Der Antrag des Klägers und der Beigeladenen, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 25. Juni 2025 zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Kläger und die Beigeladene haben im Berufungszulassungsverfahren die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Beklagten jeweils zur Hälfe zu tragen; ihre außergerichtlichen Kosten tragen sie jeweils selbst.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungszulassungsverfahren auf 14.914,08 € festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen bzw. nicht ordnungsgemäß dargelegt worden sind. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger und die Beigeladene haben mit ihrem Zulassungsvorbringen, auf das sich die Prüfung des Senats gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – beschränkt, keinen Zulassungsgrund im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO aufgezeigt.

1. An der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Ernstliche Zweifel im Sinne dieser Vorschrift, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 18. März 2022 – 2 BvR 1232/20 -, juris Rn. 23) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 -, juris Rn. 7 ff.). Die Darlegung des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel darf sich nicht darauf beschränken, die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts allgemein anzuzweifeln. Es genügt auch nicht die bloße Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringens, ohne im Einzelnen auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung einzugehen. Es reicht zudem nicht aus, das angegriffene Urteil mit floskelhaften Wendungen zu rügen, etwa die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu einem bestimmten Punkt sei unzutreffend oder das erstinstanzliche Vorbringen sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Vielmehr muss sich die Zulassungsbegründung konkret fallbezogen und hinreichend substantiiert mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen und dartun, dass und weshalb das Verwaltungsgericht entscheidungstragende Rechts- und Tatsachenfragen unrichtig entschieden hat. Es ist erforderlich, dass sich aus der Antragsbegründung schlüssige Gegenargumente ergeben, die einen einzelnen tragenden Rechtssatz, eine konkrete Subsumtion oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in Frage stellen. Dies bedarf einer kritischen Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil; notwendig ist, wenn auch nur kurz, substantiiert vorzutragen, die Gründe des Urteils zu analysieren und darzulegen, warum ihm nicht gefolgt werden kann, also die Gründe anzugeben, warum der Rechtsmittelführer das Urteil für falsch hält. Es ist nicht ausreichend, einer vertretbaren Sachverhaltsbewertung des Gerichts nur eine eigene abweichende Sachverhaltsbewertung entgegenzustellen (vgl. zu alldem Roth, in: Posser/Wolff/Decker [Hrsg.], BeckOK VwGO, 76. Edition Stand: 1. Januar 2026, § 124a Rn. 73 m.w.N.; Seibert, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 6. Aufl. 2025, § 124a Rn. 206 m.w.N.; Rudisile, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Werkstand: 48. EL Juli 2025, § 124a VwGO Rn. 100 m.w.N.). In Fällen, in denen das angefochtene Urteil auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt ist, muss für jeden dieser Gründe ein Berufungszulassungsgrund dargelegt und gegeben sein (vgl. etwa OVG RP, Beschluss vom 3. Januar 2017 – 1 A 11699/16 -, juris Rn. 3; OVG Nds., Beschluss vom 17. Dezember 2018 – 11 LA 65/18 -, juris Rn. 7; BVerwG, Beschluss vom 24. August 2016 – 9 B 54/15 -, juris Rn. 9 für die Revisionszulassung; Roth, a.a.O., § 124 Rn. 9 ff.).

Der Kläger und die Beigeladene haben mit ihrem Zulassungsvorbringen die angegriffene Entscheidung nicht ernstlich in Frage gestellt.

a) Ohne Erfolg machen der Kläger und die Beigeladene zunächst geltend, die Zeit der Beurlaubung des Klägers ohne Dienstbezüge vom 1. Juni 2018 bis 31. Mai 2024 habe schon deswegen gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 des Gesetzes über die Versorgung der Beamten und Richter des Bundes – Beamtenversorgungsgesetz, BeamtVG – als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden müssen, da die Beklagte in den Beurlaubungsbescheiden bereits verbindlich darüber entschieden bzw. dies wirksam zugesichert habe.

Das Verwaltungsgericht ist insoweit davon ausgegangen, dass jedenfalls die Beurlaubungsbescheide der Beklagten für die Zeit ab dem 1. Juni 2018 keine ausdrückliche bzw. abschließende Anerkennung der Beurlaubungszeit ohne Dienstbezüge als ruhegehaltfähig oder eine dahingehende Zusicherung enthielten; für die vorhergehenden Zeiten könne dies letztlich dahinstehen, da diese als ruhegehaltfähig berücksichtigt worden seien. Weiter hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass der Kläger sich für die Zeit ab dem 1. Juni 2018 ohnehin auch auf eine etwaige Zusicherung nicht berufen könne, da vorherige Zusicherungen gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG unwirksam seien. Der Kläger und die Beigeladene haben diese Feststellungen nicht ernstlich in Frage gestellt.

aa) Soweit der Kläger und die Beigeladene geltend machen, die betreffenden Bescheide enthielten eine verbindliche Anerkennung bzw. Zusicherung, vermögen sie ernstliche Richtigkeitszweifel an der angefochtenen Entscheidung nicht zu begründen. Sie tragen hierzu insbesondere vor, die Beklagte sei ausdrücklich über eine bloße Mitteilung des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG (Bejahung eines dienstlichen Interesses und Zahlung des Versorgungszuschlags) hinausgegangen bzw. habe mit der Feststellung der Ruhegehaltfähigkeit der Beurlaubungszeiten eine bindende Erklärung bzw. eine Zusicherung abgegeben. Woraus genau der Kläger und die Beigeladene jedoch folgern, die Beklagte habe bereits in den Beurlaubungsbescheiden verbindlich entschieden, den Zeitraum der Beurlaubung vom 1. Juni 2018 bis 31. Mai 2024 als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen, oder dem Kläger zumindest eine dahingehende Zusicherung im Sinne des § 38 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – erteilt, erläutern sie nicht hinreichend; insbesondere gehen sie insoweit nicht ausreichend auf den konkreten Wortlaut der Bescheide ein. Demgegenüber kann den Beurlaubungsbescheiden vom 24. Mai 2013 (für die Beurlaubungszeit vom 1. Oktober 2013 bis 30. September 2018), vom 3. Juli 2018 (für die Beurlaubungszeit vom 1. Oktober 2018 bis 30. September 2023) und vom 16. Mai 2023 (für die Beurlaubungszeit vom 1. Oktober 2023 bis 31. Oktober 2025) auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens eine solche Verbindlichkeit in Bezug auf die Berücksichtigung des Beurlaubungszeitraums vom 1. Juni 2018 bis 31. Mai 2024 als ruhegehaltfähig nicht beigemessen werden. So finden sich im Beurlaubungsbescheid vom 24. Mai 2013 verbindliche Regelungen ersichtlich lediglich hinsichtlich der Beurlaubung des Klägers unter Wegfall der Besoldung, des Beurlaubungszeitraums sowie zur Anerkennung des dienstlichen Interesses an der Beurlaubung. Zur Berücksichtigung der Zeiten der Beurlaubung als ruhegehaltfähige Dienstzeit erfolgt demgegenüber nur der (abstrakte) Hinweis, eine solche sei nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG von der Zahlung eines Versorgungszuschlags abhängig und im konkreten Fall des Klägers habe sich die Beigeladene verpflichtet, diesen zu zahlen. Es findet sich aber an keiner Stelle die (rechtsverbindliche) Feststellung, dass daraus hier folge, dass die betreffenden Zeiten auch tatsächlich als ruhegehaltfähig berücksichtigt würden oder dass dies zugesichert werde. Letztlich wird lediglich auf die gesetzliche Anforderung der Zahlung eines Versorgungszuschlags hingewiesen und festgestellt, dass diese vorliegend erfüllt sei. Einen Ausspruch zur Rechtsfolge (Berücksichtigung der Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig, vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG) – oder auch nur eine dahingehende Zusicherung – enthält der Bescheid vom 24. Mai 2013 demgegenüber gerade nicht.

Nichts anderes gilt für den Beurlaubungsbescheid vom 3. Juli 2018. Insbesondere beinhaltet die Formulierung, wonach die Zeit der Beurlaubung – unter Vorbehalt künftiger Rechtsänderungen und nach den weiteren Maßgaben des § 6 BeamtVG – ruhegehaltfähig sei, keine bindende Feststellung (oder Zusicherung) der Berücksichtigung der Zeiten der Beurlaubung als ruhegehaltfähig. Denn die Ruhegehaltfähigkeit wird dort nicht nur unter den Vorbehalt künftiger Rechtsänderungen – eine solche liegt, worauf mit dem Zulassungsvorbringen zu Recht hingewiesen wird, wovon aber auch das Verwaltungsgericht nicht ausgegangen ist, nicht vor – gestellt, sondern ausdrücklich auch von den weiteren Maßgaben des § 6 BeamtVG abhängig gemacht. Zu diesen weiteren Maßgaben zählt indes auch, dass die Beklagte bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen eine Ermessensentscheidung zu treffen hat (dazu unter 1. a bb 2). Insoweit ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG gerade zwischen der grundsätzlichen Ruhegehaltfähigkeit der Zeiten der Beurlaubung ohne Dienstbezüge – diese steht mit dem Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. a) und lit. b) BeamtVG, also der schriftlichen Anerkennung des dienstlichen Interesses bzw. der öffentlichen Belange und der Zahlung des Versorgungszuschlags, fest – und der im Ermessen der Beklagten stehenden Entscheidung, ob diese Zeit im konkreten Fall als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt wird, zu unterscheiden (vgl. VGH BW, Urteil vom 30. April 2019 – 4 S 934/18 -, juris Rn. 39, siehe dazu unten 1. a bb 2). Vorliegend wurde mit der Anerkennung eines dienstlichen Interesses der Beurlaubung – in Abhängigkeit von der Zahlung des Versorgungszuschlags – allenfalls über die grundsätzliche Ruhegehaltfähigkeit der Beurlaubungszeiten entschieden, nicht aber auch über die Berücksichtigung der damit grundsätzlich ruhegehaltfähigen Zeiten. Mangels einer dahingehenden verbindlichen Entscheidung oder Zusicherung bedurfte es auch nicht zwingend eines Vorbehalts für den Fall des Erwerbs einer anderweitigen Versorgung, zumal der Kläger darüber gesondert und ausdrücklich mit Hinweisschreiben vom 28. Mai 2018 informiert wurde.

