Schließung von Geschäften des Einzelhandels im Verordnungswege aus Anlass der Corona-Pandemie

Sächsisches Oberverwaltungsgericht – Az.: 3 B 155/20 – Beschluss vom 29.04.2020

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerinnen.

Der Streitwert wird auf 20.000 € festgesetzt.

Gründe

Die Antragstellerinnen verfolgen mit ihrem Eilantrag gemäß § 47 Abs. 6 VwGO das Ziel, § 7 der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 und COVID-19 (Sächsische Corona-Schutz-Verordnung – SächsCoronaSchVO) vom 17. April 2020 (SächsGVBl. S. 170) ganz oder teilweise außer Vollzug zu setzen oder die Vollstreckung entsprechender Anordnungen vorläufig außer Vollzug zu setzen.

Die Sächsische Corona-Schutz-Verordnung hat – soweit hier streitgegenständlich – nachfolgenden Wortlaut:

Ҥ 1 Grundsatz

(1) Jeder wird anlässlich der Corona-Pandemie angehalten, die physisch-sozialen Kontakte zu anderen Menschen als den Angehörigen des eigenen Hausstandes oder zu der Partnerin oder dem Partner auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren und wo immer möglich, ist ein Mindestabstand zu anderen Personen außer zu den Angehörigen des eigenen Hausstandes von 1,5 Metern beziehungsweise die Durchführung weiterer Maßnahmen zur Ansteckungsvermeidung einzuhalten (Kontaktbeschränkung). Dieser Grundsatz gilt für alle Lebensbereiche, insbesondere auch für Arbeitsstätten. Es wird dringend empfohlen, im öffentlichen Raum und insbesondere bei Kontakt mit Risikopersonen eine Mund-Nasenbedeckung zu tragen, um für sich und andere das Risiko von Infektionen zu reduzieren. Dazu gehört auch regelmäßige Händehygiene und die Vermeidung des Hand-Gesichts-Kontaktes. Eltern und Sorgeberechtigte sollen dafür Sorge tragen, dass ihre Kinder oder Schutzbefohlene diese Empfehlungen auch einhalten, sofern diese dazu in der Lage sind. (…)

§ 7 Geschäfte und Betriebe

(1) Der Betrieb von Einkaufszentren und großflächigem Einzelhandel ist grundsätzlich untersagt. Erlaubt ist dort nur die Öffnung von folgenden Geschäften des täglichen Bedarfs sowie der Grundversorgung: Lebensmittelhandel, Tierbedarf, Getränkemärkte, Abhol- und Lieferdienste, Apotheken, Drogerien, Sanitätshäuser, Optiker, Hörakustiker, Sparkassen und Banken, Poststellen sowie Reinigungen, Waschsalons und Ladengeschäfte des Zeitungsverkaufs und von Geschäften, die über einen separaten Kundenzugang von außen und nicht über mehr als 800 Quadratmeter Verkaufsfläche verfügen. Eine Reduzierung durch Absperrung der Ladenfläche oder ähnliche Maßnahmen sind unzulässig.

(2) Die Öffnung von Ladengeschäften ist untersagt. Ausgenommen sind:

1. Geschäfte für den täglichen Bedarf, wie zum Beispiel: Lebensmittelhandel, Getränkemärkte, Hofläden, mobile Verkaufsstände unter freiem Himmel oder in Markthallen für Lebensmittel, selbsterzeugte Gartenbau- und Baumschulerzeugnisse,

2. für die Grundversorgung notwendige Geschäfte, wie zum Beispiel Banken, Sparkassen, Geldautomaten, Apotheken, Sanitätshäuser, Drogerien, Optiker, Hörgeräteakustiker, Verkauf von Presseartikeln, Filialen des Brief- und Versandhandels, Buchhandel, Reinigungen, Waschsalons, Online-Handel, Garten- und Baumärkte, Ladengeschäfte von Handwerksbetrieben, Tankstellen, Autohäuser, Fahrradläden, Kfz- und Fahrradwerkstätten sowie einschlägige Ersatzteilverkaufsstellen, selbstproduzierende und -vermarktende Baumschulen und Gartenbaubetriebe, Tierbedarf,

