hochrechnung des zu Unrecht vergüteten Anteils vor. Gerade dieses detaillierte Berechnungsmodell spricht eindeutig gegen eine undifferenzierte Gesamtrückforderung.
In dem hessischen Rechtsstreit zeigte sich die Problematik einer solchen Pauschalisierung in aller Deutlichkeit, denn die Kassenärztliche Vereinigung forderte die Vergütung vollständig zurück, obwohl von über zwei Millionen durchgeführten Testungen lediglich 2.431 konkret beanstandet worden waren.
Berechnen Sie bei Erhalt eines Rückforderungsbescheids sofort Ihre individuelle Beanstandungsquote: Setzen Sie die Anzahl der konkret bemängelten Tests ins Verhältnis zur Gesamtzahl der Abrechnungen. Liegt diese Quote – wie im Fall des VGH Hessen – im niedrigen einstelligen Bereich, widersprechen Sie der pauschalen Hochrechnung der Rückforderungssumme ausdrücklich unter Verweis auf die fehlende Repräsentativität.
Fehlende Repräsentativität der Stichproben
Der Senat bewertete diese Fehlerquote von unter einem Prozent als nicht ausreichend für eine flächendeckende Gesamtrückforderung. Das Gericht sah in den exemplarisch aufgezeigten Auffälligkeiten – wie etwa Tests bei Säuglingen, Doppeltestungen oder fehlenden Angaben zum Übermittlungsweg – keinen hinreichenden Beleg für ein systematisches Fehlverhalten bei sämtlichen 2.045.834 Testungen. Die Mängel waren weder quantitativ noch qualitativ repräsentativ für die gesamte Testmenge.
Praxis-Hinweis:
Der entscheidende Hebel für den Erfolg war hier das krasse Missverhältnis zwischen den geprüften Einzelfällen und der Gesamtforderung. Wenn Ihre Beanstandungsquote ebenfalls im minimalen Bereich liegt (hier unter einem Prozent), ist eine pauschale Rückforderung der gesamten Vergütung rechtlich kaum haltbar. Die Behörde muss nachweisen, dass die Fehler wirklich repräsentativ für den gesamten Abrechnungszeitraum sind.
Die „Retaxation auf Null“ greift hier nicht
Auch die Argumentation der Behörde, wonach im Medizinsektor bei Abrechnungsverstößen eine sogenannte „Retaxation auf Null“ gelte, verwarf das Gericht. Die Richter betonten, dass dieses Prinzip nur die konkret fehlerhafte Abgabe erfasst und keine Fernwirkung auf hunderttausende andere, unauffällige Abrechnungen haben kann. Zudem hätte die Kassenärztliche Vereinigung zunächst die Dokumentationen sauber anfordern müssen, bevor sie sich auf eine pauschale Beweislastumkehr beruft. Eine Beweislastumkehr würde hier bedeuten, dass nicht die Behörde die Fehler belegen muss, sondern das Unternehmen im Voraus seine Unschuld für sämtliche Testungen beweisen müsste.
Die „Retaxation auf Null“ beschreibt mithin eine Situation, bei der innerhalb einer […] fehlerhafter Abrechnungen jeweils der gesamte abgerechnete Wert dieser konkreten Abrechnung(en) zurückerstattet werden kann […] Eine Fern- bzw. Durchgriffswirkung auf weitere Abrechnungen lässt sich ihr hingegen nicht entnehmen. – so der VGH Hessen
Keine Rückforderung für Zeiträume ohne vertiefte Prüfung
Für Abrechnungszeiträume vor dem Inkrafttreten der maßgeblichen Testverordnung am 1. Juli 2021 ist die Anwendbarkeit streng an das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot gebunden. Zudem setzt eine Rückforderung nach der Testverordnung zwingend voraus, dass der betroffene Zeitraum überhaupt Gegenstand einer vertieften Prüfung oder einer Plausibilitätsprüfung war. Als alternative Rechtsgrundlage kommt das Verwaltungsverfahrensgesetz in Betracht. Eine Rücknahme nach § 48 HVwVfG verlangt jedoch die Feststellung einer rechtswidrigen Auszahlung sowie eine fehlerfreie Ermessensausübung unter Berücksichtigung des Vertrauensschutzes. Das bedeutet konkret: Die Behörde muss ihren Entscheidungsspielraum fair nutzen und darf eine einmal gewährte Zahlung nicht ohne Weiteres zurückfordern, wenn der Betreiber berechtigterweise darauf vertrauen durfte, das Geld behalten zu dürfen.
Wie streng diese zeitlichen und formellen Vorgaben in der Praxis gehandhabt werden, verdeutlicht der Umgang mit den alten Abrechnungsmonaten in diesem Verfahren. Die Kassenärztliche Vereinigung forderte allein für die Monate März und Mai 2021 exakt 24.970.592,70 Euro von der Teststellenbetreiberin zurück.
Der Verwaltungsgerichtshof entschied jedoch, dass aus Prüfungsbefunden für spätere Monate nicht automatisch auf die weit zurückliegenden Monate März und Mai 2021 geschlossen werden darf. Da diese beiden Monate unstreitig gar nicht Gegenstand einer eigenen vertieften Prüfung waren, fehlte die materielle Voraussetzung für eine Rückforderung nach der Testverordnung. Das heißt: Es fehlte an der notwendigen inhaltlichen Prüfungsgrundlage, die gesetzlich zwingend vorgeschrieben ist, um überhaupt eine Rückzahlung fordern zu dürfen.
Vergleichen Sie den im Bescheid genannten Rückforderungszeitraum präzise mit den tatsächlich durchgeführten Einzelprüfungen. Fordert die Behörde Geld für Monate zurück, die nicht Gegenstand einer eigenen vertieften Prüfung waren, rügen Sie das Fehlen der materiellen Voraussetzung für diesen spezifischen Zeitraum.
Praxis-Hürde: Fehlende Einzelprüfung
Das Urteil zeigt eine klare Grenze für Behörden auf: Es darf nicht von Fehlern in einem Zeitraum automatisch auf die Unzulässigkeit in einem anderen Zeitraum geschlossen werden. Wurden bestimmte Monate in Ihrem Bescheid gar nicht konkret geprüft, sondern nur „mit einbezogen“, fehlt es an der notwendigen materiellen Voraussetzung für eine Rückforderung in diesem speziellen Abschnitt.
Warum Vertrauensschutz die Rückforderung alter Monate verhindert
Auch der Rückgriff auf das Hessische Verwaltungsverfahrensgesetz scheiterte vor Gericht. Das Verwaltungsgericht Gießen hatte in der Vorinstanz (Az. 10 L 1629/25.GI) die aufschiebende Wirkung für diesen Zeitraum bereits wiederhergestellt. Der Verwaltungsgerichtshof bestätigte diese Sichtweise, da die Kassenärztliche Vereinigung die Rechtswidrigkeit für diese spezifischen Monate nicht feststellen konnte. Zudem fehlte es an einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung, die den gesetzlichen Vertrauensschutz der Betreiberin hinreichend würdigte.
Wie Betreiber den Sofortvollzug der Millionen-Forderung stoppen
Die behördliche Anordnung einer sofortigen Vollziehung erfordert ein besonderes öffentliches Interesse, das weit über das übliche Interesse am Erlass eines Bescheids hinausgehen muss. Das bedeutet konkret: Normalerweise stoppt ein Widerspruch die Pflicht zur Zahlung vorerst (aufschiebende Wirkung). Bei einer sofortigen Vollziehung hingegen muss das Geld sofort überwiesen werden, noch bevor ein Gericht endgültig über den Fall entschieden hat. Eine solche drastische Maßnahme muss stets verhältnismäßig sein und darf für das Unternehmen keine unzumutbare wirtschaftliche Belastung ohne eine sichere rechtliche Grundlage darstellen. Wenn eine Behörde weder ein akutes Insolvenzrisiko noch einen systematischen Betrug handfest belegen kann, gerät die Anordnung schnell ins Wanken. In solchen Konstellationen überwiegt in der Regel das Aussetzungsinteresse des betroffenen Leistungserbringers bis zur endgültigen Klärung.
Im Rahmen des gerichtlichen Eilverfahrens zog der Verwaltungsgerichtshof Hessen dementsprechend eine klare rote Linie für die Durchsetzbarkeit der Millionenforderung. Die Richter stellten die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs für den gesamten Rückforderungsbetrag in Höhe von rund 56 Millionen Euro wieder her. Die Beschwerde der Kassenärztlichen Vereinigung wurde zurückgewiesen.
Das Gericht bewertete die angeordnete sofortige Vollziehung angesichts der Sachlage als unverhältnismäßig. Da nur ein winziger Bruchteil der über zwei Millionen Testungen durch konkrete Beweise als fehlerhaft entlarvt wurde, war die sofortige Rückzahlung der Gesamtsumme wirtschaftlich nicht vertretbar. Das Argument der Behörde, man müsse die ausgereichten Haushaltsmittel des Bundes möglichst rasch zurückführen, reichte den Richtern als Begründung für ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse nicht aus.
Eine teilweise Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs kam für das Gericht ebenfalls nicht in Betracht. Der zugrundeliegende Bescheid war nicht hinreichend bestimmt und in sich nicht teilbar, sodass er vorläufig in Gänze gestoppt werden musste. Somit muss die Betreiberin der Teststellen die geforderten Millionenbeträge vorerst nicht zurückzahlen, bis in der Hauptsache eine finale Klärung herbeigeführt ist. Die Hauptsache bezeichnet das eigentliche, oft langwierige Klageverfahren, in dem die Rechtmäßigkeit der Forderung abschließend und im Detail geprüft wird.