Auch in dem Beurlaubungsbescheid vom 16. Mai 2023 wurde eine verbindliche Entscheidung zur Berücksichtigung der Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig ersichtlich nicht getroffen. Sollte demgegenüber im Gegensatz zu den früheren Bescheiden hier das Vorliegen einer Zusicherung nach der aktuellen Fassung der Ziff. 6.1.2.17 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Beamtenversorgungsgesetz – BeamtVGVwV – vom 3. Januar 2023 (GMBl 2023, 28) anzunehmen sein, war eine solche jedenfalls insoweit mit einem Vorbehalt verbunden, dass ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass die Zusicherung der Ruhegehaltfähigkeit entfallen könne, wenn aus der während der Beurlaubung ausgeübten Tätigkeit eine Alterssicherung erworben worden sei. Gerade darauf ist die Nichtberücksichtigung der betreffenden Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig hier auch gestützt.

Schließlich haben der Kläger und die Beigeladene mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht dargelegt, ob und warum es entgegen der verwaltungsgerichtlichen Feststellungen und trotz der Berücksichtigung der Beurlaubungszeit bis zum 31. Mai 2018 als ruhegehaltfähig im angefochtenen Bescheid einer Entscheidung darüber bedurft hätte, ob in den früheren, die Zeiten bis zum 31. Mai 2018 betreffenden, Beurlaubungsbescheiden eine Entscheidung über die Berücksichtigung der Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig bzw. eine dahingehende Zusicherung getroffen wurde.

bb) Weiter bestehen – auch wenn es darauf wohl nicht mehr entscheidungserheblich ankäme – auf Grundlage des Zulassungsvorbringens keine ernstlichen Richtigkeitszweifel an der verwaltungsgerichtlichen Feststellung, der Kläger könne sich – selbst wenn eine Zusicherung für die Ruhegehaltfähigkeit der Beurlaubungszeit für die Zeit vom 1. Juni 2018 bis 31. Mai 2024 zu bejahen wäre – auf eine Zusicherung nicht berufen, da eine solche nach § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG unwirksam wäre, weil es sich gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Hs. 2 BeamtVG um die Bewilligung von Versorgungsbezügen aufgrund einer Kannvorschrift handele.

(1) Ohne Erfolg treten der Kläger und die Beigeladene dem mit dem Argument entgegen, § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG ergänze § 3 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG und führe wie dieser nur dann zur Unwirksamkeit einer Zusicherung, wenn dem Beamten hierdurch eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschafft würde. Insoweit diene § 3 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG ebenso wie § 49 Abs. 2 BeamtVG dazu, eine strenge Gesetzesbindung der beamtenrechtlichen Versorgung durch das Verbot von Begünstigungen durchzusetzen, indem die Höhe des Anspruchs auf Versorgungsleistungen auf das gesetzlich zulässige Maß begrenzt werde. Die Bestimmung sichere so die Gesetzesgebundenheit und damit die Neutralität der Verwaltung, indem der Dienstherr an die gesetzlichen Vorschriften gebunden sei und keine weiteren, davon unabhängigen Spielräume besitze. Da der Kläger alle Voraussetzungen für die Berücksichtigung der Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig erfülle, stehe ihm für diese Zeit in gesetzlicher Hinsicht eine Versorgung in Form eines Ruhegehalts zu.

Ernstliche Richtigkeitszweifel an der angefochtenen Entscheidung ergeben sich daraus nicht. Insoweit fehlt es schon an Darlegungen dazu, warum § 3 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG und § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG trotz ihrer unterschiedlichen Anknüpfungspunkte und Formulierungen dieselbe Beschränkung – Unzulässigkeit nur von Zusicherungen höherer Versorgungsleistungen – inhärent sein sollte. So enthält § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG die im Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG ausdrücklich genannte Einschränkung, dass nur solche Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche unwirksam sein sollen, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen sollen, gerade nicht. Dies ist auch folgerichtig. Denn bei einer im Ermessen der Behörde stehenden Versorgung handelt es sich letztlich nicht in diesem Sinne um eine Versorgung, bei der ausschließlich aus dem Gesetz folgt, ob und in welcher Höhe diese dem Beamten tatsächlich zusteht. Dies ist vielmehr außerdem Ergebnis der dem Dienstherrn eingeräumten Ermessensausübung. Schon im Ausgangspunkt besteht insoweit „nur“ ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Erst aus der Ermessensentscheidung selbst ergibt sich – nichts anderes machen letztlich auch der Kläger und die Beigeladene geltend -, ob und in welcher Höhe dem Beamten die Versorgung gesetzlich zusteht. Schon der Anknüpfungspunkt des § 3 Abs. 2 Satz 2 BeamtVG passt so für die in § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG in Bezug genommenen Versorgungsbezüge auf Grund von Kannvorschriften nicht. Insoweit unterscheidet sich der jeweilige Anknüpfungspunkt der Feststellung der Unwirksamkeit der Zusicherung in § 3 Abs. 2 BeamtVG auf der einen Seite und § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG auf der anderen Seite. Während § 3 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG sich auf den Gesetzesvorbehalt des § 3 Abs. 1 BeamtVG bezieht und das in § 3 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG ausdrücklich geregelte Erhöhungsverbot konkretisiert und absichert, trifft § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG eine Regelung über den vorgeschriebenen Zeitpunkt für Entscheidungen über die Bewilligung von Versorgungsbezügen auf Grund von Kannvorschriften. Zentraler Regelungsgehalt ist hier der zeitliche Aspekt der Entscheidung. Während § 3 Abs. 2 BeamtVG demnach auf die Höhe der Zusicherung abstellt, verbietet § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG (mit Ausnahme des hier nicht einschlägigen § 49 Abs. 2 Satz 2 BeamtVG) Entscheidungen über die Bewilligung von Versorgungsbezügen aufgrund von Kannvorschriften – unabhängig von der Höhe – vor dem Eintritt des Versorgungsfalles. Dem entspricht auch der Wortlaut im zweiten Halbsatz des § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG, der gerade nicht die Höhe der zugesicherten Versorgung in den Blick nimmt, sondern ausschließlich den Zeitpunkt der Entscheidung („vorherige Zusicherungen sind unwirksam“). Überdies wäre bei der vom Kläger und der Beigeladenen vertretenen Lesart der Vorschrift die Regelung des § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG letztlich entbehrlich, da (vorherige) Zusicherungen, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen sollen, bereits nach § 3 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG unwirksam sind. Schließlich ergeben sich auch aus den Gesetzgebungsmaterialien keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass auch Zusicherungen über die Bewilligung von Versorgungsbezügen auf Grund von Kannvorschriften nur dann nach § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG unwirksam sein sollten, wenn diese dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen würden (vgl. BTDrucks. 1/2846, S. 53).

Eine ernstliche Richtigkeitszweifel stützende Begründung der von dem Kläger und der Beigeladenen vertretenen Auffassung ergibt sich auch nicht aus dem bloßen Verweis im Zulassungsvorbringen auf eine Kommentarfundstelle zu § 3 BeamtVG (Reich, in: ders./Klappert, BeamtVG, 3. Aufl. 2026, § 3 Rn. 4, ebenso in der vom Kläger zitierten 2. Aufl. 2019), zumal sich diese nur mit § 3 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG, nicht aber mit § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG befasst; erst recht findet sich dort kein Argument für die vom Kläger und der Beigeladenen vertretenen Annahme, es seien auch nach § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG nur solche Zusicherungen unwirksam, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen sollen (siehe Reich, a.a.O. § 3 Rn. 4, ebenso in der vom Kläger zitierten 2. Aufl. 2019). Auch aus der dortigen Kommentierung zu § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG ergibt sich eine solche Beschränkung der Unwirksamkeitsfolge (vgl. allgemein dazu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs [Hrsg.], VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 38 Rn. 72) auf Zusicherungen, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen sollen, nicht (vgl. Reich, a.a.O. § 49 Rn. 6 f.).

