Ruhen der vertragsärztlichen Zulassung: Wann ist die Anordnung unwirksam?

Der Beschluss des Beklagten vom 12.02.2025 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Kosten der Beigeladenen. Diese haben ihre Kosten selbst zu tragen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung des Ruhens seiner Zulassung wegen fehlendem Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung.

Der Kläger ist Facharzt für Augenheilkunde und zur vertragsärztlichen Versorgung in N. zugelassen. Die Kassenärztliche Vereinigung Niedersachsen (KVN) informierte den Kläger mit Schreiben vom 3. Juli 2023 über die (neue) Nachweispflicht hinsichtlich einer Berufshaftpflichtversicherung und bat um Erledigung innerhalb von drei Monaten. Mit Schreiben vom 10. Juli 2023 beschwerte sich der Kläger über diese Aufforderung. Mit Schreiben vom 11. Juli 2024 erinnerte die KVN den Kläger an die Nachweispflicht. Mit weiterem Schreiben vom 8. Oktober 2024 („Anhörung“) informierte die KVN den Kläger darüber informiert, dass der Zulassungsausschuss in seiner nächsten Sitzung am 27. November 2024 über das Ruhen der Zulassung mit sofortiger Wirkung entscheiden wolle und bat nochmals um Vorlage des Versicherungsnachweises. Mit Schreiben vom 12. November 2024 des Zulassungsausschusses lud dieser der Kläger zur „Video-Sitzung“ am 27.11.2024 ein. Aus der Einladung ergab sich, dass dort über das Ruhen der Zulassung verhandelt und entschieden werden sollte.

Der Zulassungsausschuss stellte nach Verhandlung in Abwesenheit des Klägers mit Beschluss vom 27. November 2024 das Ruhen der Zulassung ab 28. November 2024 bis längstens 28. November 2026 fest, da trotz mehrfacher Aufforderungen kein Nachweis über eine Berufshaftpflichtversicherung erbracht worden sei.

Mit E-Mail vom 28. November 2024 (13.29:36) teilte die KVN „Im Auftrag des Vorsitzenden des Zulassungsausschusses“ dem Kläger mit, dass der Zulassungsausschuss am 27. November 2024 das Ruhen der Zulassung mit Wirkung zum 28. November 2024 beschlossen habe. Weiter heißt es in der E-Mail: „Ab heute dürfen Sie keine vertragsärztlichen Leistungen mehr erbringen und abrechnen. Der rechtsmittelfähige Bescheid wird in den nächsten Wochen verschickt. Mit Eingang eines gültigen Nachweises bei der Geschäftsstelle des Zulassungsausschusses endet das Ruhen.“ Die Beschlussausfertigung wurde am 3. Dezember 2024 zur Post gegeben.

Mit Schreiben vom 5. Dezember 2024 teilte der Kläger mit, dass er den Beschluss des Zulassungsausschusses heute erhalten habe. Er werde dagegen keinen Widerspruch einlegen und seine Patienten nur noch nach der GOÄ behandeln.

Mit Schreiben vom 29. Dezember 2024 (eingegangen beim Beklagten am 3. Januar 2025) erhob der Kläger gegen die Entscheidung des Zulassungsausschusses Widerspruch. Er macht geltend, dass der Beschluss erst am 3. Dezember zur Post gegeben und erst am 5. Dezember zugegangen sei, so dass er erst ab dem 6. Dezember 2024 darauf reagieren konnte. Der Beschluss habe auch kein Aktenzeichen und es ergebe sich nicht, wann dieser ausgefertigt und unterschrieben wurde. Die Gebühr, die für den Verfahrensvorgang beim Zulassungsausschuss zu zahlen sei, sei nicht angemessen. Ein Ruhen komme erst ab dem 6. Dezember 2024 in Betracht.

Mit Schreiben vom 22. Januar 2025 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass über den Widerspruch voraussichtlich in der Sitzung am 12. Februar 2025 ohne mündliche Verhandlung entschieden werden sollte und gab u.a. Gelegenheit nunmehr den Nachweis der Berufshaftpflichtversicherung vorzulegen.

Die KVN hat im Widerspruchsverfahren eine Stellungnahme abgegeben. Sie hält die Entscheidung für rechtmäßig (wird ausgeführt).