VGH-Beschluss stoppt uferlose Rückforderungspraxis der KVen
Diese Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs setzt als obergerichtlicher Beschluss bundesweit Maßstäbe gegen eine uferlose Rückforderungspraxis der Kassenärztlichen Vereinigungen. Das Urteil ist für Sie immer dann als direkte Argumentationshilfe nutzbar, wenn die Behörde von wenigen Einzelfehlern unzulässig auf ein systematisches Fehlverhalten schließt. Es schützt Sie davor, dass minimale Fehlerquoten zur Rückforderung von Millionenbeträgen führen.
Achten Sie darauf, bei unberechtigten Forderungen nicht nur inhaltlich zu argumentieren, sondern gezielt die Unverhältnismäßigkeit des Sofortvollzugs anzugreifen. Berufen Sie sich auf diesen Beschluss, um eine Aussetzung der Zahlungspflicht zu erzwingen, solange kein handfester Beweis für einen vorsätzlichen, flächendeckenden Betrug vorliegt.
Was Sie jetzt tun müssen
Prüfen Sie Ihren Bescheid auf die einmonatige Widerspruchsfrist. Wenn die Behörde die sofortige Zahlung anordnet, müssen Sie zwingend neben dem Widerspruch einen Eilantrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beim Verwaltungsgericht stellen. Tun Sie dies nicht, müssen Sie die geforderte Summe trotz laufenden Widerspruchsverfahrens sofort begleichen, was oft zur existenziellen Zahlungsunfähigkeit führt.
Rückforderung erhalten? Jetzt gegen Millionen-Forderungen wehren
Pauschale Rückforderungen der Kassenärztlichen Vereinigung sind oft rechtlich angreifbar, wenn sie nicht auf repräsentativen Einzelprüfungen basieren. Unsere Rechtsanwälte analysieren Ihren Bescheid auf Formfehler und prüfen die Erfolgsaussichten eines Eilantrags zum Stopp des Sofortvollzugs. So sichern Sie die Liquidität Ihres Unternehmens und wehren unverhältnismäßige Forderungen effektiv ab.
Die Kassenärztlichen Vereinigungen nutzen diese millionenschweren Bescheide oft ganz gezielt, um bei den Betreibern eine massive psychologische Drohkulisse aufzubauen. In der puren Panik greifen viele Mandanten sofort zum Hörer und bieten der Behörde vorschnell Ratenzahlungen an. Was dabei völlig vergessen wird: Ein solches Entgegenkommen wertet die Gegenseite im späteren Prozess fast immer als faktisches Schuldeingeständnis.
Ich rate in solchen Konstellationen paradoxerweise immer zu absoluter Funkstille gegenüber den zuständigen Sachbearbeitern. Wer den direkten Kontakt sofort kappt und sich nicht auf informelle Deals einlässt, behält alle rechtlichen Trümpfe in der eigenen Hand. So zwingt man die Behörde vor Gericht in die volle Beweispflicht, woran sie bei diesen unübersichtlichen Massenverfahren fast zwangsläufig scheitert.
Gilt die Rückforderung auch, wenn nur ein Prozent meiner Stichproben fehlerhaft war?
NEIN, eine pauschale Rückforderung der gesamten Vergütung ist bei einer Fehlerquote von nur einem Prozent rechtlich regelmäßig unzulässig. Da eine solch geringe Beanstandungsquote nicht repräsentativ für die Gesamtleistung ist, darf die Behörde keine Hochrechnung auf den gesamten Abrechnungszeitraum vornehmen.
Gemäß § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV ist die Rückforderung gesetzlich zwingend auf die tatsächlich zu Unrecht gewährten Anteile der Vergütung begrenzt. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Hessen belegen vereinzelte Fehler unter der Ein-Prozent-Schwelle kein systematisches Versagen, weshalb eine pauschale Hochrechnung auf die gesamte Abrechnungsmenge rechtlich unzulässig ist. Die prüfende Stelle trägt die volle Beweislast dafür, dass die in der Stichprobe gefundenen Mängel quantitativ sowie qualitativ repräsentativ für alle durchgeführten Testungen sind. Ohne diesen Nachweis dürfen lediglich die konkret beanstandeten Einzelfälle zurückgefordert werden, anstatt die gesamte Vergütung des betroffenen Zeitraums pauschal zu streichen.
Betreiber sollten ihre individuelle Beanstandungsquote selbst berechnen, indem sie die bemängelten Tests durch die Gesamtzahl aller Abrechnungen im jeweiligen Prüfzeitraum teilen. Liegt dieser Wert im minimalen Bereich, kann die Unverhältnismäßigkeit einer vollständigen Rückforderung erfolgreich im gerichtlichen Eilverfahren angegriffen werden.
Verliere ich meine gesamte Vergütung bei Dokumentationslücken in nur wenigen Einzelfällen?
NEIN, Sie verlieren bei vereinzelten Dokumentationslücken in keinem Fall Ihren gesamten Vergütungsanspruch für den kompletten Abrechnungszeitraum oder alle rechtmäßig erbrachten Leistungen. **Eine Rückforderung ist rechtlich zwingend auf die konkret nachgewiesenen, fehlerhaften Einzelfälle begrenzt und darf nicht ohne Weiteres pauschal auf sämtliche ordnungsgemäß dokumentierten Tests ausgeweitet werden.** Gemäß § 7a Abs. 5 Satz 2 der Coronavirus-Testverordnung (TestV) darf die Kassenärztliche Vereinigung Zahlungen nur insoweit zurückverlangen, wie die Vergütung im Rahmen einer vertieften Prüfung tatsächlich als zu Unrecht gewährt identifiziert wurde.
Die rechtliche Begründung liegt darin, dass das im Medizinrecht gebräuchliche Prinzip der sogenannten Retaxation auf Null (vollständige Streichung der Vergütung bei Formfehlern) keine Durchgriffswirkung auf rechtlich einwandfreie Abrechnungen besitzt. Wenn eine Prüfstelle lediglich bei einer geringen Anzahl von Stichproben Dokumentationsmängel feststellt, rechtfertigt dies keine automatische Kürzung der gesamten Monatssumme ohne den Nachweis eines durchgehenden, systematischen Fehlverhaltens. Der Verwaltungsgerichtshof Hessen (Az. 8 B 1146/25) hat hierzu klargestellt, dass eine pauschale Beweislastumkehr zulasten des Leistungserbringers unzulässig ist, da die Behörde für jede Rückforderung die individuelle Rechtswidrigkeit belegen muss. Ein Bescheid, der aufgrund einer minimalen Fehlerquote von beispielsweise unter einem Prozent die gesamte Vergütung für Millionen von Tests zurückfordert, verletzt das Gebot der Bestimmtheit sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Eine Abweichung von der Einzelprüfung ist lediglich bei einer rechtssicheren Hochrechnung zulässig, sofern die Behörde durch eine statistisch repräsentative Stichprobe ein flächendeckendes Defizit in der Dokumentation zweifelsfrei nachweisen kann. Fehlt es jedoch an dieser Repräsentativität oder wurden bestimmte Abrechnungsmonate gar keiner vertieften Plausibilitätsprüfung unterzogen, mangelt es der Behörde an der notwendigen materiellen Voraussetzung für eine über die Einzelfälle hinausgehende Rückforderung.
Wie stoppe ich die sofortige Zahlung, wenn die Behörde den Sofortvollzug angeordnet hat?
Den angeordneten Sofortvollzug stoppen Sie, indem Sie beim zuständigen Verwaltungsgericht einen Eilantrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung Ihres Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 5 VwGO stellen. Da ein einfacher Widerspruch die sofortige Zahlungspflicht nicht automatisch aussetzt, verhindert nur dieser gerichtliche Eilrechtsschutz eine unmittelbar drohende Kontopfändung oder Aufrechnung durch die Behörde.
Die Behörde setzt durch die Anordnung des Sofortvollzugs das reguläre Rechtsschutzsystem außer Kraft, wonach eine Zahlung normalerweise erst nach Abschluss des langwierigen Rechtsstreits fällig wird. Ein Gericht wird Ihrem Eilantrag stattgeben, wenn die zugrunde liegende Forderung bei einer summarischen Prüfung (vorläufige rechtliche Bewertung) als offensichtlich rechtswidrig erscheint oder Ihr privates Aussetzungsinteresse überwiegt. Besonders bei Millionenrückforderungen, die auf statistisch nicht repräsentativen Stichproben basieren, bewerten Gerichte wie der Verwaltungsgerichtshof Hessen den Sofortvollzug oft als unverhältnismäßig. Sie müssen im Antrag detailliert darlegen, dass die sofortige Zahlung Ihre wirtschaftliche Existenz gefährdet und die behördliche Begründung für die besondere Eilbedürftigkeit rechtlich nicht trägt.
Dieser Rechtsschutz greift jedoch nur effektiv, wenn Sie den gerichtlichen Eilantrag unmittelbar nach Einlegung des Widerspruchs einreichen, um vollstreckbare Tatsachen durch die Kassenärztliche Vereinigung frühzeitig zu verhindern. Sollte die Behörde bereits mit der Einziehung begonnen haben, kann zusätzlich ein Antrag auf Einstellung der Zwangsvollstreckung notwendig sein, um die Liquidität Ihres Unternehmens zu sichern.