Schließlich lässt sich der von dem Kläger und der Beigeladenen zitierten Rechtsprechung kein Argument dafür entnehmen, dass Zusicherungen (auch) nach Maßgabe des § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG – also, wenn es um Entscheidungen über die Bewilligung von Versorgungsbezügen auf Grund von Kannvorschriften geht – nur dann unwirksam wären, wenn sie dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen sollen. So beschäftigt sich das Verwaltungsgericht Cottbus in seinem Urteil vom 5. Mai 2023 (9 K 945/18, BeckRS 2023, 10837 Rn. 21) – ebenso wie das dort zitierte Bundesverfassungsgericht (Kammerbeschluss vom 28. März 2007 – 2 BvR 1304/05 -, juris Rn. 20 ff.) – ausschließlich mit § 3 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG und trifft keine Aussage zu § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG. Warum das dortige Argument, dass die Bestimmung die Gesetzesgebundenheit und damit die Neutralität der Verwaltung sichern solle, indem der Dienstherr an die gesetzlichen Vorschriften gebunden sei und keine weiteren, davon unabhängigen Spielräume besitze, auch im Rahmen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG Geltung beanspruchen und hier insbesondere dazu führen sollte, dass auch Zusicherungen über Versorgungsbezüge aufgrund von Kannvorschriften nur dann ausgeschlossen wären, wenn sie dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen sollen, legen Kläger und Beigeladene nicht dar. Vielmehr regelt § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG gerade den Fall, dass die betreffende Vorschrift dem Dienstherrn einen (Ermessen-)Spielraum für seine Entscheidung einräumt.

Der ebenfalls zitierte Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. April 2015 (1 A 2036/13.Z, juris Rn. 8) betrifft schon im Ausgangspunkt eine vollkommen andere Fragestellung als sie vorliegend entscheidend ist. Dort ging es um die Frage, ob ein möglicher Schadensersatzanspruch auf eine unzutreffende Versorgungsauskunft gestützt werden kann oder ob § 3 BeamtVG und § 49 Abs. 2 BeamtVG, nach denen vorherige Zusicherungen unwirksam seien, dem entgegenstünden. Letzteres hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit dem Argument zurückgewiesen, dass der Schadensersatzanspruch nicht den Primäranspruch auf Versorgung, sondern den haftungsrechtlichen Sekundäranspruch nach § 839 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB – betreffe, der durch § 3 Abs. 1 BeamtVG nicht ausgeschlossen werde. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat damit einzig über die Frage, ob § 49 Abs. 2 BeamtVG und § 3 BeamtVG einem Schadensersatzanspruch gegenüber dem Dienstherrn wegen einer unrichtigen Versorgungsauskunft entgegenstehen, entschieden. Dabei hat er lediglich die Zwecksetzung des § 3 BeamtVG, der dazu diene, eine strenge Gesetzesbindung der beamtenrechtlichen Versorgung durch das Verbot von Begünstigungen durchzusetzen, indem die Höhe des Primäranspruchs auf Versorgungsleistungen nach Vorschriften des Beamtenversorgungsgesetzes auf das gesetzlich zulässige Maß begrenzt werde, als Argument herangezogen. Ausführungen dazu, ob durch § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG nur auf eine höhere Versorgung gerichtete vorherige Zusicherungen ausgeschlossen werden, oder ob dieser darüber hinaus jegliche vorherige Zusicherung untersagt, enthält die betreffende Entscheidung nicht; darauf kam es in dem dort relevanten Zusammenhang auch nicht an. Unbeschadet dessen hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang für § 49 Abs. 2 BeamtVG aber ohnehin auch lediglich festgestellt, dass insoweit „entsprechendes“ wie für § 3 BeamtVG gelte.

Ernstliche Richtigkeitszweifel an der angefochtenen Entscheidung ergeben sich schließlich auch nicht mit Blick auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 30. April 2019 (4 S 934/18, juris Rn. 67), der – wie der Kläger und die Beigeladene erläutern – von der grundsätzlichen Möglichkeit der vorherigen bindenden – oder jedenfalls zu berücksichtigenden – Feststellung der Ruhegehaltfähigkeit ausgehe. Zwar trifft es zu, dass der Verwaltungsgerichtshof darin ausführt, der Dienstherr könne für seine Entscheidung über die Berücksichtigung von Zeiten eines Urlaubs ohne Dienstbezüge als ruhegehaltfähig „ermessensbindende Regelungen treffen und auf deren Grundlage ggf. auch vorab eine Berücksichtigung bestimmter Zeiten als ruhegehaltsfähig bei der zukünftigen Festsetzung der Versorgungsbezüge unter dem Vorbehalt gesetzlicher Änderungen zusichern“. Insoweit dürfte es sich aber schon nicht um eine bindende Feststellung („ggf.“) handeln, die überdies in der dort zugrundeliegenden – abweichenden – Sachverhaltskonstellation auch nicht entscheidungstragend war. Überdies hat sich auch der Verwaltungsgerichtshof nicht mit der Regelung des § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG befasst, so dass der Entscheidung auch deswegen kein Argument gegen die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, eine etwaige Zusicherung sei nach § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG unwirksam, entnommen werden kann.

(2) Der Kläger kann sich weiter nicht mit Erfolg unter Verweis auf eine Kommentarfundstelle (siehe Reich/Klappert, a.a.O., § 6 Rn. 9b) darauf berufen, § 49 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 BeamtVG führe hier schon deswegen nicht zur Unwirksamkeit einer etwaigen Zusicherung, da es sich bei § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG nicht um eine Kannvorschrift im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG handele, sondern um eine Koppelungsvorschrift, bei der ein unbestimmter Rechtsbegriff auf Tatbestandsseite (dienstliche Interessen bzw. öffentliche Belange) mit einer Ermessensermächtigung auf der Rechtsfolgenseite kombiniert werde, weshalb dem Begriff „kann“ in diesem Zusammenhang eine untergeordnete Bedeutung zukomme mit der Folge, dass beim Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen – wie hier – stets auch die Ruhegehaltfähigkeit der Zeiten der Beurlaubung ohne Dienstbezüge festzustellen sei.

Ernstliche Richtigkeitszweifel an der angefochtenen Entscheidung ergeben sich daraus nicht. So hat der Kläger schon nicht hinreichend begründet – und eine dahingehende Begründung findet sich auch in der zitierten Kommentarfundstelle nicht -, warum der Begriff „kann“ entgegen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG ausdrücklich für eine Ermessensvorschrift hält (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 – 2 C 9.08 -, juris Rn. 13; siehe auch OVG NRW, Urteil vom 9. Juli 2021 – 1 A 3970/18 -, juris Rn. 40), hier nicht im Sinne einer „echten“ Ermessens- oder Kannvorschrift zu verstehen sein sollte. Der bloße Verweis auf das Vorliegen einer Koppelungsvorschrift genügt insoweit nicht. Denn allein die Verbindung zwischen einem unbestimmten, einer unmittelbaren Subsumtion nicht zugänglichen Begriff und einem „Können“ der Behörde steht der Annahme einer „echten“ Ermessens- oder Kannvorschrift nicht entgegen. Vielmehr hängt es – auch wenn man die Möglichkeit einer materiellen Verzahnung von Tatbestands- und Rechtsfolgenseite grundsätzlich anerkennen wollte – in solchen Fällen von einer Auslegung der Vorschrift ab, ob es sich um eine Verbindung von unbestimmtem Rechtsbegriff auf Tatbestandsseite mit „echter“ Ermessensermächtigung auf Rechtsfolgenseite handelt oder (nur) um die Ermächtigung zu einer Ermessensausübung, die sich an dem unbestimmten Begriff zu orientieren hat, oder schließlich um eine einheitliche Wertungsvorgabe im Rahmen einer einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung (siehe zu alldem Aschke, in: Bader/Ronellenfitsch [Hrsg.], BeckOK VwVfG, 70. Edition Stand 1. Januar 2023, § 40 Rn. 42 ff.; Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz [Hrsg.], VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 40 Rn. 55 ff.; Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs [Hrsg.], VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 40 Rn. 38 ff., jeweils m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 29. September 1972 – VII C 77.70 -, BVerwGE 40, 353 = juris Rn. 21-23; siehe etwa auch BVerwG, Beschluss vom 30. September 1993 – 1 WB 29/93 -, BVerwGE 103, 4 = juris Rn. 3).