Der Beklagte hat den Widerspruch mit Bescheid vom 2. April 2025 zurückgewiesen und die sofortige Vollziehung angeordnet. Nach § 95e Abs. 4 SGB V habe der Q. mit sofortiger Wirkung das Ruhen der Zulassung zu beschließen. Der Zulassungsausschuss habe mit Beschluss vom 27. November 2024 verfügt, dass die Zulassung ab dem 28. November 2024 ruht. Hierüber sei der Widerspruchsführer mit E-Mail des Zulassungsausschusses Niedersachsen vom 28. November 2024, 13.30 Uhr, informiert worden. Über diese E-Mailadresse sei bereits in der Vergangenheit kommuniziert worden. Damit liege eine Bekanntgabe vor. Die schriftliche Ausfertigung und Zustellung führe dazu, dass die Rechtsbehelfsfrist (erst) mit der Zustellung zu laufen beginne. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei notwendig, da mangels Berufshaftpflichtversicherung mögliche Rechtsansprüche der Patienten nicht abgesichert seien. Nach Einführung der Notwendigkeit einer Berufshaftpflichtversicherung zum Schutze der Patienten sei ein Vertragsarzt ohne Berufshaftpflichtversicherung nicht zulassungsfähig (§ 18 Abs. 2 Nr. 6 Ärzte-ZV). Der Ausschuss müsse auch davon ausgehen, dass es sich nicht etwa um ein Versehen oder eine Nachlässigkeit des Vertragsarztes handelt, sondern dass er nicht bereit sei, die Voraussetzungen für eine Zulassung beizubringen.

Gegen diese Entscheidung erhob der Kläger am 30. April 2025 Klage. Die Entscheidung sei rechtswidrig, da das Ruhen zu einem bestimmten Datum festgestellt und nicht von der Bekanntgabe der Entscheidung abhängig gemacht wurde. Eine E-Mail vom 28. November 2024 habe er nicht erhalten. Da die Bekanntgabe erst viel später erfolgte, habe der Zulassungsausschuss in unzulässiger Weise für die Vergangenheit eine Regelung getroffen. Dies stehe auch mit der gesetzlichen Regelung zur aufschiebenden Wirkung in Widerspruch (wird ausgeführt). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei missverständlich und widersprüchlich. Der Kläger hält generell eine Festsetzung zum Beginn des Ruhens für unzulässig, da das Gesetz nur die Bestimmung des Endes vorschreibe. Der Kläger macht zudem geltend, durchgehend versichert gewesen zu sein. Am 23. Juni 2025 reicht der Kläger eine Versicherungsbescheinigung gemäß § 113 Abs. 2 VVG iVm § 95e SGB V vom 3. März 2025 ein. Außergerichtlich teilte der Kläger mit E-Mail vom 5. August 2025 gerichtet an die KVN folgendes mit: „Die Bescheinigung über das Bestehen meines Berufshaftpflichtschutzes wurde von meinem Anwalt an das Sozialgericht Hannover gesendet und nicht an Sie. Ich untersage Ihnen die Nutzung der Bescheinigung über das Bestehen meines Berufshaftpflichtschutzes außerhalb des Verfahrens vor dem Sozialgericht Hannover.“ Der Kläger teilte auf Nachfrage des Gerichts zu dieser außergerichtlichen Korrespondenz mit, dass seine dortigen Ausführungen nichts an der Rechtswidrigkeit der angegriffenen Entscheidung änderten. Am 30. Juli 2025 reicht der Kläger zudem eine Versicherungsbescheinigung über das Bestehen einer „Heilwesenhaftpflichtversicherung“ für den Zeitraum 1. Februar 2022 bis 1. Februar .2026 ein.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Zulassungsausschuss Niedersachsen vom 03.12.2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 12.02.2025 aufzuheben,

