Sammler und Beförderer von Abfällen – Unterlassungsanordnung wegen Unzuverlässigkeit

Sammler und Beförderer von Abfällen – Unterlassungsanordnung wegen Unzuverlässigkeit

Sammlung von Abfällen aus Metall

Zusammenfassung:

Unter welchen Voraussetzungen kann einem Sammler und Beförderer von Abfällen die Ausübung seiner Tätigkeit wegen Unzuverlässigkeit untersagt werden? Sind für die Begründung der Unzuverlässigkeit bei einem Sammler und Beförderer von Abfällen allein umweltrechtliche Kriterien und Verstöße gegen das Umweltrecht maßgeblich, oder können allgemeine Zuverlässigkeitskritierien berücksichtigt werden? Im konkreten Fall war ein Sammler und Beförderer von Abfällen wegen zahlreicher Diebstähle strafrechtlich in Erscheinung getreten.


Oberverwaltungsgericht Münster

Az: 20 A 1488/13

Beschluss vom 06.03.2015


Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

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Der Kläger trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.

Der Streitwert beträgt auch im Berufungszulassungsverfahren 15.000,– Euro.


Gründe

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Die Berufung kann nur zugelassen werden, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe fristgerecht dargelegt ist und vorliegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das ist hier nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Untersagungsanordnung des Beklagten vom 30. August 2012 als rechtmäßig auf der Grundlage von § 53 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 3 KrWG beurteilt. Hierzu hat es ausgeführt: Die Zuverlässigkeit des Klägers sei nicht gegeben. Er sei durch Urteil des Amtsgerichts Bad Oeynhausen vom 16. Dezember 2012 wegen gewerbsmäßigen Diebstahls in 30 Fällen zu einer Freiheitsstrafe von 15 Monaten verurteilt worden. Die abgeurteilten Straftaten wiesen einen Bezug zu den angezeigten Tätigkeiten als Sammler und Beförderer von Abfällen auf. Sie begründeten die Annahme, dass der Kläger auch zukünftig nicht die für diese Tätigkeiten erforderliche Zuverlässigkeit besitze.

Dem setzt der Kläger mit seinem Zulassungsvorbringen nichts entgegen, was einen Zulassungsgrund ergibt.

Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. Derartige Zweifel müssen sich auf das Ergebnis der erstinstanzlichen Rechtsfindung beziehen, hier also auf die Richtigkeit der Abweisung der Klage. Zweifel lediglich an einzelnen Begründungselementen reichen nur aus, wenn sie auf das Ergebnis durchschlagen.

Das Verwaltungsgericht hat bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit des Klägers keinen fehlerhaften Maßstab angelegt, indem es mit maßgeblichem Gewicht die Diebstähle der Metallabfälle berücksichtigt hat. Die sinngemäße Auffassung des Klägers, für die Zuverlässigkeit komme es allein auf – seiner Meinung nach nicht gegebene – Verstöße gegen spezifisch entsorgungsbezogene Anforderungen an den in Rede stehenden Umgang mit Abfällen an, trifft nicht zu. Dementsprechend kann dahingestellt bleiben, ob die Diebstähle nicht (auch) im engeren Sinne entsorgungsrelevante Anforderungen berühren.

Im allgemeinen gewerberechtlichen Sinne ist unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausüben wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1982 – 1 C 146.80 -, BVerwGE 65, 1; Marcks, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, § 35 Rn. 29.

Das schließt die Entscheidungserheblichkeit sämtlicher Anforderungen ein, die für die Ausübung der jeweiligen Tätigkeit von Belang sind.

Hinsichtlich des Merkmals der Zuverlässigkeit nach § 49 Abs. 2 KrW-/AbfG, das als eine der Grundanforderungen für abfallrechtliche Betätigungen durch § 53 KrWG für Sammler und Beförderer bestehen bleiben und auf Händler sowie Makler erstreckt werden sollte,

BT-Drucks. 17/6052, S. 97,

entsprach es der zumindest ganz überwiegenden Auffassung, bei der Prüfung der Zuverlässigkeit auch diejenigen tätigkeitsbezogenen Anforderungen einzubeziehen, die nicht aus abfallrechtlichen Vorschriften abzuleiten sind.

Vgl. VG München, Urteil vom 26. Januar 2012 – M 17 K 11.3422 -, juris; Kropp in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, § 49 KrW-/AbfG Rn. 27; Verstey in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, § 49 Rn. 37, jeweils m. w. N.