Der Kläger hat indes nichts dazu ausgeführt – und auch weder aus der zitierten Kommentarfundstelle (siehe Reich/Klappert, a.a.O., § 6 Rn. 9b) noch aus dem dort wiederum zitierten Aufsatz (vgl. Bachof, JZ 1972, S. 641) ergeben sich dafür Argumente -, dass und warum hier aus einer Auslegung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG folgen sollte, dass dieser dem Dienstherrn entweder überhaupt keinen oder nur einen durch den unbestimmten Rechtsbegriff (hier: dienstliche Interessen oder öffentliche Belange) im Wesentlichen bereits determinierten Ermessenspielraum einräumen sollte. Dagegen spricht vielmehr – ausgehend vom Wortsinn der Vorschrift, die gerade als Kannvorschrift ausgestaltet ist – insbesondere eine historische und teleologische Auslegung der Norm. So war noch in dem ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern, durch das die vorherige Regelung in § 111 Abs. 1 Bundesbeamtengesetz ersetzt wurde, folgender Wortlaut für § 6 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 5 BeamtVG vorgesehen:

„Ruhegehaltfähig ist die Dienstzeit, die der Beamte vom Tage seiner ersten Berufung in das Beamtenverhältnis an im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Reichsgebiet im Beamtenverhältnis zurückgelegt hat. Dies gilt nicht für die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge, soweit nicht die Berücksichtigung spätestens bei Beendigung eines den öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dienenden Urlaubs zugestanden ist“. (BTDrucks 7/2505)

In der Stellungnahme des Bundesrates hierzu wird sodann folgende Formulierung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG vorgeschlagen, die schließlich von der Bundesregierung angenommen und auch verabschiedet wurde:

Dies gilt nicht für die Zeit „einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge; die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge kann berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden ist, daß dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient.“ (BTDrucks 7/2505, Anlage 2, S. 62)

Die Notwendigkeit der vorstehenden Anpassung wurde ausdrücklich damit begründet, dass die Berücksichtigung einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge einer Ermessensentscheidung vorbehalten werden müsse. Dies wiederum wird darauf gestützt, dass sich anderenfalls nicht ausschließen lasse, dass Beurlaubungen ruhegehaltsteigernd berücksichtigt würden, obwohl der Beamte aus der während der Beurlaubung ausgeübten Tätigkeit einen weiteren Versorgungsanspruch erworben habe, wobei eine derartige Doppelversorgung insbesondere dann ungerechtfertigt sei, wenn während der Beurlaubungszeit keine Versorgungszuschläge erhoben worden seien (BTDrucks 7/2505, Anlage 2, S. 62).

All dies einstellend sprechen nicht nur der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG und die Systematik des Beamtenversorgungsgesetzes (vgl. zur Systematik auch OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2021 – 1 A 3852/19 -, juris Rn. 22, wonach nur die Vorschriften, die ein Ermessen des obersten Dienstherrn eröffnen – wie dies hier der Fall ist -, eine „Berücksichtigung“ der ruhegehaltfähigen Dienstzeiten vorsehen) für eine (echte) Ermessens- bzw. Kannvorschrift, sondern dies entspricht auch dem Willen des historischen Gesetzgebers, der den Wortlaut der Norm bewusst angepasst hat, um deren Ermessenscharakter herauszustellen (siehe zum Ermessenscharakter der Norm auch VGH BW, Urteil vom 30. April 2019 – 4 S 934/18 -, juris Rn. 39 ff., 52). Anknüpfend an den mit der Einräumung des Ermessensspielraums hier (jedenfalls auch) verfolgten Zweck, zu verhindern, dass Beurlaubungen ruhegehaltsteigernd berücksichtigt werden, obwohl der Beamte aus der während der Beurlaubung ausgeübten Tätigkeit einen weiteren Versorgungsanspruch erworben hat, ist auch nicht ersichtlich, dass gerade die schon bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs (dienstliches Interesse bzw. öffentliche Belange) relevanten wertenden Gesichtspunkte auch im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung maßgeblich wären, so dass für eine solche letztlich kein Raum mehr wäre. Es bestehen vielmehr weitere Aspekte (insbesondere: Vermeidung einer ungerechtfertigten Doppelversorgung), die nach dem Willen des historischen Gesetzgebers, aber auch nach dem Sinn und Zweck der Norm in eine eigenständige Ermessensausübung über die Berücksichtigung grundsätzlich ruhegehaltfähiger Beurlaubungszeiten einzustellen sind (siehe dazu auch Tegethoff, in: Plog/Wiedow [Hrsg.], Bundesbeamtengesetz, 471 Lfg. Stand: 1. November 2024, § 6 BeamtVG Rn. 114-117; VGH BW, Urteil vom 30. April 2019 – 4 S 934/18 -, juris Rn. 39 ff., 52). Nichts anderes folgt daraus, dass ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien eine Doppelversorgung insbesondere dann als ungerechtfertigt anzusehen sei – und damit eine Berücksichtigung einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge als ruhegehaltfähig nicht in Betracht komme -, wenn während der Beurlaubungszeit keine Versorgungszuschläge erhoben worden sind (vgl. BTDrucks 7/2505, Anlage 2, S. 62). Zwar hat auch das Erfordernis der Zahlung eines Versorgungszuschlags zwischenzeitlich als Tatbestandsvoraussetzung Eingang in die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG gefunden. Damit war aber keine inhaltliche Änderung, sondern lediglich die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die zuvor bereits in der Verwaltungsvorschrift zum Beamtenversorgungsgesetz normierte Erhebung eines Versorgungszuschlags bezweckt (BTDrucks 18/9532, S. 39). Es ist weiterhin nicht ersichtlich, dass sich damit das Prüfprogramm der relevanten Ermessensgesichtspunkte – insbesondere bezogen auf den gesetzlichen Zweck der Vermeidung einer ungerechtfertigten Doppelversorgung – bereits erschöpft hätte. Auch der Gesetzgeber hat die Zahlung des Versorgungszuschlags insoweit nur als einen, aber nicht den einzigen, relevanten Belang angesehen (vgl. BTDrucks 7/2505, Anlage 2, S. 62: „insbesondere“).

Nach alldem gibt § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG ein zweistufiges Prüfprogramm vor, wobei für die vom Dienstherrn zu treffenden Entscheidungen (einerseits Anerkennung der dienstlichen Interessen bzw. der öffentlichen Belange des Urlaubs und andererseits Berücksichtigung der Beurlaubungszeit als ruhegehaltfähig) unterschiedliche Zeitpunkte vorgegeben sind. Auf Tatbestandsseite ist – gerichtlich voll nachprüfbar – neben der Zahlung des Versorgungszuschlags (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. b BeamtVG) vorausgesetzt, dass anerkannt worden ist, dass der Urlaub dienstlichen Interessen oder öffentlichen Belangen dient. Diese Entscheidung ist – letztlich auch zu Beweissicherungszwecken – gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. a BeamtVG spätestens bei Beendigung des Urlaubs zu treffen. Sind diese Voraussetzungen gegeben, steht (lediglich) fest, dass die Beurlaubungszeit grundsätzlich ruhegehaltfähig ist (siehe auch BTDrucks 18/9532, S. 39), nicht aber, ob sie auch als solche berücksichtigt wird. Diese Entscheidung steht nach vorstehenden Ausführungen im Ermessen des Dienstherrn und unterliegt der gerichtlichen Kontrolle (nur) nach Maßgabe des § 114 VwGO. Diese Ermessensentscheidung ist erst mit Eintritt des Versorgungsfalls zu treffen, da sich der Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG insoweit eine Durchbrechung des Versorgungsfallprinzips nicht entnehmen lässt (siehe dazu auch Tegethoff, a.a.O., § 6 BeamtVG Rn. 114-117; VGH BW, Urteil vom 30. April 2019 – 4 S 934/18 -, juris Rn. 39 ff., 52).

cc) Da nach Vorstehendem hinsichtlich der Zeiten der Beurlaubung des Klägers ohne Dienstbezüge vom 1. Juni 2018 bis 31. Mai 2024 weder eine bindende Entscheidung über deren Berücksichtigung als ruhegehaltfähig noch eine dahingehende Zusicherung getroffen wurde bzw. eine solche unwirksam wäre, kommt es schließlich nicht darauf an, dass eine Rücknahme oder ein Widerruf nach §§ 48 f. Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – nicht erfolgt ist bzw. ob eine Aufhebung überhaupt noch möglich wäre.

b) Ernstliche Richtigkeitszweifel an der angefochtenen Entscheidung ergeben sich weiter nicht aus dem Zulassungsvorbringen, es bestehe eine anderweitige Bindung der Beklagten im Hinblick auf die Berücksichtigung der betreffenden Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig bzw. die Nichtberücksichtigung sei ermessensfehlerhaft.

aa) Ohne Erfolg macht der Kläger zunächst wiederum geltend, § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG räume dem Dienstherrn kein „echtes“ Ermessen ein, vielmehr seien die Zeiten der Beurlaubung bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen (Anerkennung des dienstlichen Interesses bzw. der öffentlichen Belange und Zahlung des Versorgungszuschlags) zwingend als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 1. a) bb) (2) verwiesen.

bb) Weiter hat das Verwaltungsgericht nicht grundsätzlich verkannt, dass auch anderweitige Bindungen – etwa aus Vertrauensschutzgründen – bestehen können, sondern vielmehr ein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers gerade verneint und auch den Einwand einer Benachteiligung gegenüber den bereits vor dem 1. Juni 2018 in Ruhestand getretenen und zuvor zur Beigeladenen beurlaubten Beamten als nicht durchgreifend erachtet.

cc) Auch in der Sache ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass die Beurlaubungszeiten des Klägers nicht wegen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz – GG – als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen waren. Weder folgt dies hier aus dem Aspekt der Selbstbindung der Verwaltung noch aus der geltend gemachten Ungleichbehandlung mit zur Beigeladenen beurlaubten Beamten, die vor dem 1. Juni 2018 in Ruhestand getreten sind.

(1) Das der Beklagten nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG zustehende Ermessen hat sich nicht unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 20 Abs. 3 GG) zu einem Anspruch auf Berücksichtigung der betreffenden Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig verdichtet.