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3. Ladengeschäfte des Einzelhandels jeder Art bis zu einer Verkaufsfläche von 800 Quadratmetern, soweit sie sich nicht in Einkaufszentren und großflächigem Einzelhandel befinden. Eine Reduzierung der Ladenfläche durch Absperrung oder ähnliche Maßnahmen sind unzulässig,

4. Großhandelsgeschäfte.

(3) Die Öffnung der Geschäfte nach den Absätzen 1 und 2 ist nur zulässig, wenn

1. der gebotene Mindestabstand von 1,5 Metern im Geschäft und im Wartebereich vor dem Geschäft eingehalten wird,

2. das Personal und die Kunden beim Aufenthalt im Geschäft eine Mund-Nasenbedeckung tragen, im Übrigen gilt § 1 Absatz 1 Satz 5,

3. eine Beschränkung der maximalen Kundenanzahl im Geschäft auf einen Kunden pro 20 Quadratmeter Verkaufsfläche durch entsprechende Kundenlenkung erfolgt,

4. eine für die Einhaltung der Regeln verantwortliche Person benannt wird und bei Kontrollen Auskunft gibt,

5. weitere vom Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt durch Allgemeinverfügung gegebenenfalls festgelegte Hygienevorschriften erfüllt werden. (…)

§ 12 Inkrafttreten, Außerkrafttreten

(1) Diese Verordnung tritt am 20. April 2020 in Kraft und mit Ablauf des 3. Mai 2020 außer Kraft.”

Die Antragstellerinnen betreiben im Gebiet des Freistaats Sachsen innerhalb von Einkaufszentren unter dem Handelsnamen „…“ mehrere Buchhandlungen. Sie haben am 24. April 2020 beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO nachgesucht. Zur Begründung ihres Rechtsschutzbegehrens tragen sie zusammengefasst vor: Da sich ihre Buchhandlungen in Einkaufszentren befänden, sei ihre Öffnung gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Sächs-CoronaSchVO nur in den dort genannten Fällen möglich. Im Gegensatz zu § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SächsCoronaSchVO sei der Buchhandel als für die Grundversorgung notwendiges Geschäft nicht bei den in Einkaufszentren erlaubten Geschäften des täglichen Bedarfs sowie der Grundversorgung genannt. Trotz einer entgegenstehenden Auskunft seitens des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt, wonach es sich dabei offensichtlich um einen Redaktionsfehler handle, seien die Buchhandlung der Antragstellerin zu 1 in der … in C… durch die Polizei geschlossen und ein Ordnungswidrigkeitsverfahren und wohl auch ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen die Filialleiterin eingeleitet worden. Das zuständige Ordnungsamt habe ohne Begründung darauf verwiesen, dass eine andere Entscheidung nicht möglich sei. Die diesbezügliche Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SächsCoronaSchVO sei unbestimmt. Die Ungleichbehandlung von Buchhandlungen in Einkaufszentren und andernorts sowie zwischen verschiedenen Einrichtungen in Einkaufszentren sei nicht gerechtfertigt. Mangels Ausnahmevorbehalts sei die Regelung schließlich unverhältnismäßig, da von ihren Einrichtungen nur eine im Vergleich vernachlässigbare Gefahr ausgehe. Von den Antragstellerinnen könnten sehr weitreichende Schutzmaßnahmen getroffen werden, um die Risiken bei einer Öffnung der Verkaufseinrichtungen zu verringern. Die Antragstellerinnen haben hierzu ein Hygienekonzept entwickelt, das als Anlage (Nr. 4) dem Antragsschriftsatz beigefügt ist. Darüber hinaus sei wegen der zur erwartenden schweren Nachteile und der anzustellenden Interessenabwägung der Erlass der einstweiligen Anordnung dringend geboten.

Der Leiter der Zentralstelle des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt hat mit E-Mail vom 27. April 2020 gegenüber den Antragstellerinnen sowie dem Gericht mitgeteilt, dass die Festlegung von Geschäften des täglichen Bedarfs sowie der Grundversorgung in § 7 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaSchVO „bewusst so gefasst worden“ sei.

Die Antragstellerinnen beantragen, die am 20. April 2020 in Kraft getretene Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 und COVID-19 (Sächsische Corona-Schutz-Verordnung – SächsCoronaSchVO) vom 17. April 2020 wird insoweit außer Vollzug gesetzt, als darin durch § 7 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 CoronaSchVO die Öffnung von Buchhandelsgeschäften in Einkaufzentren und im großflächigem Einzelhandel untersagt wird.