Der Kläger bezeichnet keinen aussagekräftigen Anhaltspunkt dafür, dass hinsichtlich der Beurteilung der Zuverlässigkeit nach § 53 KrWG entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die sich mit der Meinung im Schrifttum deckt,

vgl. Brinktrine in: Schmehl, GK-KrWG, § 43 Rn. 46; Hurst in: Jarass/Petersen, KrWG, § 53 Rn. 22, 25; Schomerus in: Versteyl/Mann, KrWG, 3. Aufl., § 53 Rn. 31, jeweils m. w. N.,

und anders als in sonstigen abfallrechtlichen Regelungszusammenhängen

vgl. zu § 18 Abs. 5 KrWG:  VGH Bad-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 -, juris, jeweils m. w. N.

etwas anderes gelten könnte. Ein Anhaltspunkt dafür, dass mit dem Begriff der Zuverlässigkeit in § 53 Abs. 2 KrWG hinsichtlich der in Frage kommenden Anknüpfungstatsachen gleichwohl etwas Abweichendes gegenüber der Regelung des § 49 Abs. 2 KrW-/AbfG gemeint sein könnte, ist auch sonst nicht erkennbar.

Der Kläger räumt ein, dass nach der Begründung zum Gesetzentwurf des § 53 KrWG die Anforderung unter anderem der Zuverlässigkeit ausdrücklich an den Tatbestand nach § 49 Abs. 2 KrW-/AbfG anknüpft.

Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 98.

Er benennt aber keine tragfähige Grundlage für die von ihm für richtig erachtete Einengung der Anknüpfungstatsachen auf die Erheblichkeit lediglich bestimmter Vorschriften aus der Gesamtheit der Regelungen, die einen Bezug zur jeweiligen Tätigkeit aufweisen. Die sinngemäße Beschränkung auf umweltrelevante Vorschriften, wie sie etwa den Regelfällen der Unzuverlässigkeit nach § 8 Abs. 2 Satz 1 EfBV oder § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfAEV zugrunde liegen, findet sich in § 53 KrWG nicht und legt zudem der Benennung der Regelfälle für hiervon nicht erfasste Sachverhalte eine Bedeutung zu, die ihr nicht zukommt. Es fehlt an einem für die Auslegung des Merkmals der Zuverlässigkeit nach § 53 KrWG erheblichen Umstand, der dafür sprechen würde, dass das Zuverlässigkeitserfordernis ausschließlich spezifisch umweltbezogen ausgerichtet ist und nicht auch sonstige Anforderungen einschließt, nicht zuletzt die allgemein bedeutsamen Anforderungen an jede ordnungsgemäße Teilnahme am Wirtschaftsverkehr auch mit Abfällen.

Der Hinweis des Klägers auf die Unterschiede zwischen den von § 49 KrWG-/AbfG einerseits und von § 53 KrWG andererseits erfassten Sachverhalten sowie dem umweltbezogenen Risikopotenzial von Abfällen in Abhängigkeit von ihrer jeweiligen Gefährlichkeit und/oder ihrer Verwertung bzw. Beseitigung ist unergiebig. Die Unterschiede der einzelnen Tätigkeiten und der mit ihnen verbundenen abfallspezifischen Risiken sagen nichts darüber aus, ob tätigkeitsbezogene Anforderungen, die nicht direkt abfallrechtlich geprägt sind, bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit nach § 53 KrWG von vornherein aus der Betrachtung auszuklammern sind. Vielmehr ist die Umweltrelevanz der Abfälle Ausgangspunkt für die durch §§ 53, 54 KrWG bewirkte Differenzierung zwischen Anzeige- und Erlaubnispflicht. Insbesondere besagt das unterschiedliche Risikopotenzial nicht, dass bei den vorliegend in Rede stehenden Tätigkeiten als Sammler und Beförderer von Abfällen dann, wenn es sich um werthaltige nicht gefährliche Abfälle zur Verwertung handelt, außer Acht zu lassen ist, dass der Betreffende sich in der Vergangenheit durch Diebstahl in den Besitz derartiger Abfälle versetzt hat und diesbezüglich strafgerichtlich verurteilt worden ist. Derartige Diebstähle verstoßen gegen grundlegende Anforderungen an ein im Einklang mit der Rechtsordnung stehendes Sammeln und Befördern auch von Abfällen. Der vom Kläger als Anlass für das Zuverlässigkeitserfordernis beim Umgang mit ungefährlichen Abfällen angeführte Gegensatz zwischen den wirtschaftlichen Interessen des Sammlers und Beförderers der Abfälle auf der einen Seite sowie dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Entsorgung auf der anderen Seite mag bei Abfällen zur Beseitigung besonders ausgeprägt sein und bei werthaltigen Abfällen zur Verwertung eher fern liegen. Das ändert aber nichts daran, dass das Erfordernis der Zuverlässigkeit auch Tätigkeiten beim Umgang mit Abfällen zur Verwertung umfasst und dass §§ 53, 54 KrWG die Zuverlässigkeit gleichermaßen bei gefährlichen wie bei nicht gefährlichen Abfällen voraussetzen, ohne hierbei zwischen Abfällen zur Beseitigung und Abfällen zur Verwertung oder dem Wert der Abfälle zu unterscheiden. Im Übrigen betreffen Diebstähle von anschließend veräußerten werthaltigen Abfällen zur Verwertung, wie sie hier in Rede stehen, sehr wohl die wirtschaftlichen Interessen hinsichtlich des Umgangs mit diesen Abfällen. Ferner bezweifelt der Kläger selbst nicht, dass solche Diebstähle einen inneren Bezug zum Sammeln und Befördern von Abfällen aller Art haben.