Was tun, wenn die KV Geld für Monate zurückfordert, die gar nicht geprüft wurden?
Gegen Rückforderungen für ungeprüfte Zeiträume sollten Sie umgehend Widerspruch einlegen, da für diese Monate die notwendige materielle Voraussetzung einer vertieften Prüfung fehlt. Ohne eine spezifische inhaltliche Kontrolle des jeweiligen Abrechnungszeitraums darf die Kassenärztliche Vereinigung keine Rückzahlung verlangen. Dies verhindert rechtlich unzulässige Pauschalentscheidungen der Behörde.
Nach der aktuellen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Hessen setzt eine rechtmäßige Rückforderung gemäß § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV zwingend voraus, dass der betroffene Zeitraum tatsächlich Gegenstand einer vertieften Prüfung war. Die Behörde darf nicht einfach Ergebnisse aus stichprobenartig kontrollierten Monaten auf weit zurückliegende Abschnitte übertragen, da spätere Erkenntnisse keine hinreichende Grundlage für frühere Rückforderungen bilden. Fehlt diese konkrete Prüfungsgrundlage im Bescheid, mangelt es der Forderung an der erforderlichen gesetzlichen Basis für einen rechtmäßigen Eingriff in Ihre bereits ausgezahlte Vergütung. Sie sollten daher das Datum der durchgeführten Vor-Ort-Prüfung oder Beleganforderung präzise mit den im Bescheid genannten Rückforderungsmonaten abgleichen und fehlende Einzelprüfungen ausdrücklich rügen.
Falls die Behörde versucht, die Rückforderung ersatzweise auf das allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz zu stützen, muss sie eine fehlerfreie Ermessensausübung sowie den bestehenden Vertrauensschutz umfassend berücksichtigen. Eine bloße Behauptung der Rechtswidrigkeit ohne konkrete Belege reicht hierfür regelmäßig nicht aus, um den Schutz Ihrer finanziellen Dispositionen zu durchbrechen.
Schadet es meinem rechtlichen Verfahren, wenn ich der KV bereits eine Ratenzahlung anbiete?
JA. Ein Angebot zur Ratenzahlung gefährdet Ihr rechtliches Verfahren massiv, da es rechtlich als faktisches Anerkenntnis der Rückforderungssumme gewertet werden kann. Durch diesen Schritt untergraben Sie Ihre eigene Argumentationslinie, dass die Forderung der Kassenärztlichen Vereinigung dem Grunde nach unberechtigt oder unverhältnismäßig ist.
Wer eine Ratenzahlung vorschlägt, signalisiert der Behörde und dem Gericht, dass er die Zahlungsverpflichtung grundsätzlich akzeptiert und lediglich die Zahlungsmodalitäten klären möchte. Dies steht im direkten Widerspruch zu einer Verteidigungsstrategie, die beispielsweise die fehlende Repräsentativität von Stichproben oder eine fehlerhafte Ermessensausübung gemäß dem Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) rügt. Im gerichtlichen Eilverfahren wird es dadurch erheblich schwerer, die aufschiebende Wirkung (vorläufiger Stopp der Zahlungspflicht) wiederherzustellen, da das Gericht bei einem vorliegenden Anerkenntnis kaum noch ein schutzwürdiges Aussetzungsinteresse erkennt. Zudem verbauen Sie sich die Möglichkeit, den Vertrauensschutz wirksam geltend zu machen, da Sie mit dem Ratenangebot die Rechtswidrigkeit des Bescheids implizit bestätigen. Statt voreiliger Vereinbarungen sollten Sie schriftlich auf die laufende rechtliche Klärung verweisen und jede Anerkennung der Gesamtsumme konsequent vermeiden.
Ein Ratenangebot kann allenfalls dann erwogen werden, wenn eine Teilforderung unstreitig berechtigt ist und diese von den strittigen Millionenbeträgen im Bescheid explizit abgegrenzt wird. Ohne eine solche ausdrückliche rechtliche Differenzierung durch einen Anwalt bleibt das Risiko eines prozessual schädlichen Gesamtanerkenntnisses bestehen.
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Das vorliegende Urteil
Verwaltungsgerichtshof Hessen – Az.: 8 B 1146/25 – Beschluss vom 06.03.2026
* Der vollständige Urteilstext wurde ausgeblendet, um die Lesbarkeit dieses Artikels zu verbessern. Klicken Sie auf den folgenden Link, um den vollständigen Text einzublenden.→ Lesen Sie hier den vollständigen Urteilstext…
Leitsatz
1. In zeitlicher Hinsicht erstreckt sich der Rückforderungsanspruch nach § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV grundsätzlich lediglich auf den von der Prüfung erfassten Zeitraum.
2. Der Höhe nach ist der Rückforderungsanspruch nach § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV in der Regel auf die im Rahmen der Prüfung hinreichend konkret festgestellten, tatsächlich zu Unrecht vergüteten Anteile der Gesamtleistung beschränkt.
Verfahrensgang
vorgehend VG Gießen, 27. Mai 2025, 10 L 1629/25.GI, Beschluss
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 27. Mai 2025 – 10 L 1629/25.GI – teilweise abgeändert.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom
4. März 2025 gegen den Bescheid der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen vom 25. Februar 2025 wird auch insoweit wiederhergestellt, als dieser auf Rückforderung einer Summe in Höhe von 31.404.696,71 Euro an geleisteter Vergütung für die Monate Juli 2021 bis Februar 2023 gerichtet ist.
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 27. Mai 2025 – 10 L 1629/25.GI – wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens beider Instanzen zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 14.093.822,40 Euro festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin wendet sich gegen einen Rückforderungsbescheid der Antragsgegnerin hinsichtlich vergüteter Leistungen in Höhe von 56.375.289,41 Euro gemäß der Verordnung zum Anspruch auf Testung in Bezug auf einen direkten Erregernachweis des Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronavirus-Testverordnung; nachfolgend: TestV).
Die Antragstellerin betrieb im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin von Dezember 2020 bis Februar 2023 unter der Teststellen-ID 502117 eine Vielzahl an Teststellen, nachdem sie gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 TestV in der jeweils gültigen Fassung durch die zuständigen Stellen des öffentlichen Gesundheitsdienstes zur Durchführung von Testungen während der Corona-Pandemie beauftragt wurde. Die hierbei erbrachten Leistungen rechnete sie nach Registrierung zur Abrechnung von Leistungen nach §§ 7 ff. TestV in Form einer Selbsterklärung zur Abrechnung von Leistungen nach der TestV gegenüber der Antragsgegnerin mit einem Gesamtbetrag von 56.375.289,41 Euro ab.
Auf Aufforderung der Antragsgegnerin übermittelte die Antragstellerin am 29. Februar 2024 die angeforderte Auftrags- und Leistungsdokumentation.
Mit Bescheid vom 25. Februar 2025 forderte die Antragsgegnerin die für den Zeitraum zwischen März 2021 bis Februar 2023 abgerechneten und vergüteten Leistungen nach der TestV in Höhe von insgesamt 56.375.289,41 Euro zurück und ordnete zudem die sofortige Vollziehung des Bescheides an. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass nach Überprüfung der eingereichten Dokumente die Vergütung zu Unrecht ausgezahlt worden sei, da die abgerechneten Leistungen nicht bzw. nicht ordnungsgemäß erbracht und die Dokumentationspflichten gemäß den festgestellten Defiziten nicht vollständig erfüllt worden seien.
Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 4. März 2025 hat die Antragstellerin Widerspruch eingelegt. Am 25. März 2025 hat die Antragstellerin durch ihre Bevollmächtigten darüber hinaus vor dem Verwaltungsgericht Gießen um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.
Hierzu hat sie im Wesentlichen angegeben, sie habe weder nicht ordnungsgemäße Leistungen erbracht noch habe sie gegen Dokumentationspflichten der TestV verstoßen. Der Anteil von Fällen mit fehlenden Testergebnissen sei mit einer Zahl von 2.431 Testungen von insgesamt 2.045.834 durchgeführten Testungen sehr geringfügig. Schließlich sei das Vertrauen der Antragstellerin auf den Bestand der Vergütung schutzwürdig. Ein systematisch fehlerhaftes Abrechnungsverhalten habe die Antragsgegnerin jedenfalls nicht aufgezeigt, da sie weniger als ein Prozent der insgesamt über zwei Millionen Datensätze beanstandet habe. Eine Gesamtrückforderung erscheine unverhältnismäßig, da sich eine Rückforderung nach der TestV lediglich auf den beanstandeten Teil beschränken dürfe.
Die Antragstellerin hat beantragt,
die aufschiebende Wirkung des am 4. März 2025 erhobenen Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Rückforderungsbescheid der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen vom 25. Februar 2025 bezüglich der abgerechneten Leistungen nach TestV für die Zeit von März 2021 bis Februar 2023 für die Teststellen-ID 502117 (Standorte: 002, 003, 004, 005, 006, 007, 008, 009, 010, 011, 012, 013, 014, 015, 016, 018, 019, 020, 021, 022, 023, 024, 025, 026, 027, 028, 029, 030, 031, 032, 033, 035, 036, 037, 038, 039, 040, 041, 042) wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Mit Beschluss vom 27. Mai 2025 hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 4. März 2025 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 25. Februar 2025 wiederhergestellt, soweit dieser auf die Rückforderung einer Summe in Höhe von 24.970.592,70 Euro an geleisteter Vergütung für die Monate März und Mai 2021 gerichtet ist. Im Übrigen – hinsichtlich der Rückforderung einer Summe von 31.404.696,71 Euro an geleisteter Vergütung für die Monate Juli 2021 bis Februar 2023 – hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt.
Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus, dass als Rechtsgrundlage der Rückforderung ausgezahlter Vergütung, soweit sie die Monate Juli 2021 bis Februar 2023 betreffe, § 7a TestV in der jeweils gültigen Fassung Anwendung finde.
Aufgrund der von der Antragsgegnerin dargelegten Auffälligkeiten in der Abrechnungs- und Leistungsdokumentation der Antragstellerin lägen begründete Zweifel vor, dass die durch die Antragstellerin betriebenen Teststellen die von ihr geltend gemachten Leistungen ordnungsgemäß erbracht und die notwendigen Dokumentationspflichten vollständig erfüllt habe. Dies ergebe sich aus einer Gesamtschau aller aufgezeigten Abrechnungsauffälligkeiten, insbesondere hinsichtlich abgerechneter ungültiger Testungen, Testungen von Säuglingen, Doppel- und Mehrfachtestungen sowie der dokumentierten PCR-Testungen, der fehlenden Dokumentation des Übermittlungsweges bzw. der Testbestätigung und der Testgründe in einer lückenhaften Leistungsdokumentation.
Die Antragsgegnerin sei zudem berechtigt, die gesamte Vergütung für die Monate Juli 2021 bis Februar 2023 zurückzufordern. Denn die im Abrechnungswesen von Leistungserbringern im Medizinsektor geltenden Grundsätze, wonach ein Verstoß des Leistungserbringers gegen die Abrechnungsbestimmungen auch den vollständigen Ausfall des Entgelts zur Folge haben könne, seien auch bei der Anwendung der Coronavirus-Testverordnung durch den Normanwender heranzuziehen. Dies gelte insbesondere auch in Abrechnungsverfahren von Massenleistungen, wie sie vorliegend in Rede stünden.
Insoweit liege auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Rückforderung vor, welches das private Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid vom 25. Februar 2025 in der Abwägung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO überwiegen lasse. Es bestehe das erhebliche öffentliche Interesse, die aus Bundeshaushaltsmitteln finanzierte Vergütung der Testleistungen, die nach den Voraussetzungen der TestV zu Unrecht ausgezahlt worden sei, so zeitnah als möglich wieder der Allgemeinheit zur Verfügung zu stellen. Ferner bestehe aufgrund der zumeist vorübergehenden Natur der Teststellen das fundierte Risiko, dass etwaige Rückzahlungsansprüche tatsächlich nicht mehr durchsetzbar wären, sofern bis zur Bestandskraft der Bescheide zugewartet werden müsste.
Soweit die Antragsgegnerin die Rückzahlung vergüteter Leistungen für die Monate März 2021 und Mai 2021 in Höhe von 24.970.592,70 Euro von der Antragstellerin fordere, überwiege hingegen das private Aufschubinteresse das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung. § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV stelle hinsichtlich der ausgezahlten Vergütung für die Monate März und Mai 2021 keine taugliche Rechtsgrundlage eines Rückforderungsbegehrens der Antragsgegnerin dar. Denn die Einfügung des § 7a TestV in das Normgefüge der Coronavirus-Testverordnung sei erst durch das Inkrafttreten der Fassung vom 24. Juni 2021 zum 1. Juli 2021 (vgl. § 19 TestV in der Fassung vom 24. Juni 2021) erfolgt. Eine etwaige Rückwirkungsabsicht des Verordnungsgebers, die Ermächtigung des § 7a TestV auch auf vergangene Zeitpunkte über den Gültigkeitszeitraum vom 1. Juli 2021 hinaus auszuweiten, sei der Vorschrift nicht zu entnehmen und komme im Übrigen schon aufgrund des rechtstaatlichen Prinzips des Verbots der Rückwirkung nicht in Betracht. Für eine etwaige Rückforderung für die Zeiträume März und Mai 2021 könne nur auf die allgemeine Vorschrift des § 48 HVwVfG abgestellt werden. Die Antragsgegnerin habe die Abrechnungs- und Leistungsdokumentation für die zuvor genannten Monate jedoch schon nicht zum Gegenstand ihrer Plausibilitäts- bzw. vertieften Überprüfung nach den Vorschriften der TestV gemacht. Im Übrigen habe die Antragsgegnerin ihr Ermessen hinsichtlich möglicher Vertrauenstatbestände nicht ordnungsgemäß ausgeübt.
Die Antragsgegnerin hat am 6. Juni 2025 Beschwerde gegen den ihr am 27. Mai 2025 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichts eingelegt und diese mit Schriftsätzen vom 26. Juni und 27. November 2025 begründet.
Sie macht im Wesentlichen geltend, dass – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts – § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV auch für die Monate März 2021 und Mai 2021 eine taugliche Rechtsgrundlage für die Rückforderung vergüteter Leistungen darstelle. Insbesondere stünde seiner Anwendung nicht das rechtsstaatliche Prinzip des Verbotes der Rückwirkung entgegen, weil es sich lediglich um eine grundsätzlich zulässige unechte Rückwirkung handele. Sowohl zum Zeitpunkt der Anforderung der Unterlagen im Rahmen der vertieften Abrechnungsprüfung (am 12. Dezember 2023) als auch zum Zeitpunkt des Abschlusses der Abrechnungsprüfung / Erlasses des Rückforderungsbescheides (am 25. Februar 2025) habe § 7a Abs. 5 TestV bereits gegolten. Überdies habe zum Zeitpunkt der Leistungserbringung (vor Juli 2021) die Pflicht des Leistungserbringers, die für den Nachweis der korrekten Abrechnung notwendige Auftrags- und Leistungsdokumentation bis zum 31. Dezember 2024 unverändert zu speichern und aufzubewahren, schon bestanden. Gegen eine echte Rückwirkung spreche zudem, dass § 19 TestV kein rückwirkendes Inkrafttreten für den Zeitraum vor der Verkündung vorsehe.
Ferner seien die im Rahmen der Abrechnungsprüfung in den Monaten Juli 2021 bis Februar 2023 festgestellten Abrechnungsauffälligkeiten auch auf die Monate März und Mai 2021 übertragbar. Zum einen handele es sich um ein systematisches Vorgehen; zum anderen sei es in Massenverfahren wie vorliegend nicht erforderlich, dass jede einzelne abgerechnete Leistung überprüft werden müsse.
Schließlich lägen aber auch die Voraussetzungen einer Rückforderung nach § 48 HVwVfG vor. Insbesondere habe die Antragsgegnerin – entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts – auch Vertrauensschutzgesichtspunkte berücksichtigt und ein schutzwürdiges Vertrauen im Ergebnis verneint.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 27. Mai 2025 – 10 L 1629/25.GI – insoweit aufzuheben, als die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 4. März 2025 gegen den Bescheid der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen vom 25. Februar 2025, soweit dieser auf Rückforderung einer Summe in Höhe von 24.970.592,70 € an geleisteter Vergütung für die Monate März 2021 und Mai 2021 gerichtet ist, wiederhergestellt wurde.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
die Beschwerde der Antragsgegnerin zurückzuweisen.
Sie führt im Wesentlichen aus, die Anwendung des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV in der Fassung ab dem 1. Juli 2021 auf Zeiträume vor dem Inkrafttreten der Norm stelle eine echte Rückwirkung dar, die verfassungswidrig sei. Zwar sehe § 19 TestV kein rückwirkendes Inkrafttreten für den Zeitraum vor der Verkündung vor; die Anwendung einer Norm auf abgeschlossene Sachverhalte vor dem Inkrafttreten der Norm durch die Exekutive stelle aber ebenfalls eine echte Rückwirkung dar. Etwas anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass die Abrechnungsprüfung und der Erlass des Aufhebungs- und Rückforderungsbescheids erst nach dem Inkrafttreten des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV erfolgten. Das auf einen Sachverhalt anwendbare Recht folge grundsätzlich nicht aus dem Zeitpunkt der Rechtsanwendung durch die Verwaltung. Es müsse für einen Leistungserbringer im Zeitpunkt der Leistungserbringung klar sein, unter welchen Voraussetzungen sein Vergütungsanspruch entsteht und unter welchen Voraussetzungen die Vergütung zurückgefordert werden kann. Mit dem Ende des Abrechnungszeitraums sei der vergütungsrelevante Sachverhalt spätestens rechtlich abgeschlossen, sodass die Vergütung nach Maßgabe der in diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage – bei Vorliegen der Voraussetzungen – zurückgefordert werden könne. Von der Maßgeblichkeit der Normen der jeweiligen TestV allein für die im Geltungszeitraum der jeweiligen TestV erbrachten Leistungen gehe ersichtlich auch die kassenärztliche Bundesvereinigung aus, wenn sie in ihren aktuellen „Vorgaben der kassenärztlichen Bundesvereinigung für die Leistungserbringer mit Wirkung vom 1. Januar 2025“ unter „4 Inkrafttreten“ auf den Seiten 11 und 12 die Geltung ihrer Vorgaben an den Zeitpunkt der Leistungserbringung anpasse.