Der Antragsgegner beantragt, die Anträge abzulehnen, und verteidigt die Regelungen der Verordnung mit Schriftsatz vom 24. April 2020.

Die Normenkontrollanträge haben keinen Erfolg.

Die Anträge sind nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 24 Abs. 1 SächsJG statthaft. Danach entscheidet das Sächsische Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen der Staatsregierung. Der Senat entscheidet gemäß § 24 Abs. 2 SächsJG hierüber in der Besetzung von fünf Berufsrichtern.

Die Normenkontrollanträge sind nach § 47 Abs. 6 VwGO zulässig. Ein solcher Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. hierzu Ziekow, in: Sodan/ders., VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 387) und die für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltenden Zulässigkeitsvoraussetzungen nach § 47 Abs. 6 VwGO vorliegen. Beides ist hier der Fall.

Die Antragstellerinnen sind antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da sie geltend machen können, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Sie sind als Betreiberinnen von mehreren Buchhandlungen in Einkaufszentren, die im Freistaat Sachsen belegen sind, von der Schließungsanordnung in § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 Sächs-CoronaSchVO betroffen. Denn sie können ihre Buchhandlungen nicht öffnen.

Die Anträge nach § 47 Abs. 6 VwGO sind aber nicht begründet.

Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Oberverwaltungsgericht die Anwendung der Verordnung des Antragsgegners vorübergehend außer Vollzug setzen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Da sich der Wortlaut der Vorschrift an § 32 BVerfGG anlehnt, sind die vom Bundesverfassungsgericht hierzu entwickelten Grundsätze (BVerfG, Beschl. v. 8. November 1985 -1 BvR 1290/85 -, juris Rn. 10 und v. 8. November 1994 -1 BvR 1814/94 -, juris Rn. 21) auch bei § 47 Abs. 6 VwGO heranzuziehen. Als Entscheidungsmaßstab dienen die Erfolgsaussichten eines anhängigen oder möglicherweise nachfolgenden Hauptsacheverfahrens. Erweisen sich diese als offen, sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, eine Hauptsache aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, einem anhängigen oder möglicherweise nachfolgenden Normenkontrollantrag aber der Erfolg zu versagen wäre. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (SächsOVG, Beschl. v. 6. April 2020 – 3 B 114/20 -, z. Veröffentlichg. in juris vorgesehen; Beschl. v. 7. März 2018 – 3 B 386/17 -, juris; Beschl. v. 15. März 2018 – 3 B 82/18 -, juris Rn. 16 m. w. N.). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18. Mai 1998 – 4 VR 2/98 -, juris Rn. 3).

Der Erlass der von der Antragstellerin beantragten einstweiligen Anordnung ist nach diesem Maßstab nicht gemäß § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwendung schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Zwar stellen sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache im Rahmen der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung als offen dar. Jedoch geht die danach vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus, weshalb die auf Außervollzugsetzung des § 7 SächsCoronaSchVO gerichteten Anträge Nr. 1, 3 und 5 ohne Erfolg bleiben.

Der Senat hat in seinem Beschluss vom 29. April 2020 (- 3 B 144/20 -, z. Veröffentlichung bei juris vorgesehen) auf Folgendes hingewiesen:

„Es spricht bei summarischer Prüfung Einiges dafür, dass die vom Sächsischen Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt in § 7 SächsCoronaSchVO im Verordnungswege angeordnete landesweite Schließung von Geschäften des Einzelhandels und sonstiger Geschäfte im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes von § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Infektionsschutzgesetz (IfSG) in der Fassung vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) als Rechtsgrundlage gedeckt ist.

Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot erfordern, dass der Gesetzgeber die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst trifft und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlässt. Als wesentlich sind also Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben und sie besonders intensiv betreffen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob eine bestimmte Materie nur gesetzlich geregelt werden kann. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau die Regelungen im Einzelnen sein müssen. Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt dagegen für sich genommen nicht dazu, dass diese als wesentlich verstanden werden müsste. Grundsätzlich können zwar Gesetze – wie das Infektionsschutzgesetz in dessen § 32 IfSG -, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, jedoch müssen die wesentlichen Entscheidungen auch hier vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst getroffen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 -, juris Rn. 52 m. w. N.).