hilfsweise, diese dahingehend abzuändern, dass die Zulassung des Klägers zur vertragsärztlichen Versorgung vom 12.02.2025 bis längstens zum 27.11.2026 ruht.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte verweist auf seine Bescheidbegründung. § 95e Abs. 4 SGB V sehe das Ruhen der Zulassung mit sofortiger Wirkung vor. Das Ruhen eines Statusamtes müsse im Hinblick auf dessen Dauer auch datiert werden. Der Zulassungsausschuss könne bei Beschlussfassung auch nicht wissen, ob ein Widerspruchsverfahren durchgeführt werde und wie lange dieses dauere. Der Sofortvollzug sei erstmals von dem Beklagten angeordnet worden, sodass der Widerspruch des Klägers ab der Bekanntgabe am 28. November 2024 zur aufschiebenden Wirkung führe. Eine Honorarkürzung scheide insoweit aus. Folglich fehle es auch am Rechtschutzinteresse des Klägers für dieses Klageverfahren. Es sei unklar, warum der Kläger vortrage, über eine Versicherung zu verfügen, diese aber nicht nachweise. Die erstmals im Klageverfahren eingereichte Versicherungsbescheinigung erbringe lediglich den Nachweis für die Zeit ab 3.3.2025. Ein vorzeitiges Ende des Ruhens komme aufgrund der außergerichtlich erklärten Nutzungsuntersagung aber nicht in Betracht. Die eingereichte Heilwesenhaftpflichtversicherung sei kein ausreichender Versicherungsnachweis. Sie erfülle nicht die Vorgaben des § 113 Abs. 2 VVG. Es fehle an der Nachhaftung der Versicherung (§ 117 Abs. 2 VVG).

Zum weiteren Sach- und Streitstand wird auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet.

Die Klage ist zulässig. Sie wurde innerhalb der Frist des § 87 Abs. 1 SGG erhoben. Auch das nach § 78 SGG erforderliche Vorverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt. Dem steht das Schreiben des Klägers vom 5. Dezember 2024 nicht entgegen. Darin hat er zwar erklärt, keinen Widerspruch erheben zu wollen. Damit hat er aus Sicht des Gerichts unmissverständlich seinen Verzicht auf das Widerspruchsrecht zum Ausdruck gebracht. In Rechtsprechung und Literatur ist anerkannt, dass nach Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes rechtswirksam auf die Einlegung eines Widerspruchs verzichtet werden kann. Der Verzicht muss schriftlich, in elektronischer Form oder zur Niederschrift erklärt werden. Dieser ist nach Zugang unwiderruflich, unanfechtbar und steht einer erneuten Einlegung des Widerspruchs entgegen (vgl. dazu: Gall in jurisPK SGG, 2. Aufl. § 83 Rn. 21 m.w.N.). Hier hat der Kläger das Schreiben vom 5. Dezember 2024 jedoch nicht an den Zulassungsausschuss, sondern an die KVN adressiert. Somit stellt sich die Frage, ob und ggf. wann die Verzichtserklärung dem Zulassungsausschuss als zuständige Behörden zugegangen ist. Denn nur wenn der Zugang vor dem 3. Januar 2025 erfolgte, wäre der Kläger aufgrund des zuvor wirksam erklärten Verzichts an einer Widerspruchserhebung gehindert gewesen. Der Beklagte hätte den Widerspruch dann als unzulässig zurückweisen können. Aus dem beigezogenen Verwaltungsvorgang lässt sich jedoch nicht entnehmen, wann eine Weiterleitung dieses Schreibens an den Zulassungsausschuss erfolgte. Das Gericht konnte hier jedoch von konkreten Feststellungen absehen, da der Beklagte über den Widerspruch des Klägers in der Sache entschieden hat.

Trifft die Widerspruchsbehörde trotz eines wirksamen Verzichts auf das Widerspruchsrecht gleichwohl eine Sachentscheidung, ist die Zulässigkeit des Widerspruchs im gerichtlichen Verfahren nicht mehr zu prüfen (BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1960 – IV C 182/59 = NJW 1960, 1781). Insoweit gilt nichts anderes als im Fall der Sachentscheidung der Widerspruchsbehörde über einen verfristet erhobenen Widerspruch (vgl. dazu: BSG, Urteil vom 20. Dezember 2016 – B 2 U 16/15 R, Rn 11; Urteil vom 14. April 2011 – B 8 SO 12/09 R, Rn. 17; Urteil vom 12. Oktober 1979, 12 RK 19/78). Zwar wird nach neuer Rechtsprechung eine Heilung durch Sachentscheidung bei formunwirksamer Widerspruchserhebung abgelehnt (BSG, Urteil vom 14. Mai 2025 – B 4 KG 1/24 R). Die Rechtsprechung begründet dies mit der besonderen Schutzrichtung der Formvorschrift (Warmfunktion und Identitäts- und Echtheitsfunktion). Solche Erwägungen kommen im Fall der Widerspruchserhebung trotz vorherigem Verzicht auf das Widerspruchsrecht aber nicht zum Tragen.