Die vorliegende echte Rückwirkung sei auch nicht ausnahmsweise verfassungsrechtlich zulässig, da mit der Einführung des § 7a TestV zum 1. Juli 2021 von der bisherigen Rechtslage erheblich abgewichen werde.
Selbst unterstellt, § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV würde auf die Monate März und Mai 2021 als zulässige unechte Rückwirkung Anwendung finden, lägen die Voraussetzungen für diese Ermächtigungsgrundlage mangels Erforderlichkeit aber nicht vor, da in diesen Fällen § 48 HVwVfG vorrangig anwendbar wäre. Im Übrigen lägen die Voraussetzungen auch deshalb nicht vor, weil die Antragsgegnerin die Monate März und Mai 2021 nicht zum Gegenstand ihrer Plausibilitäts- bzw. vertieften Überprüfung nach den Vorschriften der TestV gemacht habe.
Die Antragstellerin hat mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 10. Juni 2025 ebenfalls Beschwerde gegen den ihr am 27. Mai 2025 zugestellten Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. Mai 2025 eingelegt und diese mit Schriftsätzen ihrer Bevollmächtigten vom 27. Juni und 27. November 2025 im Wesentlichen damit begründet, dass die Sofortvollzugsanordnung rechtswidrig sei, da deren Begründung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gerade mit Blick auf die gravierenden Konsequenzen für die Antragstellerin nicht gerecht würde. Zudem würden Unrechtmäßigkeiten der Vergütung noch keine Eilbedürftigkeit mit sich ziehen, da ansonsten jede Rückforderung rechtswidrig gewährter öffentlicher Mittel eilbedürftig wäre.
Im Hinblick auf die von der Beschwerdegegnerin beanstandete fehlende Dokumentation von Testergebnissen (bzw. von Testungen mit dem Ergebnis „ungültig“) handele es sich tatsächlich um ein Dokumentationsdefizit. Mit 2.431 solcher Testungen betreffe dies jedoch eine verhältnismäßig geringe Anzahl, gemessen am Gesamtvolumen von 2.045.834 Testungen.
Insoweit sei die Antragsgegnerin auch nicht befugt, die gesamten Leistungen zurückzufordern. Nach dem klaren Wortlaut des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV sei der Rückforderungsanspruch der Beschwerdegegnerin der Höhe nach auf die im Rahmen der Prüfung festgestellten, zu Unrecht vergüteten Anteile der Gesamtleistung beschränkt. Der Vergleich mit dem Wortlaut des § 7a Abs. 5 Satz 1 TestV zeige, dass der Verordnungsgeber bewusst auf eine pauschale Rückforderung der gesamten Vergütung verzichtet habe.
Im Übrigen sei die Rückforderung der gesamten Leistung unverhältnismäßig. Die Antragsgegnerin könne die Leistung nur insoweit zurückfordern, wie diese vom Abrechnungsmangel konkret betroffen sei. Auch die im Apothekenrecht gängige Praxis der „Retaxation auf Null“ umfasse nie die ordnungsgemäß dokumentierte Abgabe von Arzneimitteln; auf Null retaxiert werde stets nur die streitige Abrechnung. Mit der Rückforderung der Gesamtleistung würde die Antragstellerin dem Risiko wirtschaftlichen Ruins ausgesetzt werden.
Die Antragstellerin beantragt unter (teilweiser) Abänderung des angefochtenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts Gießen vom 27. Mai 2025 – 10 L 1629/25.GI -,
die aufschiebende Wirkung des am 4. März 2025 erhobenen Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Rückforderungsbescheid der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen vom 25. Februar 2025 bezüglich der abgerechneten Leistungen nach TestV für die Zeit von März 2021 bis Februar 2023 für die Teststellen-ID 502117 (Standorte: 002, 003, 004, 005, 006, 007, 008, 009, 010, 011, 012, 013, 014, 015, 016, 018, 019, 020, 021, 022, 023, 024, 025, 026, 027, 028, 029, 030, 031, 032, 033, 035, 036, 037, 038, 039, 040, 041, 042) wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde der Antragstellerin zurückzuweisen.
Sie tritt der Rechtsauffassung der Antragstellerin entgegen, wobei sie im Wesentlichen das Vorbringen aus ihrer Beschwerdebegründung wiederholt. Ergänzend trägt sie vor, dass es sich bei den Verstößen der Antragstellerin gegen die Dokumentationspflichten gerade nicht um isolierte Einzelfälle handele. Weder den Regelungen der TestV noch der bisher ergangenen einschlägigen Rechtsprechung seien Geringfügigkeitsgrenzen zu entnehmen, die dem Leistungserbringer eine bestimmte Anzahl an falscher bzw. unvollständiger Auftrags- und Leistungsdokumentation zubilligen würden mit der Folge, dass keine Rückforderung geltend gemacht werden könnte. Es handele sich vorliegend zudem um eine nicht abschließende Aufzählung an Verstößen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen. Die Unterlagen sind Gegenstand der Beratung gewesen.
II.
Die selbständige Anschlussbeschwerde der Antragstellerin hat Erfolg (hierzu
unter 1.). Die Beschwerde der Antragsgegnerin bleibt hingegen erfolglos (hierzu unter 2.).
1. Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte, fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) sowie im Übrigen zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist begründet.
Das Vorbringen der Antragstellerin in der Beschwerdebegründung, das den Umfang der Überprüfung des angefochtenen Beschlusses erster Instanz durch den Senat in der Sache bestimmt und zugleich begrenzt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigt eine Aufhebung oder Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zugunsten der Antragstellerin.
Mit Erfolg wendet die Antragstellerin ein, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin die abgerechneten Leistungen zwischen Juli 2021 und Februar 2023 nach § 7 Abs. 5 Satz 2 TestV – die nach § 19 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 TestV vom 24. Juni 2021 erstmals am 1. Juli 2021 in Kraft getreten ist (BAnz AT 25.06.2021 V1) und in den hier maßgeblichen Abrechnungsmonaten unverändert galt sowie als lex specialis die allgemeine Regelung des § 48 HVwVfG verdrängt – vollumfänglich zurückfordern kann. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts hat der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 4. März 2025 gegen den Bescheid vom 25. Februar 2025 wiederherzustellen, (auch insoweit) Erfolg, als er auf die Rückforderung einer Summe in Höhe von 31.404.696,71 Euro an geleisteter Vergütung für die Monate Juli 2021 bis Februar 2023 gerichtet ist. Der Bescheid ist insoweit offensichtlich rechtswidrig.
a) Die Antragstellerin wendet zu Recht ein, dass die Antragsgegnerin nicht befugt ist, aufgrund einzelner festgestellter und zwischen den Beteiligten teilweise unstreitiger Dokumentations- und Abrechnungsverstöße im Zeitraum zwischen Juli 2021 und Februar 2023 die vollständige Vergütung für die entsprechenden Monate pauschal zurückzuverlangen.
Nach § 7a Abs. 1 Satz 1 TestV prüft die Kassenärztliche Vereinigung die Plausibilität der Abrechnungen für die Corona-Testungen grundsätzlich bezogen auf den jeweiligen Leistungserbringer und die jeweilige sonstige abrechnende Stelle nach § 7, einschließlich der abgerechneten Sachkosten nach § 11 und der Kosten nach § 13. Dabei hat sie stichprobenartig und, sofern dazu Veranlassung besteht, gezielte vertiefte Prüfungen der ordnungsgemäßen Durchführung und Abrechnung der Testungen unter Einbeziehung der lokalen Dokumentation durchzuführen, § 7a Abs. 2 TestV. Soweit die Kassenärztliche Vereinigung im Rahmen dieser Prüfung feststellt, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde, haben die Leistungserbringer und die sonstigen abrechenden Stellen nach den §§ 7 und 13 TestV gemäß § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV die abgerechnete und ausgezahlte Vergütung an die Kassenärztliche Vereinigung zurückzuerstatten. Zu Unrecht wurde die Vergütung gewährt, wenn die abgerechneten Leistungen nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht worden sind, die entsprechenden Dokumentationspflichten nicht vollständig erfüllt worden sind oder die geltend gemachten Kosten nicht den tatsächlichen Kosten entsprochen haben, § 7a Abs. 5 Satz 3 TestV. Der Leistungserbringer trägt nach § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV für die ordnungsgemäße Leistungserbringung und die korrekte Abrechnung der Kosten einschließlich der Erfüllung der jeweiligen Dokumentationspflichten die Darlegungs- und Beweislast. Die Kassenärztliche Vereinigung macht Rückzahlungsansprüche durch Bescheid geltend oder kann den sich ergebenden Rückerstattungsbetrag mit weiteren Forderungen der Leistungserbringer und der jeweiligen sonstigen abrechnenden Stelle nach §§ 7 und 13 verrechnen, § 7a Abs. 5 Satz 5 TestV.
Nach diesen Maßstäben hat die Antragsgegnerin zu Unrecht die gesamte Vergütung für die Monate Juli 2021 bis Februar 2023 zurückgefordert.