Die Richtigkeit der vom Verwaltungsgericht erstellten Prognose, der Kläger werde zukünftig erneut auffällig werden, begegnet ebenfalls keinen ernstlichen Zweifeln. Sie stützt sich vor allem auf Art, Dauer und Begehungsweise der Diebstähle, den entstandenen Schaden und das vom Amtsgericht Bad Oeynhausen gegen den Kläger verhängte Strafmaß. Diesen Indizien setzt der Kläger nichts entgegen, was die Grundlage der Prognose oder die Würdigung der einbezogenen Gesichtspunkte durchgreifend in Frage stellen und die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts erschüttern könnte, es bestünden Bedenken gegen seine Zuverlässigkeit.

Soweit der Kläger eine weitergehende zeitliche Eingrenzung des Zeitraums bzw. der Zeitpunkte vermisst, in dem/denen er die Diebstähle begangen hat, verdeutlicht er nicht, warum dies von erheblicher oder gar durchschlagender Bedeutung für die Abschätzung der Wahrscheinlichkeit zukünftiger Zuwiderhandlungen sein könnte. Zwar verlieren Zuwiderhandlungen gegen Anforderungen tendenziell mit zunehmendem zeitlichen Abstand an Aussagekraft hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit der Begehung weiterer Zuwiderhandlungen. Ferner müssen die Bedenken im Sinne von § 53 Abs. 3 Satz 3 KrWG durch tatsächliche Anhaltspunkte für die Wahrscheinlichkeit zukünftig unzuverlässigen Verhaltens gestützt werden. Richtig ist außerdem, dass nach den erstinstanzlichen Feststellungen nicht auszuschließen ist, dass der Kläger den zeitlich letzten der abgeurteilten Diebstähle mehr als fünf Jahre vor seiner Verurteilung begangen hat. Das trägt aber nicht den Schluss, dass das Verwaltungsgericht bei seiner Erwägung, der Kläger sei über einen Zeitraum von mehr als fünf Jahren straffällig geworden, von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist. Die angedeutete Behauptung, keine der Taten sei weniger als fünf Jahre vor der Verurteilung begangen worden, erschöpft sich im durch nichts Greifbares konkretisierten Bestreiten eines früheren Tatzeitraums. Die bloße Möglichkeit, dass der Kläger sich mehrere Jahre vor der Verurteilung straffrei geführt hat, entkräftet nicht die Indizwirkung der abgeurteilten Taten für die zukünftige Ausübung der untersagten Tätigkeiten. Dem Zulassungsvorbringen sind keine substantiierten Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Zeitabstand zwischen der Begehung der Diebstähle und dem Erlass der angefochtenen Ordnungsverfügung beziehungsweise des erstinstanzlichen Urteils so groß ist, dass das Gewicht der vom Verwaltungsgericht für seine Auffassung genannten Umstände wesentlich geschmälert sein könnte. Die gehäufte Vielzahl der Diebstähle, das Zusammenwirken mit anderen zur Schädigung des Abfallbesitzers und das erhebliche Strafmaß lassen indessen den Schluss auf schwerwiegendes Fehlverhalten zu. Zu berücksichtigen ist auch, dass der Kläger nur kurze Zeit vor der angefochtenen Untersagung der Tätigkeiten verurteilt worden ist, sodass von einer nachhaltigen „Bewährung“ nicht die Rede sein konnte.