(a) Ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung kann sich zu einem Anspruch auf eine gebundene Entscheidung aus Art. 3 Abs. 1 GG unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung insbesondere dann verdichten, wenn der Dienstherr Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um seine Ermessensausübung gleichmäßig zu steuern. Maßgeblich für die Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 GG) ist – insbesondere bei unklarem und daher auslegungsbedürftigem Wortlaut – die tatsächliche Handhabung der Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis zur maßgeblichen Zeit. Eine durch Verwaltungsvorschriften festgelegte Verwaltungspraxis kann aber aus willkürfreien, d.h. sachlichen Gründen geändert werden. Ob im Einzelfall die einer Änderung zugrundeliegenden Erwägungen sachgerecht sind, ist nach Maßgabe der konkreten Umstände des Falles zu beantworten. Die Selbstbindung der Verwaltung verpflichtet nur zu einer Behandlung aller Fälle nach den gleichen Maßstäben; sie verbietet aber keine Änderung der Maßstäbe für die Zukunft. Bei der Änderung der Verwaltungspraxis ist das verfassungsrechtlich verbürgte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) zu berücksichtigen, wenn damit nachträglich in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände nachteilig ändernd eingegriffen wird (vgl. zu alldem BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2021 – 2 C 6.20 -, BVerwGE 173, 361 = juris Rn. 23 m.w.N.; Beschluss vom 29. November 1983 – 2 B 103.83 -, juris Rn. 4; Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220 = juris Rn. 19-21, 25 ff.; Urteil vom 26. Mai 2011 – 3 C 21.10 -, juris Rn. 28; Urteil vom 25. September 2013 – 6 C 13.12 -, BVerwGE 148, 48 = juris Rn. 55; Beschluss vom 29. Juni 2017 – 1 WB 11.16 -, juris Rn. 40; Urteil vom 10. Dezember 2020 – 2 A 2.20 -, BVerwGE 171, 17 = juris Rn. 23; Urteil vom 28. März 2023 – 1 C 40.21 -, BVerwGE 178, 94 = juris Rn. 33; OVG NRW, Beschluss vom 16. Juli 2020 – 8 A 1331/18 -, juris Rn. 22-25 m.w.N.; siehe auch Geis, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Stand: 7. EL Mai 2025, § 40 VwVfG Rn. 76, 181; Aschke, a.a.O., § 40 Rn. 66 f.).

(b) Daran gemessen ergibt sich unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung kein Anspruch des Klägers auf Berücksichtigung der Zeiten der Beurlaubung vom 1. Juni 2018 bis 31. Mai 2024 als ruhegehaltfähig.

(aa) Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beurteilung der Sach- und Rechtslage – dem Beginn des Ruhestands des Klägers mit Ablauf des 31. Mai 2024 – ergab sich nach den – insoweit mit dem Zulassungsvorbringen nicht angegriffenen – Feststellungen des Verwaltungsgerichts aus den zu diesem Zeitpunkt geltenden ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften der Beklagten (Teilziffern 6.1.2.18, 6.1.2.34 und 6.1.2.35 BeamtVGVwV), denen die zu diesem Zeitpunkt geübte Verwaltungspraxis der Beklagten nach den ebenfalls unwidersprochen gebliebenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts auch entsprach, unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung kein Anspruch des Klägers auf Berücksichtigung der streitgegenständlichen Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig. Denn maßgeblich für die Beurteilung der versorgungsrechtlichen Ansprüche eines Beamten, Soldaten oder Richters ist – wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat und was der Kläger und die Beigeladene nicht substantiiert in Zweifel gezogen haben – die Rechtslage im Zeitpunkt seiner Zurruhesetzung (sog. Versorgungsfallprinzip, vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 2011 – 2 C 22.10 -, juris Rn. 7; Urteil vom 9. September 2021 – 2 C 4.20 -, BVerwGE 173, 242 = juris Rn. 11 m.w.N.; OVG RP, Urteil vom 9. Dezember 2014 – 2 A 10965/13.OVG -, juris Rn. 22; OVG Bremen, Urteil vom 15. Januar 2025 – 2 LC 141/24 -, juris Rn. 36; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvL 10/11 -, BVerfGE 145, 249 = juris Rn. 8). § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Hs. 2 BeamtVG sieht eine Durchbrechung des Versorgungsfallprinzips zur Gewährleistung von Vertrauensschutz bzw. Rechtssicherheit hinsichtlich der Berücksichtigung von Zeiten eines Urlaubs ohne Dienstbezüge, der öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen gedient hat, nicht (mehr) vor. Denn die nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 lit. a BeamtVG zu treffende Vorabentscheidung bezieht sich nach der Konzeption der Norm – im Gegensatz zu den früheren Fassungen des Bundesbeamtengesetzes – lediglich auf die Feststellung, dass der Urlaub öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient. Mit dieser Feststellung auf der ersten Stufe wird ausschließlich noch der Beweissicherung Rechnung getragen, aber es erfolgt keine Festlegung für die auf einer zweiten Stufe mit Eintritt des Versorgungsfalls zu treffende Ermessensentscheidung, ob die Zeiten auch als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden (vgl. VGH BW, Urteil vom 30. April 2019 – 4 S 934/18 -, juris Rn. 56, siehe dazu auch oben unter 1. a bb 2).

(bb) Es bestehen auch keine ernstlichen Richtigkeitszweifel an der verwaltungsgerichtlichen Annahme, dass die ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift – hier die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zu § 6 BeamtVG – im Vergleich zu deren vorherigen Fassung und der hierzu geübten Verwaltungspraxis dergestalt geändert werden durfte, dass – nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Hs. 2 BeamtVG grundsätzlich ruhegehaltfähige – Beurlaubungszeiten nun nicht mehr vollumfänglich auch als ruhegehaltfähige Dienstzeiten berücksichtigt werden, wenn der Beamte eine andere Alterssicherungsleistung erworben hat, die weder eine Versorgung i.S.d. § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BeamtVG noch eine Rente i.S.d. § 55 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 4 BeamtVG ist und die nicht ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert worden ist; insoweit erfolgt im Wege einer Vergleichsberechnung eine Beschränkung auf das individuelle (fiktive) höchstmögliche Ruhegehalt unter Einbeziehung aller (etwaig zu berücksichtigenden) ruhegehaltfähigen Dienstzeiten (vgl. Ziff. 6.1.2.34 und Ziff. 6.1.2.35 BeamtVGVwV). Für die vorgenommene Änderung bestehen willkürfreie, sachliche Gründe.

Angesichts des mit § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG – und insbesondere der dortigen Ermessenseinräumung – verfolgten Zwecks, auszuschließen, dass Beurlaubungen ruhegehaltsteigernd berücksichtigt werden, obwohl der Beamte aus der während der Beurlaubung ausgeübten Tätigkeit einen weiteren Versorgungsanspruch erworben hat (vgl. BTDrucks 7/2505, Anlage 2, S. 62; siehe dazu oben unter 1. a bb 2) entspricht – wie bei §§ 10 bis 12 BeamtVG – eine solche Ausübung des Ermessens dem Zweck der gesetzlichen Berücksichtigungsvorschriften, die darauf angelegt ist, eine versorgungsrechtliche Gleichstellung mit „Nur-Beamten“ zu erreichen, zugleich aber eine Besserstellung zu verhindern (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2009 – 2 C 43.08 -, juris Rn. 20 ff. zu § 11 BeamtVG; Urteil vom 19. November 2015 – 2 C 22.14 -, juris Rn. 14 ff., 18 zu §§ 10 bis 12 BeamtVG). Speziell im Hinblick auf die von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG mit der Ermessensermächtigung verfolgte Zwecksetzung – und gerade diese ist (auch nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts) zentral für die Bestimmung der Grenzen des Ermessens – der Vermeidung einer ungerechtfertigten Doppelversorgung liegt entgegen der Auffassung der Beigeladenen eine hinreichende Vergleichbarkeit mit den vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fallkonstellationen vor, weshalb eine Übertragung der Rechtsprechung auf vorliegenden Fall trotz der von der Beigeladenen aufgezeigten Unterschiede geboten erscheint. Vom Zweck der Ermächtigung nicht gedeckt erscheint es demgemäß gleichermaßen hier, auch solche Beurlaubungszeiten ohne Dienstbezüge als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen, wenn und soweit dies nicht nur zu einer annähernden oder vollständigen Gleichstellung, sondern zu einer Besserstellung gegenüber „Nur-Beamten“ führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2009 – 2 C 43.08 -, juris Rn. 20 ff. zu § 11 BeamtVG; Urteil vom 19. November 2015 – 2 C 22.14 -, juris Rn. 16, 18 zu §§ 10 bis 12 BeamtVG). Ohne dass es insoweit einer Entscheidung darüber bedarf, ob die vorherige Verwaltungspraxis der Beklagten daran gemessen sogar als rechtswidrig eingestuft werden müsste, erscheint es vor diesem Hintergrund ohne weiteres als willkürfrei und durch sachliche Gründe gerechtfertigt, wenn die Beklagte ihre frühere Verwaltungspraxis dahingehend ändert, dass eine Berücksichtigung von Beurlaubungszeiten nur noch insoweit erfolgt, als diese nicht zu einer Besserstellung des beurlaubten Beamten gegenüber „Nur-Beamten“ führt.

Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Vortrag der Beigeladenen, dass diese veränderte Verwaltungspraxis faktisch zu einer Schlechterstellung des im dienstlichen Interesse beurlaubten Beamten führe, da die zwischen ihr und dem Kläger getroffene „klarstellende Ergänzungsvereinbarung“ vom 21. Juni 2004, die nun die Nichtberücksichtigung eines Teils der Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig zur Folge habe, lediglich den Nachteil habe ausgleichen sollen, den der Beamte dadurch erleide, dass er aufgrund seiner Beurlaubung geringere Beförderungschancen als nicht beurlaubte Beamten habe und aufgrund dessen nur geringere Versorgungsansprüche bei der Beklagten erwerben könne.

Insoweit hat die Beigeladene schon nichts dazu vorgetragen, ob eine Schlechterstellung des Klägers infolge der Änderung der Verwaltungspraxis tatsächlich überhaupt eintritt oder dies nicht vielmehr schon deswegen ausgeschlossen ist, weil die Beigeladene sich dem Kläger gegenüber dazu verpflichtet hat, den Unterschiedsbetrag zwischen seinen Versorgungsbezügen aus seinem Beamtenverhältnis und den Versorgungsbezügen nach der zuletzt gezahlten Vergütung bei der Gesellschaft nach den Bestimmungen des BBesG in der jeweils geltenden Fassung zu zahlen (vgl. § 2 der „klarstellenden Ergänzungsvereinbarung“). Außerdem setzt die Beigeladene sich nicht mit der verwaltungsgerichtlichen Feststellung auseinander, dass der Kläger trotz der Nichtberücksichtigung der Beurlaubungszeit vom 1. Juni 2018 bis 31. Mai 2024 auf Grundlage der geänderten Verwaltungspraxis weiterhin einen Gesamtversorgungsbezug (unter Berücksichtigung der von der Beigeladenen gezahlten Alterssicherungsleistung) erhält, der deutlich über dem Betrag liegt, der sich bei dem höchstmöglichem Ruhegehaltssatz von 71,75 v.H. aus dem Statusamt A12 Stufe 8 bei Einbeziehung der gesamten Beurlaubungszeit ergeben würde, der Kläger also weiterhin gegenüber „Nur“-Beamten bessergestellt ist (vgl. UA S. 21 und 24). Überdies hat die Beigeladene zwar behauptet, dass die Beförderungschancen des Klägers schlechter seien als die von „Nur-Beamten“, sie hat dies aber nicht weiter begründet. Insbesondere hat sie nicht anhand des Beförderungssystems der Beklagten dazu ausgeführt, ob und inwiefern der Kläger gegenüber „Nur-Beamten“ schlechtere Aufstiegschancen gehabt hätte (siehe auch § 12 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten beim Bundeseisenbahnvermögen – Eisenbahn-Laufbahnverordnung, ELV -, wonach Beurlaubung und Zuweisung einer Beförderung im Rahmen einer regelmäßigen Laufbahnentwicklung nicht entgegenstehen). Dazu hätte aber schon deswegen Anlass bestanden, weil der Kläger – wie die Beigeladene selbst einräumt – während seiner Beurlaubungszeit tatsächlich (mehrfach) befördert wurde. Auch hat die Beigeladene nicht erläutert, ob und inwiefern dem Kläger vergleichbare „Nur-Beamte“ im gehobenen nichttechnischen Bundesbahndienst tatsächlich – wie sie letztlich (bloß) behauptet – eine realistische Entwicklungsperspektive von einem Amt der Besoldungsgruppe A 9 BBesG bis – einschließlich des dann erforderlichen Laufbahnaufstiegs – zur Besoldungsgruppe A 15 BBesG hatten, es sich insoweit bei dem nach der „klarstellenden Ergänzungsvereinbarung“ zu zahlenden Unterschiedsbetrag also tatsächlich lediglich um den bloßen Ausgleich einer Benachteiligung handelte.

(cc) Auch Vertrauensschutzerwägungen führen vorliegend nicht zu einem anderen Ergebnis. Wie bereits dargestellt, ist bei der Änderung der Verwaltungspraxis das verfassungsrechtlich verbürgte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) zu berücksichtigen, wenn damit nachträglich in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände nachteilig ändernd eingegriffen wird (vgl. zu alldem BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2021 – 2 C 6.20 -, BVerwGE 173, 361 = juris Rn. 23 m.w.N.; Beschluss vom 29. November 1983 – 2 B 103.83 -, juris Rn. 4; Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220 = juris Rn. 19-21, 29; Urteil vom 26. Mai 2011 – 3 C 21.10 -, juris Rn. 28; Beschluss vom 29. Juni 2017 – 1 WB 11.16 -, juris Rn. 40; Urteil vom 28. März 2023 – 1 C 40.21 -, BVerwGE 178, 94 = juris Rn. 33; OVG NRW, Beschluss vom 16. Juli 2020 – 8 A 1331/18 -, juris
Rn. 22-25 m.w.N.).

Vorliegend wurde aber nicht nachträglich in einen bereits abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand nachteilig ändernd eingegriffen. Zum Zeitpunkt der Änderung der Verwaltungsvorschrift zu § 6 BeamtVG mit Wirkung vom 6. Februar 2018 (GMBl 2018, Nr. 7-11) und der damit verbundenen Änderung der bisherigen Verwaltungspraxis, auf die der Kläger mit Schreiben vom 28. Mai 2018 auch hingewiesen wurde, waren die hier betroffenen Beurlaubungszeiten vom 1. Juni 2018 bis 31. Mai 2024 noch nicht abgewickelt bzw. abgeschlossen. So war zu diesem Zeitpunkt schon der mit Bescheid vom 24. Mai 2013 geregelte Beurlaubungszeitraum vom 1. Oktober 2013 bis 30. September 2018 nicht abgeschlossen, die mit Bescheiden vom 3. Juli 2018 und vom 16. Mai 2023 geregelten Beurlaubungszeiträume hatten noch nicht begonnen; sie waren zu diesem Zeitpunkt nicht einmal genehmigt. Aber auch für den mit Bescheid vom 24. Mai 2013 geregelten Zeitraum wurde die neue Verwaltungspraxis vorliegend erst und nur bezogen auf diejenigen Beurlaubungszeiten angewandt, die nach der Änderung der Verwaltungspraxis und der Erteilung eines diesbezüglichen Hinweises an den Kläger lagen. Es erfolgte gerade kein nachträglicher Eingriff in einen der Vergangenheit angehörenden und bereits abgeschlossenen Tatbestand. Es wurde insoweit lediglich auf einen noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt für die Zukunft eingewirkt, was grundsätzlich – und so auch hier – zulässig ist. In Fällen, in denen neue Ermessenserwägungen auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirken, ist dies allenfalls dann rechtlich bedenklich (siehe demgegenüber aber BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 – 2 A 3.98 -, juris Rn. 12, wonach ermessensbindende Verwaltungsvorschriften unter dem Vorbehalt ihrer Änderung stehen und deswegen als solche grundsätzlich keinen Vertrauensschutz für die Zukunft begründen), wenn der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes im einzelnen Fall der abweichenden Ausübung des Ermessens Schranken setzt. Das ist nicht bereits dann der Fall, wenn der Betroffene lediglich in seinen Erwartungen enttäuscht wird. Hinzukommen muss, dass er im Hinblick auf den Bestand der Ermessensbindung Dispositionen getroffen hat (adäquate Vertrauensbetätigung) und billigerweise darauf vertrauen durfte, die Ermessensbindung werde auf Dauer Bestand haben (Schutzwürdigkeit des Vertrauens; vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C-6/95 -, BVerwGE 104, 220 = juris Rn. 30; OVG NRW, Beschluss vom 16. Juli 2020 – 8 A 1331/18 -, juris Rn. 22-25 m.w.N.; VGH BW, Beschluss vom 17. Dezember 2018 – 6 S 2448/18 -, juris Rn. 15 f.). An einer solchen Schutzwürdigkeit mangelt es etwa dann, wenn dem Betroffenen Umstände bekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit unbekannt waren, die eine Änderung der Verwaltungspraxis rechtfertigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220 = juris Rn. 31; VGH BW, Beschluss vom 17. Dezember 2018 – 6 S 2448/18 -, juris Rn. 15 f.).

Spätestens mit dem Hinweis der Beklagten vom 28. Mai 2018 durfte der Kläger hier nicht mehr billigerweise darauf vertrauen, dass die frühere Ermessensbindung durch die Verwaltungspraxis der Beklagten auch weiterhin, insbesondere für die erst danach genehmigten Beurlaubungszeiträume vom 1. Oktober 2018 bis 30. September 2023 und vom 1. Oktober 2023 bis 31. Oktober 2025, Bestand haben werde. Wie bereits festgestellt, wurde durch die betreffenden Bescheide auch nicht eine Feststellung zur Berücksichtigung der betreffenden Zeiten als ruhegehaltfähig getroffen und insoweit auch kein eigener Vertrauenstatbestand im Sinne einer Vorfestlegung geschaffen; schon deswegen musste in die Bescheide auch nicht – zusätzlich zu dem Hinweisschreiben vom 28. Mai 2018 – zwingend ein Vorbehalt für den Fall des Erwerbs einer anderweitigen Versorgungsleistung aufgenommen werden. Insoweit ist weiter zu berücksichtigen, dass – wie bereits festgestellt – gerade das Versorgungsfallprinzip gilt, weshalb der Beamte grundsätzlich immer damit rechnen muss, dass der Beurteilung die im Zeitpunkt des Versorgungsfalls geltende Rechtslage zugrunde gelegt wird. Zwar ist dem Zulassungsvorbringen zuzugestehen, dass es sich bei der Änderung der Verwaltungspraxis nicht um eine Änderung der Rechtslage handelt. Allerdings regelt § 49 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG für Entscheidungen über die Bewilligung von Versorgungsbezügen auf Grund von Kannvorschriften, dass diese erst beim Eintritt des Versorgungsfalls getroffen werden dürfen. Gerade die Ermessensausübung soll also erst beim Eintritt des Versorgungsfalls erfolgen, so dass grundsätzlich auch damit zu rechnen ist, dass die dann geltenden Ermessensbindungen zum Tragen kommen (siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 – 2 A 3.98 -, juris Rn. 12, wonach ermessensbindende Verwaltungsvorschriften unter dem Vorbehalt ihrer Änderung stehen und deswegen als solche grundsätzlich keinen Vertrauensschutz für die Zukunft begründen).