(aa) Nach dem klaren Wortlaut des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV haben die Leistungserbringer die abgerechnete und ausgezahlte Vergütung an die Kassenärztliche Vereinigung zurückzuerstatten, „soweit“ die Kassenärztliche Vereinigung im Rahmen der Prüfung nach den Absätzen 1 und 2 feststellt, dass die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde. Danach erstreckt sich der Rückforderungsanspruch in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich „lediglich“ auf den von der Prüfung erfassten Zeitraum und ist zudem der Höhe nach auf die im Rahmen der Prüfung festgestellten, tatsächlich zu Unrecht vergüteten Anteile der Gesamtleistung beschränkt. Nicht vom Wortlaut der Regelung gedeckt ist hingegen die Annahme, dass einzelne, nicht ordnungsgemäß erbrachte Leistungen, ohne Weiteres Auswirkungen auf sämtliche andere Leistungen in dem Abrechnungszeitraum haben.
Entgegen der Annahme der Antragsgegnerin lässt sich aus den von ihr festgestellten Abrechnungs- und Dokumentationsverstößen auch kein systematisches Vorgehen der Antragstellerin herleiten, welches eine hinreichende Plausibilitätsprüfung sämtlicher Abrechnungen der Monate Juli 2021 bis Februar 2023 gegebenenfalls entbehrlich machen könnte.
Zwar räumt die Antragstellerin einige Dokumentations- und Abrechnungsfehler ein, wie beispielsweise die 69-fache Testung von Frau P., geboren am 00. März 0000, getestet am 4. Juli 2022 um 8:11 Uhr (vgl. dazu die Ausführungen der Antragstellerin, Bl. 105 f. d. Gerichtsakte), sowie die in den abgerechneten Leistungen enthaltenen (mindestens) 2.431 ungültigen Testungen, welche nicht i. S. d. § 7 Abs. 1 TestV tatsächlich erbracht wurden (vgl. Bl. 13 f. d. Bescheides vom 25. Februar 2025). Des Weiteren hat auch der Senat Zweifel daran, ob die übrigen – streitigen – Leistungen, die die Antragsgegnerin exemplarisch moniert hat, in Gänze ordnungsgemäß abgerechnet wurden. Dies betrifft beispielsweise die Dokumentation des Mitteilungsweges an die getesteten Personen bzw. der erforderlichen Testbestätigung der getesteten Person und die Testung von Säuglingen oder Kleinkindern (vgl. Bl. 8 ff., 22 sowie die Anlage d. Bescheides vom 25. Februar 2025). Allerdings zeigt die Antragsgegnerin anhand dieser Feststellungen nicht hinreichend nachvollziehbar auf, dass die Antragstellerin in Bezug auf die Gesamtheit der über zwei Millionen Testungen systematisch vorgegangenen ist und danach der Rückschluss berechtigt wäre, dass sämtliche Vergütungen zu Unrecht erfolgt sind. Zum einen handelt es sich bei den (streitigen) Verstößen in qualitativer Hinsicht schon nicht um solche, die denknotwendig und ohne Weiteres für sämtliche Abrechnungen bzw. Testungen Geltung beanspruchen würden. Vielmehr handelt es sich bei den von der Antragsgegnerin dargestellten Dokumentationsfehlern ersichtlich um – voneinander grundsätzlich unabhängige – Fallgruppen bzw. Einzelfälle. Zum anderen zeigt die Antragsgegnerin aber auch in quantitativer Hinsicht nicht plausibel auf, dass die exemplarisch angeführten Mängel repräsentativ für die Gesamtheit der über zwei Millionen Testungen sein sollten. Wie hoch der Anteil der überprüften Dokumentation konkret ist, lässt sich weder dem Bescheid und dessen Anlage noch dem Vorbringen der Antragsgegnerin hinreichend nachvollziehbar entnehmen. Angesichts der enormen Anzahl der insgesamt abgerechneten Leistungen und der jedenfalls nach Aktenlage vergleichsweise geringen Rügequote – nach unwidersprochenen Vortrag der Antragstellerin liegt die Beanstandungsquote bei weniger als einem Prozent -, lassen die von der Antragsgegnerin beanstandeten Dokumentations- und Abrechnungsfehler selbst als wahr unterstellt jedenfalls nicht den Schluss zu, dass sämtliche Abrechnungen fehlerbehaftet sind.
(bb) Auch die Gesetzesmaterialien verdeutlichen, dass der Verordnungsgeber bei einzelnen Dokumentations- und Abrechnungsfehlern nicht von der pauschalen Rückforderung der gesamten Leistung ausgeht, sondern eine Rückforderung nur für die Leistungen vorsieht, die nicht ordnungsgemäß abgerechnet wurden. So trennt die Bundesregierung als Verordnungsgeber unmissverständlich einerseits zwischen unrichtigen Abrechnungen und andererseits berechtigten Zahlungsansprüchen der Leistungsbringer. Auf Seite 2 der BT-Drs. 20/2281 heißt es:
„Auf einer zweiten Stufe werden Auszahlungen ausgesetzt oder Rückforderungsbeträge mit berechtigten Zahlungsansprüchen der Leistungserbringer verrechnet. Erst auf einer dritten Stufe kommt es zu Rückforderungen der KVen. Eine Rückforderung erfolgt nur dann, wenn ein Auszahlungsstopp oder eine Verrechnung nicht mehr möglich ist.“
Wäre die Antragsgegnerin – wie sie meint – schon bei der Feststellung einzelner Abrechnungsfehler befugt, die gesamte Vergütung des Prüfungszeitraums zurückzuverlangen, bestünde für die Möglichkeit der Verrechnung anstatt einer Rückforderung nach § 7a Abs. 5 Satz 5 TestV kein Bedürfnis.
(cc) Einem solchen Verständnis entspricht ferner auch die Praxis des Bundesgerichtshofs. Dieser geht in ständiger Rechtsprechung zum Vermögensschaden in Fällen des Abrechnungsbetrugs von Corona-Teststellenbetreibern davon aus, dass jede einzelne Testung für sich zu betrachten sei und der Anspruch auf Vergütung nur insoweit in seiner Gesamtheit entfalle, als er von dem Abrechnungsmangel konkret betroffen ist. Eine „Kontamination“ der Gesamtabrechnung sei weder § 7a TestV zu entnehmen noch aus sonstigen Gründen geboten (vgl. BGH, Urteil vom 12. März 2025 – 2 StR 100/24 -, juris Rn. 16). Eine Abrechnung fehlerbehafteter oder gar nicht erbrachter Corona-Tests habe nicht zur Folge, dass ein Anspruch auch für zugleich abgerechnete Leistungen entfällt, die alle formellen und materiellen Abrechnungsvoraussetzungen erfüllen. Dies gelte selbst im streng reglementierten Bereich der kassenärztlichen Versorgung (vgl. BGH, Urteil vom 4. Dezember 2024 – 5 StR 498/23 -, juris Rn. 27).
Diese vom Bundesgerichtshof zutreffend dargelegten Maßstäbe gelten auch für das verwaltungsrechtliche Verfahren. Dies gilt umso mehr, als in den von dem Bundesgerichtshof entschiedenen Fällen die teilweise vorsätzliche Abrechnung nicht erbrachter Testleistungen zu beweisen war, wohingegen hier ein vorsätzliches Handeln durch die Antragstellerin weder festgestellt wurde noch ansonsten ersichtlich ist.
(dd) Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts lässt sich die Rückforderung der gesamten Vergütung auch nicht auf die „im Abrechnungswesen von Leistungserbringern im Medizinsektor geltenden Grundsätze“ stützen.
Sofern das erstinstanzliche Gericht dazu ausführt, dass bei Verstößen gegen Abrechnungsvorschriften eine Reduzierung des vom Leistungserbringer (Apotheker) geltend gemachten Abrechnungsbetrages auf Null recht- und verfassungsmäßig und eine Verletzung des Grundrechts des Leistungserbringers aus Art. 12 GG nicht gegeben sei, verkennt es, dass – ungeachtet der Frage, ob diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall überhaupt Anwendung finden – auch die im Apothekenrecht gängige Praxis der „Retaxation auf Null“ nie die ordnungsgemäß dokumentierte Abgabe von Arzneimitteln umfasst. Auf Null retaxiert wird stets nur die fehlerhafte Abgabe (vgl. BSG, Urteil vom 13. März 2025 – B 3 KR 8/23 R -, juris). Gibt etwa ein Apotheker – obwohl er nach dem Rabattvertrag zwischen der Krankenkasse und dem pharmazeutischen Unternehmer nach § 130a Abs. 8 SGB V ein günstigeres Medikament hätte abgeben müssen – zulasten der Krankenkasse ein teureres Medikament an den Patienten ab, kann die Krankenkasse nach dem Grundsatz der „Retaxation auf Null“ den gesamten Erstattungsbetrag für dieses Medikament von dem Apotheker zurückfordern bzw. mit ihm aufrechnen und ist nicht nur auf den Differenzbetrag zu dem rabattierten Arzneimittel beschränkt.
Die „Retaxation auf Null“ beschreibt mithin eine Situation, bei der innerhalb einer (oder auch mehrerer) fehlerhafter Abrechnungen jeweils der gesamte abgerechnete Wert dieser konkreten Abrechnung(en) zurückerstattet werden kann, also der volle Wert statt lediglich die Differenz. Eine Fern- bzw. Durchgriffswirkung auf weitere Abrechnungen lässt sich ihr hingegen nicht entnehmen, so dass die Antragsgegnerin nach diesen Grundsätzen auch nicht dazu berechtigt sein kann, aufgrund vereinzelt fehlerhaft abgerechneter Testungen auch die Vergütung solcher Testungen zurückfordern, die ordnungsgemäß abgerechnet worden sind.