Mit seinem Vorbringen, das Verwaltungsgericht sei nicht darauf eingegangen, welche Zuwiderhandlungen in Zukunft von ihm zu erwarten seien, dringt der Kläger ebenfalls nicht durch. Nach § 53 Abs. 3 Satz 3 KrWG ist die Untersagung einer Tätigkeit abhängig von durch Tatsachen gestützten Bedenken gegen die Zuverlässigkeit. Das verlangt keine Konkretisierung wahrscheinlicher zukünftiger Mängel bei der Ausübung dieser Tätigkeit. Dass begangene und einen Bezug zur Tätigkeit aufweisende Straftaten im Allgemeinen Rückschlüsse auf die Persönlichkeit des Täters zulassen und so wesentlich für die Abschätzung seines zukünftigen Verhaltens sind, ist als solches nicht zweifelhaft und bedurfte keiner weitergehenden Konkretisierung hinsichtlich der in Frage kommenden Verstöße. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang ausschließlich mögliche zukünftige Zuwiderhandlungen gegen abfallrechtliche Vorschriften in den Blick nimmt und diese als unwahrscheinlich einstuft, weil seine Tätigkeit eine allenfalls geringe abfallrechtliche Gefahrgeneigtheit aufweise, greift das Vorbringen nach dem Vorstehenden zu kurz. Einzubeziehen sind vielmehr, wie ausgeführt, auch Verstöße gegen andere Anforderungen. Das Verwaltungsgericht hat sich ersichtlich von der Erwägung leiten lassen, der Kläger biete angesichts seiner in den Diebstählen zutage getretenen Einstellung zur Beachtung der Rechtsordnung beim beruflichen Umgang mit Abfällen – derzeit – nicht die notwendige Gewähr dafür, dass er als Sammler und Beförderer von Abfällen sämtlichen Anforderungen gerecht wird. Die vom Kläger kritisierte Formulierung des Verwaltungsgerichts, er werde erneut auffällig werden, bringt nichts anderes zum Ausdruck. Im Übrigen hat die der Untersagung vorangegangene Anzeige des Klägers das Sammeln und Befördern ungefährlicher Abfälle insgesamt, also ohne Einschränkung auf werthaltige Abfälle zur Verwertung, zum Gegenstand.

Das Vorbringen des Klägers zur Verhältnismäßigkeit der Untersagung und zur Möglichkeit, Bedenken gegen seine Zuverlässigkeit durch Auflagen als ihn weniger belastende Mittel auszuräumen, bietet keinen konkreten Anhalt für die Annahme, dass bei realistischer Abschätzung Auflagen in gleicher Weise wie die angefochtene Untersagung geeignet sein könnten, dem Erfordernis der Beachtung aller für die angezeigten und untersagten Tätigkeiten einschlägigen Anforderungen effektiv Geltung zu verschaffen. Soweit der Kläger eine Eingrenzung seines Tätigkeitsbereichs auf den Umgang mit Abfällen zur Verwertung als ausreichend in Erwägung zieht, übergeht er, dass er die Diebstähle gerade bei solchen Tätigkeiten begangen hat. Das Fehlen detaillierter Erwägungen des Verwaltungsgerichts zu den Rahmenbedingungen, unter denen der Kläger die Diebstähle begangen hat, und zur abschreckenden Wirkung des Strafurteils stützt nicht die Annahme, dass das Verwaltungsgericht entscheidungsrelevante Gesichtspunkte nicht oder nicht mit angemessenem Gewicht berücksichtigt hat. Das Verwaltungsgericht hat sehr wohl, wenn auch recht knapp, unter anderem die Begehungsweise der Diebstähle angesprochen und hierbei den Kläger als denjenigen bezeichnet, der die Begehung der Diebstähle angeregt hat. Soweit der Kläger geltend macht, die Diebstähle seien ihm leicht gemacht worden und seine Hemmschwelle sei mit dem Erfolg der ersten Taten gesunken, spricht das gerade nicht dafür, dass er, was das Erfordernis der Zuverlässigkeit jedoch verlangt, die einzuhaltenden Anforderungen auch bei ihm vorteilhaft und risikolos erscheinenden Gelegenheiten wahrt. Bezogen auf die geltend gemachte Wirkung des Strafurteils führt der Kläger nicht mehr an als die Möglichkeit, die für die Prognose wesentlichen Umstände anders zu würdigen, als es das Verwaltungsgericht getan hat. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts ergeben sich daraus nicht.