In diesem Zusammenhang weist der Senat darauf hin, dass diesbezüglich das Hinweisschreiben der Beklagten vom 28. Mai 2018 für hinreichend erachtet wird. Es handelt sich entgegen dem Vorbringen des Klägers und der Beigeladenen nicht lediglich um ein „allgemeines“ Hinweisschreiben, aus dem der Kläger nicht habe schließen müssen, dass er hiervon betroffen sei. Dem steht schon entgegen, dass der Kläger persönlich angeschrieben wurde. Bereits aus der Betreffzeile ergibt sich weiter, dass es sich um „wichtige Informationen zur Ruhegehaltfähigkeit“ bezogen auf die Beurlaubung des Klägers aus dem Beamtenverhältnis handelt. Auf Seite 2 des Hinweisschreibens findet sich dann der folgende Hinweis:

„Erwirbt die beurlaubte Beamtin oder der beurlaubte Beamte aus ihrer oder seiner Tätigkeit während der Beurlaubung einen Anspruch auf eine andere Alterssicherungsleistung, die nicht ausschließlich oder weit überwiegend aus eigenen Mitteln finanziert worden ist, ist die Zeit der Beurlaubung nur anteilig anzuerkennen.“

Spätestens mit diesem ausdrücklichen Hinweis konnte der Kläger deshalb nicht mehr damit rechnen, dass seine Beurlaubungszeiten trotz der Alterssicherungsleistung durch die Beigeladene aufgrund der „klarstellenden Ergänzungsvereinbarung“ vom 21. Juni 2004 uneingeschränkt als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden würden. Wie bereits ausgeführt ergibt sich etwas Gegenteiliges auch nicht aus den nachfolgenden Beurlaubungsbescheiden.

Ohne dass es demnach darauf noch ankäme, dürfte es deshalb jedenfalls für die nach dem Hinweisschreiben genehmigten Beurlaubungszeiten auch an einer adäquaten Vertrauensbetätigung des Klägers fehlen. Denn die insoweit allenfalls als Disposition des Klägers in Betracht kommende (Verpflichtung zur) Zahlung des Versorgungszuschlags (durch die Beigeladene für den Kläger als deren Schuldner) konnte seit dem Hinweisschreiben vom 28. Mai 2018 nicht mehr im Vertrauen auf den Bestand der Ermessensbindung erfolgen.

Schließlich hat die Beklagte etwaigen schutzwürdigen Belangen des Klägers und den Umständen des konkreten Falles – insbesondere: lange andauernde Kettenbeurlaubung (wobei insoweit darauf hinzuweisen ist, dass die Beurlaubung gerade nicht auf Dauer erfolgte, sondern jeweils nur für relativ kurze Zeiträume von drei bis fünf Jahren), lange ausgeübte frühere Verwaltungspraxis, Änderung der Verwaltungspraxis wenige Jahre vor Ruhestandseintritt des Klägers – vorliegend jedenfalls dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass sie die geänderte und im maßgeblichen Zeitpunkt ihrer Ermessensentscheidung geltende Verwaltungsvorschrift zu § 6 BeamtVG nicht auf den gesamten Zeitraum der Beurlaubung des Klägers angewendet hat, sondern erst ab dem Zeitpunkt, in dem der Kläger über die relevante Änderung der Verwaltungspraxis informiert wurde. Dies führt hier im Ergebnis dazu, dass die weit überwiegenden Zeiten der Beurlaubung des Klägers als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden, wodurch der Kläger weiterhin – entgegen dem Zweck des § 6 Abs. 1 Satz 2 BeamtVG – im Verhältnis zu „Nur-Beamten“ versorgungsrechtlich deutlich bessergestellt ist.

Unbeschadet dessen spricht hier – ohne dass es darauf noch ankommt – überdies einiges dafür, dass sich der Kläger schon deswegen nicht auf die frühere Ermessensbindung der Beklagten berufen könnte, weil die frühere Verwaltungspraxis insoweit rechtswidrig gewesen sein dürfte (vgl. zur Verpflichtung, im Falle zwischenzeitlich erkannter Rechtsverstöße der bisherigen Ermessenspraxis eine Praxisänderung herbeizuführen BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220 = juris Rn. 25), als sie für ohne Dienstbezüge beurlaubte Beamte in Widerspruch mit dem Zweck der Ermächtigungsnorm eine ungerechtfertigte Doppelversorgung ermöglicht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2009 – 2 C 43.08 -, juris Rn. 20 ff. zu § 11 BeamtVG; Urteil vom 19. November 2015 – 2 C 22.14 -, juris Rn. 14 ff., 18 zu §§ 10 bis 12 BeamtVG).

Schließlich ist nicht ersichtlich, dass die Änderung der Verwaltungspraxis der Beklagten zu nahezu untragbaren Verhältnissen für den Kläger geführt hätte (siehe dazu BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220 = juris Rn. 32).

(2) Auch Art. 3 Abs. 1 GG in Gestalt des allgemeinen Gleichheitssatzes steht der vorgenommenen Änderung der Verwaltungspraxis der Beklagten nicht entgegen. Auch insoweit spricht einiges dafür, dass dies schon daraus folgt, dass die frühere Verwaltungspraxis nicht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigungsnorm entsprach und daher rechtswidrig gewesen sein dürfte (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2009 – 2 C 43.08 -, juris Rn. 20 ff. zu § 11 BeamtVG; Urteil vom 19. November 2015 – 2 C 22.14 -, juris Rn. 14 ff., 18 zu §§ 10 bis 12 BeamtVG); auf eine rechtswidrige Verwaltungspraxis kann sich der Kläger indes nicht berufen, da kein Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Unrecht besteht (siehe nur Geis, in: Schoch/Schneider [Hrsg.], a.a.O., § 40 VwVfG Rn. 76 m.w.N.).

Unbeschadet dessen kann eine durch Verwaltungsvorschriften festgelegte Verwaltungspraxis aber auch dann aus willkürfreien, sachlichen Gründen geändert werden, wenn die betroffenen Beamten so gegenüber der bisherigen Praxis eine Benachteiligung erfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 – 2 A 3.98 -, juris Rn. 12; Beschluss vom 26. Juni 2007 – 1 WB 12.07 -, juris Rn. 29; VGH BW, Beschluss vom 15. Mai 2025 – 9 S 666/25 -, juris Rn. 40; VGH BW, Beschluss vom 17. Dezember 2018 – 6 S 2448/18 -, juris Rn. 15 f.; Geis, a.a.O., § 40 VwVfG Rn. 181; Aschke, in: Bader/Ronellenfitsch [Hrsg.], a.a.O., § 40 Rn. 66 f.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs [Hrsg.], a.a.O., § 40 Rn. 125). Willkürfreie, sachliche Gründe liegen – wie bereits festgestellt – vor. Es kommt deswegen nicht darauf an, dass der Kläger mit den ebenfalls zu der Beigeladenen beurlaubten und bereits vor dem 1. Juni 2018 in Ruhestand getretenen Beamten vergleichbar ist und insoweit eine Ungleichbehandlung vorliegt. Denn diese ist durch die willkürfreie und sachlich begründete Änderung der Verwaltungspraxis gerechtfertigt.

dd) Das Verwaltungsgericht hat schließlich zu Recht angenommen, dass die Entscheidung der Beklagten, die Zeiten der Beurlaubung des Klägers vom 1. Juni 2018 bis 31. Mai 2024 nicht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen, keinen Ermessensfehler erkennen lässt.

Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts war der betreffende Zeitraum unter Anwendung der derzeit gültigen Verwaltungsvorschrift zu § 6 BeamtVG, die ausweislich der angefochtenen Entscheidung der nunmehr tatsächlich ausgeübten Verwaltungspraxis entspricht, nicht als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen. Dies haben der Kläger und die Beigeladene mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht in Zweifel gezogen.

Die der Verwaltungsvorschrift entsprechende Verwaltungspraxis steht auch mit der Rechtsordnung in Einklang. Insbesondere trägt diese – wie bereits festgestellt – dem Zweck der Ermessensermächtigung (§ 40 VwVfG) des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG – der Vermeidung einer ungerechtfertigten Doppelversorgung – Rechnung. Sie hält schließlich auch die gesetzlichen Grenzen des Ermessens ein; insbesondere verletzt sie – wie ebenfalls bereits festgestellt – weder Art. 3 Abs. 1 GG noch den Grundsatz des Vertrauensschutzes.