(ee) Die sozialgerichtliche Rechtsprechung zur sachlich-rechnerischen Richtigstellung von Erstattungsbescheiden kassenärztlicher Vereinigungen geht darüber hinaus ebenfalls davon aus, dass einzelne falsche Angaben – etwa auf einem Behandlungsausweis – nicht bedeuten, dass einem Arzt überhaupt kein Anspruch auf Vergütung für die in dem Quartal erbrachten Leistungen zusteht. Vielmehr ist in solchen Fällen das dem Vertragsarzt für tatsächlich und ordnungsgemäß erbrachte Leistungen zustehende Honorar neu festzusetzen (vgl. BSG, Urteil vom 17. September 1997 – 6 RKa 86/95 -, juris Rn. 20 zu vertragsärztlichen Abrechnungs-Sammelerklärungen; ebenso zum Fall einer „künstlichen Erhöhung der Fallzahlen“ BSG, Urteil vom 22. März 2006 – B 6 KA 76/04 R -, juris Rn. 23).
(ff) Insofern geht auch der Verweis des Verwaltungsgerichts auf Entscheidungen des Landessozialgerichts Niedersachsen und des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main fehl. Die von dem Verwaltungsgericht sowie auch von der Antragsgegnerin zitierten Entscheidungen anderer Verwaltungsgerichte betreffen sämtlich Fälle, in denen um die vorläufige Einstellung der Vergütung an die Leistungserbringer während laufender Abrechnungsprüfung im Sinne eines Leistungsverweigerungsrechts nach § 7a Abs. 5 Satz 1 TestV gestritten wurde. Diese Fälle sind jedoch nicht mit dem vorliegenden Fall der nachträglichen Rückforderung von Beiträgen vergleichbar. Vielmehr zeigt ein Vergleich des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV mit dem Wortlaut des § 7a Abs. 5 Satz 1 TestV deutlich, dass der Verordnungsgeber bewusst auf eine pauschale Rückforderung der gesamten Vergütung verzichtet hat. Während einer Prüfung nach § 7a Abs. 1, 1b, 2 TestV können gemäß § 7a Abs. 5 Satz 1 TestV Auszahlungen der Beträge nach § 14 Abs. 1 Satz 3 TestV durch die Kassenärztliche Vereinigung ausgesetzt werden. Hier knüpft der Wortlaut die Aussetzung der Auszahlung der Höhe nach nicht an das Ausmaß der Prüfung nach § 7a Abs. 1, 1b, 2 TestV, sondern lässt durch das darin vorgesehene Entschließungsermessen eine sachgerechte Berücksichtigung von Vertrauensschutz- und Verhältnismäßigkeitserwägungen zu. In § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV wird angesichts der fehlenden Normierung von Verwaltungsermessen Vertrauensschutz- und Verhältnismäßigkeitserwägungen dagegen dadurch Rechnung getragen, dass eine Rückforderung nur „soweit“ erfolgt, als die Vergütung zu Unrecht gewährt wurde.
(gg) Diese Wertung steht schließlich auch im Einklang mit den – nicht rechtsverbindlichen – Abrechnungsvorgaben der kassenärztlichen Bundesvereinigung, die zumindest zur Auslegung des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV herangezogen werden können.
Die Kassenärztliche Bundesvereinigung legt gemäß § 7 Abs. 3 und 6 Nr. 4 TestV das Nähere über die Erfüllung der Pflichten der Kassenärztlichen Vereinigungen fest. In ihren Vorgaben nach § 7a Abs. 3 TestV zur vertieften Prüfung (abrufbar unter https://www.kbv.de/documents/infothek/rechtsquellen/weitere-vertraege/praxen/coro-navirus/2022-07-01_KBV-Vorgaben_Pruefungen.pdf, zuletzt abgerufen am 4. März 2026) legt die Kassenärztliche Bundesvereinigung unter 2.4 im dritten Absatz Folgendes fest:
„Der prozentuale Anteil der insgesamt angeforderten Dokumentation muss für eine Hochrechnung mindestens 10% der im Abrechnungszeitraum von diesem Leistungserbringer bzw. der sonstigen abrechnenden Stelle nach § 7 TestV abgerechneten Testungen betragen, mindestens aber 50 Testungen. Der Prozentsatz der zu Unrecht abgerechneten Leistungen und/oder Kosten kann auf sämtliche im Abrechnungszeitraum abgerechneten Leistungen und/oder Kosten hochgerechnet werden. Vom hochgerechneten Gesamtbetrag ist ein Sicherheitsabschlag in Höhe von in der Regel 25% vorzunehmen.“
Daraus ergibt sich, dass sich die Kassenärztliche Bundesvereinigung ebenfalls am Wortlaut des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV orientiert und die Rechtsfolge als Rückforderung lediglich des zu Unrecht vergüteten (hochgerechneten) Anteils an Testungen vorsieht. Bei Annahme einer pauschalen Gesamtrückforderung gäbe es kein Bedürfnis für eine Hochrechnung des Anteils zu Unrecht vergüteter Testungen in der geprüften Teildokumentation auf die Gesamtdokumentation. Dass die Antragsgegnerin entsprechend dieser Vorgaben verfahren ist oder ihre anteilige Prüfung anderweitig repräsentativ und plausibel auf die zurückgeforderte Gesamtvergütung umgelegt hätte, ist im Übrigen – wie bereits dem Grunde nach unter II. 1. a) (aa) ausgeführt – weder vorgetragen noch anderweitig ersichtlich.
b) Soweit die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren vorbringt, dass in sämtlichen von der Antragstellerin abgerechneten Testungen die Dokumentation bzw. eine den TestV-Anforderungen entsprechende Dokumentation der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung der getesteten Person bzw. ihres gesetzlichen Vertreters über die Durchführung des Tests nach Maßgabe des § 7 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 TestV fehlt, hat sie dies nicht substantiiert dargelegt. Vielmehr trägt sie selbst vor, dass sie nicht verpflichtet gewesen sei, sämtliche abgerechnete Testungen zu überprüfen. Im streitgegenständlichen Bescheid weist sie lediglich exemplarisch auf einzelne von ihr festgestellte Verstöße hin.
c) Gemäß den vorstehenden Ausführungen und entgegen der Ausführungen des Verwaltungsgerichts besteht zudem ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht. Selbst unterstellt, alle von der Antragsgegnerin vorgetragenen Dokumentationsfehler lägen tatsächlich vor, liegen diese Fälle im Vergleich zu dem Gesamttestvolumen der Antragstellerin von 2.045.934 Testungen im weiten unteren Prozentbereich. In Anbetracht dessen, dass folglich nahezu der gesamte Rückforderungsbetrag wirtschaftlich betrachtet bei der Antragstellerin verbleiben dürfte und ein etwaiges Insolvenzrisiko der Antragstellerin aufgrund ihres substantiierten Vortrags (vgl. Bl. 117 ff. d. Gerichtsakte) nicht gegeben ist, besteht kein besonderes öffentliches Interesse an der Rückforderung der gesamten Summe, die eine unverhältnismäßige wirtschaftliche Belastung für die Antragstellerin bedeuten würde.
d) Auch eine teilweise Aufrechterhaltung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 25. Februar 2025 im Hinblick auf die (unstreitig) auf Dokumentationsfehlern beruhende Vergütung kommt nicht in Betracht. Eine entsprechende Teilstattgabe bzw. -ablehnung des Eilbegehrens wäre nur dann zu erwägen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt teilbar ist und hinsichtlich des abtrennbaren Teils die offensichtliche Rechtmäßigkeit und ein besonderes Vollzugsinteresse vorlägen (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 21. November 2022 – 5 KM 346/22 OVG -, juris Rn. 23; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 10. September 2020 – 8 B 10979/20 -, juris Rn. 29; Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2025, § 80 Rn. 426; Gersdorf, in: BeckOK, VwGO, Stand: 1. Januar 2024, § 80 Rn. 193). Diese Voraussetzungen liegen jedoch ersichtlich nicht vor. Insbesondere ist der Bescheid im Hinblick auf die auf Dokumentationsfehlern beruhende Vergütung nicht teilbar, da er insofern nicht hinreichend bestimmt ist. Eine vollständige Dokumentation liegt nicht vor. Aus dem Bescheid, der sich auf die Darstellung exemplarischer Auffälligkeiten beschränkt, ergibt sich weder, wie viele Testungen in den einzelnen Monaten abgerechnet wurden, noch welcher Betrag pro Testung vergütet wurde und bei wie vielen Testungen aus Sicht der Antragsgegnerin Dokumentationsfehler vorliegen.