Auch aufgrund der Besonderheiten des Vorverfahrens im Vertragsarztrecht (vgl. dazu: BSG, Urteil vom 27. Januar 1993 – 6 RKa 40/91) ergibt sich hier keine andere Beurteilung. Zwar erfährt das Vorverfahren durch die zwingende Beteiligung der Krankenkassenverbände und der S. eine besondere Ausgestaltung (vgl. § 37 Abs. 2 Ärzte-ZV, § 45 Abs. 3 Ärzte-ZV, § 96 Abs. 4 Satz 1 SGB V). Zudem werden die Kassenärztlichen Vereinigungen durch Entscheidungen der Zulassungs- und Berufungsausschüsse stets und unmittelbar in eigenen Rechten betroffen, weshalb ihnen die Rechtsprechung auch ein eigenes Klagerecht zubilligt (vgl. BSG, Urteil vom 2. Juli 2014 – B 6 KA 23/13 R; ebenso zum Recht der Krankenkassenverbände: BSG, Urteil vom 28. April 2004 – B 6 KA 8/03 R). Die Wahrung der berechtigten Interessen der weiteren Verfahrensbeteiligten ist damit aber auch hinreichend sichergestellt. Sowohl die Kassenärztliche Vereinigung als auch die Krankenkassenverbände haben die Entscheidung des Berufungsausschusses hinsichtlich der Feststellungen zur Zulässigkeit des Widerspruchs nicht mit Rechtsmitteln angegriffen. Sie müssen die Entscheidung dann aber auch gegen sich gelten lassen.

Die Klage ist auch in der Sache begründet. Die Entscheidung des Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

Rechtsgrundlage für die Entscheidung des Beklagten ist § 95e Abs. 4 Satz 2 SGB V. Nach § 95e Abs. 1 Satz 1 SGB V ist der Vertragsarzt verpflichtet, sich ausreichend gegen die aus seiner Berufsausübung ergebenden Haftpflichtgefahren zu versichern. Der Vertragsarzt hat das Bestehen einer ausreichenden Berufshaftpflichtversicherungsschutzes durch eine Versicherungsbescheinigung nach § 113 Absatz 2 des Versicherungsvertragsgesetzes gegenüber dem Zulassungsausschuss auf Verlangen des Zulassungsausschusses nachzuweisen. § 95e Abs. 6 SGB V sieht vor, dass der Zulassungsausschuss bereits zugelassene Leistungserbringer bis zum 20. Juli 2023 erstmals zur Nachweisführung innerhalb einer Frist von drei Monaten aufzufordern hat. Darüber hinaus hat der Zulassungsausschuss den Vertragsarzt zu einer unverzüglichen Vorlage einer Versicherungsbescheinigung aufzufordern, wenn er Kenntnis darüber erlangt, dass kein oder kein ausreichender Versicherungsschutz besteht (§ 95e Abs. 4 Satz 1 SGB V). Kommt der Vertragsarzt einer Aufforderung durch den Zulassungsausschuss nach Absatz 4 Satz 1 oder nach Absatz 6 Satz 1 nicht nach, hat der Zulassungsausschuss das Ruhen der Zulassung mit sofortiger Wirkung anzuordnen (§ 95e Abs. Abs. 4 Satz 2 SGB V). Nach § 95e Abs. 4 Satz 4 SGB V ist der Vertragsarzt zuvor auf die Folge des Ruhens der Zulassung hinzuweisen.