Schließung von Geschäften des Einzelhandels im Verordnungswege aus Anlass der Corona-Pandemie
Symbolfoto: Von Halfpoint/Shutterstock.com

Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen, stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar.Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG führt als eine Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (BVerfG, Beschl. v. 26. September 2016 – 1 BvR 1326/15 -, juris Rn. 26; Beschl. v. 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 u. a. -, juris Rn. 54 f., Urt. v. 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 u. a. -, juris Rn. 198 ff.)

Die Voraussetzungen für den Erlass der Sächsischen Corona-Schutzverordnung sind in § 32 IfSG geregelt. Danach werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung und der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.

Davon ausgehend spricht vieles dafür, dass die im Verordnungswege in § 7 SächsCoronaSchVO angeordnete Schließung von Geschäften des Einzelhandels und sonstiger Geschäfte von der Generalklausel in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gedeckt ist, wonach die zuständige Behörde die „notwendigen Schutzmaßnahmen“ zu treffen hat. Der Gesetzgeber hat neben der in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG geregelten Befugnis zum Erlass von Betretens- und Verlassensverboten unter anderem bereits mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 IfSG genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende – und damit auch die von der Antragstellerin angesprochenen wesentlichen – Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen können. Davon werden grundsätzlich auch Geschäftsschließungen als mögliche Schutzmaßnahmen erfasst. Denn Einzelhandelsbetriebe mit Publikumsverkehr ähneln den ausdrücklich genannten Veranstaltungen und sonstigen Zusammenkünften insoweit, als sie ebenso wie diese Anziehungspunkte für Menschen an einen begrenzten Ort sind und damit ein besonderes Risiko für die Verbreitung einer von Mensch zu Mensch übertragbaren Krankheit darstellen. Letztlich spricht dafür auch, dass dem Verordnungsgeber und den Infektionsschutzbehörden im Kampf gegen Infektionskrankheiten nach dem Willen des Gesetzgebers ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen eröffnet werden sollte.Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt (BVerwG, Urt. v. 22. März 2012 – 3 C 16.11 -, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschl. v. 6. April 2020 – 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 44; OVG Berlin Brandenburg, Beschl. v. 17. April 2020 – 11 S 22/20 -, juris Rn. 21; OVG Bremen, Beschl. v. 9. April 2020 – 1 B 97/20 -, juris Rn. 34). Die Frage kann im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes aber nicht abschließend beurteilt werden (so auch VGH BW, Beschl. v. 9. April 2020 – 1 S 925/20 -, juris Rn. 37 ff.).

Dass Art. 12 Abs. 1 GG in der in § 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG enthalten Aufzählung von Grundrechten, die durch Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG eingeschränkt werden, keine Erwähnung findet, führt nicht zu einem Verstoß gegen das Zitiergebot in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Soweit ein durch das Grundgesetz garantiertes Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muss das Gesetz danach das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen. Das Zitiergebot findet nur Anwendung auf Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden dürfen und auf Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken. Auf das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) findet Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG daher keine Anwendung (BVerfG, Beschl. v. 4. Mai 1983 – 1 BvL 46/80, 1 BvL 47/80 -, juris Rn. 25 ff; Remmert, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 89. EL Oktober 2019, Art. 19 GG Rn. 54 m. w. N.).

2. Von diesen als offen zu beurteilenden verfassungsrechtlichen Fragen abgesehen, dürfte § 7 SächsCoronaSchVO mit höherrangigem Recht vereinbar sein.

2.1. Bedenken an der formellen Rechtmäßigkeit der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung bestehen nicht. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, Art. 75 Abs. 1 Satz 3 SächsVerf wurde ausweislich ihrer Präambel gewahrt. Sie wurde ordnungsgemäß im Sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet.