Die Auffassung des Klägers, eine für ihn wegen der Diebstähle ungünstige Prognose sei ein Fall der „echten Rückwirkung“ und in „Altfällen“ dürfe kein strenger Maßstab angelegt werden, ruft ebenfalls keine Richtigkeitszweifel hervor. Die Anwendung des Merkmals der Zuverlässigkeit mit dem vom Verwaltungsgericht angelegten Maßstab in Fällen, in denen sich die Anknüpfungspunkte – wie hier – vor Inkrafttreten von § 53 KrWG ereignet haben, greift nicht, was indessen kennzeichnend für eine echte Rückwirkung ist,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07-, BVerfGE 132, 302 (Rn. 42); BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 – 6 C 24.06 -, NVwZ 2007, 1201 -,

nachträglich ändernd in abgeschlossene Sachverhalte ein. Vielmehr werden durch das Erfordernis der Zuverlässigkeit und die sich hieraus ergebenden Anforderungen an die Ausübung der in Rede stehenden Tätigkeit lediglich für die Zukunft Rechtsfolgen (auch) aus vor dem Inkrafttreten von § 53 KrWG ins Werk gesetzten Sachverhalten abgeleitet. Das stellt sich als unechte Rückwirkung dar. Eine unechte Rückwirkung ist grundsätzlich mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben unter anderem für den Schutz von Vertrauen vereinbar.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 – 1 BvL 6/07 -, a. a. O. (Rn. 43); BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 – 6 C 24.06 -, a. a. O.

Ein konkreter Anhaltspunkt für ernsthafte verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Ausdehnung des Erfordernisses der Zuverlässigkeit auf schon vor dem Inkrafttreten von § 53 KrWG tätig gewesene gewerbsmäßige Sammler und Beförderer von Abfällen oder gegen die Berücksichtigung von vor diesem Zeitpunkt liegenden Straftaten im Zuge der Prüfung der Zuverlässigkeit ist weder dem Zulassungsvorbringen zu entnehmen noch sonst ersichtlich. Es liegt auf der Hand, dass die Beurteilung der Zuverlässigkeit der diesem Erfordernis erstmals unterworfenen und schon zuvor gleichartig tätig gewesenen Personen ohne einen Rückgriff auf vor dem Inkrafttreten von § 53 KrWG liegende Umstände nicht sachgerecht ist, weil sie den Sinn und Zweck des Erfordernisses der Zuverlässigkeit verfehlt. Sollte der Kläger Vertrauensschutz für sich in Anspruch nehmen wollen, weil er bei der Begehung der Diebstähle nicht mit dem zukünftigen Erfordernis seiner Zuverlässigkeit gerechnet habe, lässt er außer Acht, dass das Erfordernis der Zuverlässigkeit und die Befugnis zur Untersagung im Fall der Unzuverlässigkeit bezogen auf gewerbliche Tätigkeiten seit langem in § 35 GewO verankert sind. Seine Darstellung, er habe bis zum Inkrafttreten von § 53 KrWG sein Gewerbe „beanstandungsfrei“ ausgeübt, blendet aus, dass er die Diebstähle im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit als Händler unter anderem von Metallabfällen begangen hat und nicht etwa in Lebensbereichen, die keinen Bezug zu seinem gewerbsmäßigen Umgang mit Abfällen haben.

Die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) kommt der Rechtssache nicht zu.

Das vom Kläger angeführte Fehlen obergerichtlicher Rechtsprechung zu den Anforderungen an die Zuverlässigkeit nach § 53 KrWG deutet nicht auf einen diesbezüglich bestehenden grundsätzlichen Klärungsbedarf hin. Die Anforderungen an die Zuverlässigkeit ergeben sich, soweit vorliegend entscheidungserheblich, nach dem oben Gesagten ohne weiteres aus dem Gesetz und der gefestigten Rechtsprechung. Sie sind im Sinne der Auffassung des Verwaltungsgerichts geklärt.

Die vom Kläger als klärungsbedürftig aufgeworfenen Fragen der „Anwendbarkeit des § 53 KrWG auf Sachverhalte, die vor seinem Inkrafttreten stattfanden“ und der verfassungskonformen Auslegung dieser Vorschrift bei „Altfällen“ beziehen sich, soweit sie vorliegend entscheidungserheblich sein können, auf die Vereinbarkeit der Anwendung des Erfordernisses der Zuverlässigkeit nach § 53 KrWG auf Personen, die bei Inkrafttreten dieser Vorschrift bereits die erfassten abfallrechtlichen Tätigkeiten ausgeübt haben, und die Verneinung der Zuverlässigkeit in Anknüpfung an Vorfälle, die sich vor diesem Zeitpunkt ereignet haben. Der Klärungsbedarf besteht nach dem Dafürhalten des Klägers unter dem Blickwinkel der Vereinbarkeit mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen für die Zulässigkeit einer echten Rückwirkung. § 53 KrWG entfaltet aber, wie ausgeführt, hinsichtlich der aufgeworfenen Fragestellungen keine echte Rückwirkung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1 GKG.