2. Die ebenfalls zulässige und in den Grenzen des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu prüfende Beschwerde der Antragsgegnerin ist hingegen unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 4. März 2025 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 25. Februar 2025 wiederhergestellt, soweit dieser auf die Rückforderung einer Summe in Höhe von 24.970.592,70 Euro an geleisteter Vergütung für die Monate März und Mai 2021 gerichtet ist, weil die Rückforderung insoweit offensichtlich rechtswidrig ist.
a) Ohne Erfolg wendet die Antragsgegnerin ein, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts könne auch die Rückforderung vergüteter Leistungen für die Monate März und Mai 2021 auf § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV gestützt werden.
aa) Zwar steht nach Ansicht des Senats der Anwendung des § 7a Abs. 5 TestV als Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Rückforderung der bereits vergüteten Leistungen für die Monate März und Mai 2021 das rechtsstaatliche Prinzip des Verbotes der Rückwirkung jedenfalls dann nicht entgegen, wenn der Abrechnungszeitraum im Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 7a TestV am 1. Juli 2021 (vgl. § 19 TestV in der Fassung vom 24. Juni 2021) noch nicht abgeschlossen war. Denn für die Frage, ob eine Vergütung zu Unrecht i. S. d. § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV gewährt wurde, kommt es nicht auf das einschlägige Verfahrens- bzw. Prozessrecht – hier das Inkrafttreten der Regelung am 1. Juli 2021 – an. Vielmehr beurteilt sich dies gemäß der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 – 8 C 5.03 -, juris Rn. 35 m. w. N.). Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs kommt es für die Frage, ob eine Vergütung zu Unrecht i. S. d. § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV ausbezahlt wurde, gemäß dem eindeutigen Wortlaut der Norm – der in der Vergangenheitsform auf die unrechtmäßige Gewährung der Vergütung abstellt („zu Unrecht gewährt wurde“) – auf den Zeitpunkt der (letzten) Behördenentscheidung über die Bewilligung der abgerechneten Sachkosten, mithin den Zeitpunkt der Auszahlung der Vergütung durch die Kassenärztliche Vereinigung an die jeweiligen Leistungserbringer an (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 6 A 10205/25.OVG -, juris Rn. 15). Wurde der Antragstellerin hier die Vergütung für die Monate März und Mai 2021 erst nach dem Inkrafttreten des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV ausbezahlt, würde dessen Anwendung „lediglich“ eine grundsätzlich zulässige sog. unechte Rückwirkung darstellen und käme eine Heranziehung der Vorschrift als Ermächtigungsgrundlage deshalb grundsätzlich in Betracht. Wäre die Auszahlung dagegen schon vor dem 1. Juli 2021 erfolgt, wäre ein Rückgriff auf die Norm eine sog. echte Rückwirkung, die unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nur ausnahmsweise zulässig wäre (allgemein dazu: BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 12. Juli 2023 – 2 BvR 482/14 -, juris Rn. 43 ff.; bejahend in einem ähnlichen Fall: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. Juni 2025 – 6 A 10205/25.OVG -, juris Rn. 16 ff.).
bb) Der Senat kann dies letztlich offenlassen. Denn anders als die Antragsgegnerin meint, liegen die Voraussetzungen des § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV – unabhängig davon, dass hier weder nachvollziehbar dargetan wurde noch anhand der Aktenlage ohne Weiteres ersichtlich ist, wann die Auszahlung für die Monate März und Mai 2021 erfolgt ist – jedenfalls nicht vor. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass schon deshalb nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Vergütung für diese Monate zu Unrecht gewährt wurde, weil die Antragsgegnerin die Monate März und Mai 2021 unstreitig nicht zum Gegenstand ihrer Plausibilitäts- bzw. vertieften Überprüfung nach den Vorschriften der Test-Verordnung gemacht hat.
(1) Die Antragsgegnerin dringt nicht mit dem Einwand durch, die im Rahmen der Abrechnungsprüfung für die Monate Juli 2021 bis Februar 2023 festgestellten Abrechnungsauffälligkeiten – unterstellt, diese würden tatsächlich vorliegen – seien ohne Weiteres auf die Monate März und Mai 2021 übertragbar. Insoweit hebt der Senat nochmals den klaren Wortlaut des § 7a Abs. 2 Satz 5 TestV hervor, wonach sich der Rückforderungsanspruch nicht nur der Höhe nach auf die im Rahmen der Prüfung festgestellten, tatsächlich zu Unrecht vergüteten Anteile der Gesamtleistung beschränkt, sondern sich auch in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich „lediglich“ auf den von der Prüfung erfassten Zeitraum (vgl. dazu die Ausführungen unter 1. a) aa)) erstreckt. Die Antragsgegnerin hat die Abrechnungs- und Leistungsdokumentation für die zuvor genannten Monate unstreitig nicht zum Gegenstand ihrer Plausibilitäts- bzw. vertieften Überprüfung nach den Vorschriften der TestV gemacht, sodass aus den vermeintlichen Abrechnungsauffälligkeiten in der Zeit von Juli 2021 bis Februar 2023 nicht auf die mangelnde Ordnungsgemäßheit der Leistungserbringung und -dokumentation im Zeitraum März und Mai 2021 geschlossen werden kann.
(2) Soweit die Antragsgegnerin ferner einwendet, die Darlegungs- und Beweislast hinsichtlich einer ordnungsgemäßen Durchführung und Dokumentation der Testleistungen liege gemäß § 7a Abs. 5 Satz 4 TestV bei den Leistungserbringern und eine Pflicht der Antragsgegnerin zur eigenständigen Sachverhaltsaufklärung im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG bestehe insofern nicht, verkennt sie wiederum, dass sie gemäß dem eindeutigen Wortlaut des § 7a Abs. 2 Satz 2 TestV zunächst die entsprechende Dokumentation bei der Antragstellerin hätte anfordern müssen. Für die Beweislastumkehr des § 7a Abs. 5 Satz 5 TestV, die nur dann zum Tragen kommt, wenn die Antragsgegnerin überhaupt Fehler in der Dokumentation festgestellt hat, besteht demnach kein Raum.
b) Wie das Verwaltungsgericht darüber hinaus zutreffend festgestellt hat, liegen auch die Voraussetzungen des § 48 HVwVfG – der aufgrund des Anwendungsvorrangs nur dann zur Anwendung kommt, wenn § 7a Abs. 5 Satz 2 TestV nicht anwendbar ist – für eine etwaige Rückforderung der vergüteten Leistungen für die Monate März und Mai 2021 nicht vor.
Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nach § 48 Abs. 2 Satz 1 HVwVfG nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
Diese Voraussetzungen liegen ersichtlich nicht vor. Hier ist schon nicht feststellbar, dass die Auszahlung der Vergütung für die Monate März und Mai 2021 rechtswidrig war, da die beiden Monate nicht Gegenstand der Plausibilitätsprüfung waren. Insofern wird überdies nochmals auf die Ausführungen unter 2. a) bb) verwiesen.
Ohne Erfolg und ohne, dass es noch entscheidungserheblich darauf ankäme, greift die Antragsgegnerin im Übrigen auch die verwaltungsgerichtliche Bewertung ihrer Ermessensausübung an. Substantiiertes Vorbringen dazu, dass sie Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 48 HVwVfG berücksichtigt und das Vorliegen eines schutzwürdigen Vertrauens verneint habe, lässt sich der Beschwerdebegründung bzw. dem Verweis auf S. 19 f. des streitigen Bescheides nicht entnehmen. Vielmehr ist die gegenteilige Wertung des Verwaltungsgerichts, wonach den Vorgaben des § 48 Abs. 2 bis 4 HVwVfG nicht hinreichend Rechnung getragen wurde, in der Sache nicht zu beanstanden. Im Übrigen muss sich die Antragsgegnerin insofern auch entgegenhalten lassen, dass sie ersichtlich kein Ermessen ausgeübt, sondern unter irriger Feststellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 3 HVwVfG lediglich vorgetragen hat, dass kein schutzwürdiges Vertrauen seitens der Antragstellerin vorliegt. Ungeachtet dessen, dass die Antragsgegnerin nach den obigen Ausführungen in ihrem Bescheid zu Unrecht davon ausgegangen ist, dass die Antragstellerin für die Monate März und Mai 2021 Leistungen zur Abrechnung gebracht hat, die sie nicht oder nicht ordnungsgemäß erbracht und dokumentiert hat und damit der Ausschlusstatbestand nach § 48 Abs. 2 Satz 3 HVwVfG nicht besteht, entbindet selbst das Vorliegen eines Ausschlusstatbestandes nach § 48 Abs. 2 Satz 3 HVwVfG die Behörde nicht zugleich von der nach Absatz 1 erforderlichen Ermessensausübung (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 3. Mai 2022 – 4 MB 5/22 -, juris Rn. 23).
c) Da die Antragsgegnerin nach den vorstehenden Ausführungen bereits der Sache nach nicht berechtigt ist, die bereits gezahlte Vergütung für die Monate März und Mai 2021 im Ganzen zurückzufordern, besteht auch insoweit kein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung vom 25. Februar 2025.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 1 Abs. 2 Nr. 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 3, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
Ich bin seit meiner Zulassung als Rechtsanwalt im Jahr 2003 Teil der Kanzlei der Rechtsanwälte Kotz in Kreuztal bei Siegen. Als Fachanwalt für Verkehrsrecht und Fachanwalt für Versicherungsrecht, sowie als Notar setze ich mich erfolgreich für meine Mandanten ein. Weitere Tätigkeitsschwerpunkte sind Mietrecht, Strafrecht, Verbraucherrecht, Reiserecht, Medizinrecht, Internetrecht, Verwaltungsrecht und Erbrecht. Ferner bin ich Mitglied im Deutschen Anwaltverein und in verschiedenen Arbeitsgemeinschaften. Als Rechtsanwalt bin ich bundesweit in allen Rechtsgebieten tätig und engagiere mich unter anderem als Vertragsanwalt für […] mehr über Dr. Christian Gerd Kotz
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