Soweit der Kläger und die Beigeladene darüber hinausgehend schließlich das Vorliegen eines besonderen atypischen Ausnahmefalls geltend machen, ist auch dafür nichts Durchgreifendes ersichtlich bzw. hat die Beklagte den Umständen des Einzelfalls – wie oben ebenfalls bereits ausgeführt – hinreichend Rechnung getragen.

Schließlich ergibt sich nicht und ist nicht substantiiert geltend gemacht, aus welchem rechtlichen Aspekt die Beklagte im Verhältnis zur Beigeladenen gehindert gewesen sein sollte, gegenüber dem Kläger ihre Verwaltungspraxis zu ändern und das ihr eingeräumte Ermessen hinsichtlich der Berücksichtigung von Beurlaubungszeiten als ruhegehaltfähig dementsprechend auszuüben. Insbesondere hat die Beigeladene insoweit nicht vorgetragen, dass sie sich gegenüber der Beklagten bezogen auf die zwischen dieser und dem Kläger bestehende Rechtsbeziehung auf die Verletzung einer speziell ihre Rechte schützende Vorschrift – oder auch eine vertragliche Vereinbarung o.ä. – berufen könnte. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide kommt es demgegenüber nicht darauf an, ob der Beigeladenen gegenüber der Beklagten ggf. ein Schadensersatzanspruch oder ein Anspruch auf Rückzahlung eines Teils des Versorgungszuschlags zustehen könnte. Unbeschadet dessen hat die Beigeladene aber auch nicht vorgetragen, woraus sich vorliegend ein solcher Anspruch ergeben könnte.

2. Der vom Kläger und der Beigeladenen gerügte Verfahrensfehler im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO führt ebenfalls nicht zum Erfolg des Zulassungsantrags. Danach ist die Berufung zuzulassen, wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Ein Verfahrensmangel ist nur dann ausreichend bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2022 – 1 A 896/20 -, juris Rn. 25).

Eine entscheidungserhebliche Gehörsverletzung liegt nicht vor. Es ist nicht ersichtlich, dass das Verwaltungsgericht entscheidungserheblichen Vortrag des Klägers oder der Beigeladenen unberücksichtigt gelassen hätte.

a) Der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs aus Art. 103 Abs. 1 GG verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen (st. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 30. Oktober 1990 – 2 BvR 562/88 -, BVerfGE 93, 24 [35] m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 23. April 2025 – 2 BvR 937/24 -, juris Rn. 15). Dabei gewährleistet Art. 103 Abs. 1 GG dem Verfahrensbeteiligten das Recht, sich nicht nur zu dem der Entscheidung zugrundeliegenden Sachverhalt, sondern auch zur Rechtslage zu äußern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2024 – 1 BvR 1790/22 -, juris Rn. 16). Das Gericht braucht sich jedoch nicht mit jedem Vorbringen der Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich auseinanderzusetzen. Denn es ist grundsätzlich davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenommene Beteiligtenvorbringen auch zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat. Insbesondere ist das Gericht nicht verpflichtet, jedes Vorbringen in den Gründen seiner Entscheidung ausdrücklich zu bescheiden. Es darf sich vielmehr auf die Gründe beschränken, die für seine Entscheidung leitend gewesen sind. Aus der Nichterwähnung einzelner Begründungsteile des Vorbringens in den Entscheidungsgründen kann daher nicht geschlossen werden, das Gericht habe sich nicht mit den darin enthaltenen Argumenten befasst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 2015 – 4 B 10.15, 4 B 42.14 -, juris Rn. 2 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 23. April 2025 – 2 BvR 937/24 -, juris Rn. 15). Etwas anderes gilt, wenn im Einzelfall besondere Umstände deutlich machen, dass tatsächliches Vorbringen eines Beteiligten überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung nicht erwogen worden ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 – 1 BvR 986/91 -, BVerfGE 86, 133 [146]; Urteil vom 8. Juli 1997 – 1 BvR 1621/94 -, BVerfGE 96, 205 [216 f.]; Beschlüsse vom 4. August 2023 – 2 BvR 54/19 -, juris Rn. 23; vom 7. Juni 2023 – 2 BvR 2139/21 -, juris Rn. 13 f.; vom 30. September 2022 – 2 BvR 2222/21 -, juris Rn. 26; Beschluss vom 23. April 2025 – 2 BvR 937/24 -, juris Rn. 15; VerfGH RP, Beschlüsse vom 30. Juni 2015 – VGH B 15/15 -, juris Rn. 38; vom 24. Juni 2015 – VGH B 12/15 -; vom 16. März 2001 – VGH B 14/00 -, AS 29, 89 [92 f.]). Solche Umstände können insbesondere dann vorliegen, wenn das Gericht wesentliche, das Kernvorbringen eines Beteiligten darstellende Tatsachen unberücksichtigt lässt. Geht das Gericht auf den wesentlichen Kern des Tatsachenvortrags zu einer Frage, die für den Prozessausgang eindeutig von zentraler Bedeutung ist, in den Entscheidungsgründen nicht ein, so lässt dies auf die Nichtberücksichtigung des Vortrags schließen, sofern er nicht nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts unerheblich oder offensichtlich unsubstantiiert ist bzw. aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts teilweise oder ganz unberücksichtigt bleiben durfte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 – 1 BvR 986/91 -, BVerfGE 86, 133 [146]; Kammerbeschlüsse vom 4. August 2023 – 2 BvR 54/19 -, juris Rn. 23; vom 7. Juni 2023 – 2 BvR 2139/21 -, juris Rn. 13-15; Beschluss vom 23. April 2025 – 2 BvR 937/24 -, juris Rn. 15; VerfGH RP, Beschlüsse vom 30. Juni 2015 – VGH B 15/15 -, juris Rn. 39; vom 24. Juni 2015 – VGH B 12/15 -, n.v.). Dies und die Entscheidungserheblichkeit des vermeintlich übergangenen Vorbringens sind von dem betreffenden Beteiligten darzulegen. Weiter kann ein Beteiligter aufgrund von Art. 103 Abs. 1 GG nicht beanspruchen, dass das Gericht seiner Rechtsansicht inhaltlich folgt (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom 24. Juni 2015 – VGH B 12/15 -; Beschluss vom 30. Juni 2015 – VGH B 15/15 -, juris Rn. 39; BVerfG, Urteil vom 7. Juli 1992 – 1 BvL 51/86 -, BVerfGE 87, 1 [33]; Urteil vom 2. März 2006 – 2 BvR 2099/04 -, 115, 166 [180]; Beschluss vom 30. September 2022 – 2 BvR 2222/21 -, juris Rn. 27).

b) Daran gemessen liegt eine entscheidungserhebliche Gehörsverletzung nicht vor.

Eine solche ergibt sich nicht daraus, dass das Verwaltungsgericht Vortrag zu einer Ungleichbehandlung des Klägers im Vergleich zu anderen Beamten, die ebenfalls zur Beigeladenen beurlaubt waren, aber vor dem 1. Juni 2018 in Ruhestand getreten sind und deren gesamte Beurlaubungszeit als ruhegehaltfähig anerkannt wurde, übergangen hätte. Insoweit liegen keine besonderen Umstände vor, die deutlich machen würden, dass das diesbezügliche Vorbringen des Klägers oder der Beigeladenen überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung nicht erwogen worden wäre. Dagegen spricht vielmehr zunächst, dass das Verwaltungsgericht im Tatbestand der angefochtenen Entscheidung ausdrücklich das dahingehende Vorbringen des Klägers im Widerspruchsverfahren, das dieser im Klageverfahren wiederholt habe, wiedergibt. Auch in den Entscheidungsgründen stellt das Verwaltungsgericht ausdrücklich fest, dass der Einwand, der Kläger sehe sich bei der Versorgung gegenüber denjenigen Bahnbeamten benachteiligt, die ebenfalls zur Beigeladenen beurlaubt, jedoch bereits vor dem 1. Juni 2018 in den Ruhestand versetzt worden seien und denen die Beurlaubungszeit vollumfänglich als ruhegehaltfähige Dienstzeit anerkannt worden sei, obwohl diese Beamten ebenfalls zusätzlich zu ihrer beamtenrechtlichen Versorgung den monatlichen Ausgleichsbetrag von der Beigeladenen erhielten, nicht durchgreife. Das Verwaltungsgericht verweist insoweit darauf, dass der Dienstherr aufgrund des Charakters von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Hs. 2 BeamtVG als Kannvorschrift, über die bei Eintritt des Versorgungsfalls in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zu entscheiden sei, nicht gehindert sei, durch eine Änderung der zu dieser Kannvorschrift ergangenen ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift Beurlaubungszeiten nicht mehr vollumfänglich als ruhegehaltfähig anzuerkennen, wobei auch ein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers nicht bestehe. Das Verwaltungsgericht ist damit gerade auf den – auch aus Sicht des Senats – entscheidungstragenden rechtlichen Kern, dass Art. 3 Abs. 1 GG einer Änderung der Verwaltungspraxis hier weder unter dem Aspekt der Gleichbehandlung noch des Vertrauensschutzes entgegensteht, eingegangen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3, § 159 Satz 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes für das Berufungszulassungsverfahren folgt aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 und 3 Gerichtskostengesetz – GKG -.

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