2.2 Die in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung geregelten Beschränkungen, Gebote und Verbote verfolgen das durch § 1 Abs. 1 IfSG vorgegebene Ziel der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten beim Menschen sowie die frühzeitige Erkennung von Infektionen und Verhinderung ihrer Weiterverbreitung, wie aus ihrer Begründung hervorgeht. Danach beruht sie auf der Gefahreneinschätzung der Weltgesundheitsorganisation und des Robert-Koch-Instituts. Sie dient der Abwehr von Gefahren, denen insbesondere – aber nicht nur – ältere Menschen mit Grunderkrankungen ausgesetzt sind, sowie dem Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Dazu war und ist es auch jetzt noch weiterhin wichtig, persönliche menschliche Kontakte möglichst zu vermeiden, um so die Ausbreitung des im Wege einer Tröpfcheninfektion besonders leicht von Mensch zu Mensch übertragbaren Coronavirus zu verlangsamen.

In Fragen der Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen kommt den Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts eine vorrangige Bedeutung zu, das die Gefährdung für die Gesundheit durch das hochansteckende Virus SARS-CoV-2 nach wie vor als hoch einschätzt. Dies gilt insbesondere, aber nicht nur, für ältere Menschen mit Vorerkrankungen. Das Robert-Koch-Institut ist nach § 4 Abs. 1 Satz 1 IfSG nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen. Es erstellt nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG im Benehmen mit den jeweils zuständigen Bundesbehörden für Fachkreise als Maßnahme des vorbeugenden Gesundheitsschutzes Richtlinien, Empfehlungen, Merkblätter und sonstige Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten und stellt sie gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3c IfSG dem Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt als oberster Landesgesundheitsbehörde im Freistaat Sachsen zur Verfügung. Zur Risikobewertung, den erforderlichen Infektionsschutzmaßnahmen und der empfohlenen Strategie zur Bekämpfung der Ausbreitung des Virus verweist der Senat auf die aktuell immer noch gültige Risikoeinschätzung des Robert-Koch-Instituts vom 26. März 2020https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, abgerufen am 17. April 2020; hierauf auch abstellend: BVerfG, Beschl. v. 10. April 2020 – 1 BvQ 28/20 -, juris Rn. 13 f.).Auch die Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina, deren Expertise in der Beratung von Politik und Öffentlichkeit ebenfalls eine große Bedeutung zukommt, empfiehlt nach dem weitgehenden “lock down”, Lockerungen mit Bedacht und mit begleitenden Maßnahmen vorzunehmen. Vordringliche Voraussetzung für eine solche allmähliche Lockerung sei dabei, dass sich die Neuinfektionen auf niedrigem Niveau stabilisierten und das Gesundheitssystem nicht überlastet werde. Ferner müssten Infizierte zunehmend identifiziert und die Schutzmaßnahmen (Hygienemaßnahmen, Mund-Nasen-Schutz, Distanzregeln) diszipliniert eingehalten werden (siehe Ad-hoc-Stellungnahme vom 13. April 2020:https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_04_13_Coronavirus-Pandemie-Die_Krise_nachhaltig_%C3%BCberwinden_final.pdf).

Dieser Strategie entsprechen die im Rahmen einer Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15. April 2020 beschlossenen Maßnahmen. Deren Einschätzung ist zu entnehmen, dass die Epidemie durch die Verlangsamung der Infektionsketten der letzten Wochen noch nicht bewältigt wurde, sondern diese weiter andauere. In kleinen Schritten solle daran gearbeitet werden, das öffentliche Leben wieder zu beginnen, den Bürgerinnen und Bürgern wieder mehr Freizügigkeit zu ermöglichen und gestörte Wertschöpfungsketten wiederherzustellen. Dies müsse jedoch gut vorbereitet werden und in jedem Einzelfall durch Schutzmaßnahmen so begleitet werden, dass das Entstehen neuer Infektionsketten bestmöglich vermieden werde (https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/bund-laender-beschluss-1744224; Abruf am 17. April 2020).