Der Zulassungsausschuss hat zwar mit Beschluss vom 27. November 2024 das Ruhen angeordnet. Er hat jedoch vor dieser Entscheidung entgegen der Vorgaben des § 95e Abs. 4 Satz 2 SGB V den Kläger weder nach § 95e Abs. 6 SGB V noch nach § 95e Abs. 4 Satz 1 SGB V zur Vorlage eines Versicherungsnachweises aufgefordert. Auch hat der Zulassungsausschuss den Kläger nicht zuvor auf die Folge des Ruhens hingewiesen. Zwar wurde der Kläger mehrfach zum Nachweis eines Versicherungsschutzes aufgefordert und auf ein drohendes Ruhen der Zulassung hingewiesen (Schreiben vom 3. Juli 2023, 11. Juli 2024 und 8. Oktober 2024). Diese Schreiben weisen jedoch unzweifelhaft die KVN und gerade nicht den Zulassungsausschuss als Aussteller aus. Eine Nachweispflicht sieht das Gesetz ausdrücklich nur gegenüber dem Zulassungsausschuss vor. Dieser ist für die Aufforderung zur Nachweisführung sowie für die Entgegennahme der Nachweise die sachlich zuständige Behörde. Auch für die Hinweispflicht auf das Ruhen ergibt sich jedenfalls aus dem Regelungszusammenhang die Zuständigkeit des Zulassungsausschusses.

Die vorherige Aufforderung zur Nachweisführung über das Bestehen einer Berufshaftpflichtversicherung ist auch eine materiell-rechtliche Voraussetzung für die Anordnung des Ruhens durch den Zulassungsausschuss. Denn § 95e SGB V verpflichtet die Vertragsärzte nicht unmittelbar zur Nachweisführung. Die Vorschrift unterscheidet vielmehr zwischen der unmittelbar geltenden Pflicht, sich gegen die aus der Berufsausübung ergebenden Haftpflichtgefahren zu versichern (§ 95e Abs. 1 Satz 1 SGB V) und dem Nachweis eines solchen Verpflichtung (§ 95e Abs. 4 Sätze 1 und 2 SGB V, § 95e Abs. 6 SGB V). Das Gesetz sieht für die Nachweispflicht ein Tätigwerden des Zulassungsausschusses ausdrücklich vor. Die Vorschrift unterscheidet sich somit von den sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebenden Nachweispflichten im Hinblick auf eine ausreichende Fortbildung (§ 95d SGB V). Die Aufforderung zur Nachweisführung geht daher über eine Anhörung (§ 24 SGB X) zur Ruhensanordnung hinaus (a.A. wohl: Joussen in: Becker/Kingreen,SGB V, Gesetzliche Krankenversicherung, 9. Auflage 2024 § 95e SGB V Rn. 5; vgl. zur Anhörung durch eine unzuständige Behörde: Verwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 12. Mai 2010 – 5 K 611/09). Die Aufforderung konkretisiert eine für den Vertragsarzt gegenüber dem Zulassungsausschuss bestehende Mitwirkungspflicht. Sie ist selbst kein Verwaltungsakt (Pawlita in: jurisPK, 5. Aufl., § 95e SGB V Rn. 134). Gleichwohl erlaubt nur eine den gesetzlichen Vorgaben entsprechende Aufforderung zur Vorlage dem Zulassungsausschuss die Anordnung des Ruhens (Krauskopf/Gerlach, 127. EL November 2025, SGB V § 95e Rn. 15). Insoweit ist es nach Auffassung der Kammer geboten, dass auch die Aufforderung zur Vorlage des Versicherungsnachweises durch die sachlich zuständige Behörde erfolgt. Eine Aufforderung durch eine sachlich unzuständige Behörde kann hingegen keine ausreichende Grundlage für die Anordnung des Ruhens der Zulassung sein.

Eine Aufforderung zur Nachweisführung ist auch nicht im weiteren Verfahrensverlauf nachgeholt worden. Das Schreiben des Beklagten im Rahmen des Widerspruchsverfahrens vom 22. Januar 2025 genügt nicht den Vorgaben für einer Aufforderung zur Nachweisführung. Der Beklagte hat dem Kläger dort lediglich Gelegenheit zur Nachweisführung gegeben. Dem Schreiben kann nicht entnommen werden, ob der Kläger auf der Grundlage des § 95e Abs. 6 SGB V zur Nachweisführung innerhalb von drei Monaten oder auf der Grundlage des § 95e Abs. 4 Satz 1 SGB V zur unverzüglichen Nachweisführung aufgefordert werden sollte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 197a SGG iVm §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Den Beigeladenen waren keine Kosten aufzuerlegen, da sie keine Anträge gestellt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO). Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren auch nicht dem Beklagten oder der Staatskasse aufzuerlegen. Gründe für eine solche Billigkeitsentscheidung (§ 162 Abs. 3 VwGO) waren weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

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