Dem Senat ist bewusst, dass die in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung geregelten Beschränkungen und Verbote in der Wissenschaft vereinzelt auch als unverhältnismäßig betrachtet oder andere Strategien zur Überwindung der Pandemie vorgeschlagen werden. Von manchen Fachleuten wird das Virus SARS-CoV-2 bis heute verharmlosend mit Grippe-(Influenza)-Viren verglichen. Diese Einschätzung teilt der Senat nicht und verweist hierzu auf inzwischen vorliegende Studien zur sogenannten Übersterblichkeit, wonach die Zahl der Toten in Europa allein im Zeitraum vom 16. März bis 12. April 2020 drastisch zugenommen hat (https://www.tagesschau.de/faktenfinder/corona-uebersterblichkeit-101.html). Es spricht nach alledem Einiges dafür, dass die Tatsache, dass in Deutschland bislang keine Übersterblichkeit festzustellen ist, insbesondere darauf zurückzuführen ist, dass hier rechtzeitig Maßnahmen zur Eindämmung der Verbreitung des VirusSARS-CoV-2 unternommen worden sind. Im Übrigen besteht in der Bevölkerung gegen das neuartige SARS-CoV-2 im Unterschied zu Influenza-Viren keine Grundimmunität und es steht ein Impfstoff oder eine spezifische Therapie in konkret absehbarer Zeit nicht zur Verfügung. Der Gefahr für das Gesundheitssystem und daran anknüpfend der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung kann derzeit folglich nur dadurch begegnet werden, die Verbreitung der Erkrankung so gut wie möglich zu verlangsamen, die Erkrankungswelle auf einen längeren Zeitraum zu strecken und damit auch die Belastung am Gipfel leichter bewältigbar zu machen (vgl. zur aktuellen Zahl – gemeldeter – freier Krankenhausbetten mit Beatmungskapazität: DIVI Intensivregister, Tagesreport, veröffentlicht unter: www.divi.de/images/Dokumente/Tagesdaten_Intensivregister_ CSV/DIVI-IntensivRegister_Tagesreport_2020_04_26.pdf, Stand: 26. April 2020).

COVID-19 ist eine übertragbare Krankheit im Sinne des § 2 Nr. 3 IfSG. Die Erkrankung manifestiert sich als Infektion der Atemwege mit den Leitsymptomen Fieber und Husten. Bei 81 % der Patienten ist der Verlauf mild, bei 14 % schwer und 5 % der Patienten sind kritisch krank. Zur Aufnahme auf die Intensivstation führt im Regelfall Dyspnoe mit erhöhter Atemfrequenz (> 30/min), dabei steht eine Hypoxämie im Vordergrund. Mögliche Verlaufsformen sind die Entwicklung eines akuten Lungenversagens (Acute Respiratory Distress Syndrome – ARDS) sowie, bisher eher seltener, eine bakterielle Koinfektion mit septischem Schock. Weitere beschriebene Komplikationen sind zudem Rhythmusstörungen, eine myokardiale Schädigung sowie das Auftreten eines akuten Nierenversagens (vgl. zum Krankheitsbild im Einzelnen mit weiteren Nachweisen: Kluge/Janssens/Welte/Weber-Carstens/Marx/Karagiannidis, Empfehlungen zur intensivmedizinischen Therapie von Patienten mit COVID-19, in: Medizinische Klinik – Intensivmedizin und Notfallmedizin v. 12. März 2020, veröffentlicht unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007/s00063-020-00674-3.pdf, Stand: 30.3.2020). Obwohl schwere Verläufe auch bei Personen ohne Vorerkrankung auftreten und auch bei jüngeren Patienten beobachtet wurden, haben ältere Personen (mit stetig steigendem Risiko für einen schweren Verlauf ab etwa 50 bis 60 Jahren), Raucher (bei schwacher Evidenz), stark adipöse Menschen, Personen mit bestimmten Vorerkrankungen des Herz-Kreislauf-Systems (z.B. koronare Herzerkrankung und Bluthochdruck) und der Lunge (z.B. COPD) sowie Patienten mit chronischen Lebererkrankungen, mit Diabetes mellitus (Zuckerkrankheit), mit einer Krebserkrankung oder mit geschwächtem Immunsystem (z.B. aufgrund einer Erkrankung, die mit einer Immunschwäche einhergeht oder durch Einnahme von Medikamenten, die die Immunabwehr schwächen, wie z.B. Cortison) ein erhöhtes Risiko für schwere Verläufe. Eine Impfung oder eine spezifische Medikation sind derzeit nicht verfügbar. Die Inkubationszeit beträgt im Mittel fünf bis sechs Tage bei einer Spannweite von einem bis zu 14 Tagen. Der Anteil der Infizierten, der auch tatsächlich erkrankt (Manifestationsindex), beträgt bis zu 86%. Die Erkrankung ist sehr infektiös, und zwar nach Schätzungen von etwa zwei Tagen vor Symptombeginn bis zum achten Tag nach Symptombeginn. Die Übertragung erfolgt hauptsächlich im Wege der Tröpfcheninfektion. Auch eine Übertragung durch Aerosole und kontaminierte Oberflächen kann nicht ausgeschlossen werden, ist aber wenig wahrscheinlich. Es ist zwar offen, wie viele Menschen sich insgesamt in Deutschland mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infizieren werden. Schätzungen gehen aber von bis zu 70 % der Bevölkerung aus, es ist lediglich unklar, über welchen Zeitraum dies geschehen wird. Grundlage dieser Schätzungen ist die so genannte Basisreproduktionszahl von COVID-19. Sie beträgt ohne die Ergreifung von Maßnahmen 2,4 bis 3,3. Dieser Wert kann so interpretiert werden, dass bei einer Basisreproduktionszahl von etwa drei ungefähr zwei Drittel aller Übertragungen verhindert werden müssen, um die Epidemie unter Kontrolle zu bringen (vgl. zu Vorstehendem im Einzelnen und mit weiteren Nachweisen: Robert-Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steck brief.html?nn=13490888, Stand: 24. April 2020; Antworten auf häufig gestellte Fragen zum Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/ges amt.html, Stand: 22. April 2020).

2.3 Anders als die Antragstellerin meint, genügt die mit § 7 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO angeordnete grundsätzliche Schließung von Einkaufzentren und großflächigem Einzelhandel in ihrer Ausprägung, die sie durch die weiteren Regelungen in § 7 SächsCoronaSchVO erfahren hat, im Rahmen der summarischen Prüfung noch denverfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssen gesetzliche Regelungen so gefasst sein, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Die Anforderungen an die Bestimmtheit erhöhen sich mit der Intensität, mit der auf der Grundlage der betreffenden Regelung in grundrechtlich geschützte Bereiche eingegriffen werden kann. Dies hat jedoch nicht zur Folge, dass die Norm dann überhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf. Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn diese mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (BVerfG, Beschl. v. 27. November 1990 -1 BvR 402.87 -, juris Rn. 45). Es ist auf die Sicht des durchschnittlichen Normadressaten abzustellen, wobei ein objektiver Maßstab anzulegen ist.

§ 7 SächsCoronaSchVO wird diesen Anforderungen noch gerecht. Die Regelungen hätten für den Bürger durchaus etwas leichter verständlich gefasst werden können. Der Senat ist sich bei dieser Kritik jedoch durchaus bewusst, dass das Verordnungswerk unter enormem Zeitdruck zustande gekommen ist. Jedenfalls ist die Normunterworfenheit unter die Regelungen für den Bürger aber noch mittels der üblichen Auslegungsmethoden zu ermitteln, nämlich nach Sinn und Zweck der Regelungen und ihrer Systematik.

Zusammengefasst gilt Folgendes:

Der Betrieb von Einkaufszentren ist untersagt. Innerhalb von Einkaufszentren ist nur die Öffnung von abschließend in § 7 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaVO festgelegten Ladengeschäften des täglichen Bedarfs sowie der Grundversorgung zulässig. Daneben ist auch die Öffnung von Ladengeschäften zulässig, die über einen separaten Kundenzugang von Außen und über nicht mehr als 800 qm Verkaufsfläche verfügen.

Der Betrieb von großflächigen Einzelhandelsgeschäften ist untersagt. Ausgenommen davon sind Ladengeschäfte, die Waren des täglichen Bedarfs anbieten und Ladengeschäfte, die für die Grundversorgung notwendig sind. Die Warengruppen und die Geschäfte der Grundversorgung sind in § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 SächsCoronaVO beispielhaft aufgeführt.Innerhalb von großflächigen Einzelhandelsgeschäften ist nur die Öffnung von abschließend in § 7 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaVO festgelegten Ladengeschäften des täglichen Bedarfs sowie der Grundversorgung zulässig. Daneben ist auch die Öffnung von Ladengeschäften zulässig, die über einen separaten Kundenzugang von Außen und über nicht mehr als 800 qm Verkaufsfläche verfügen.

Sonstige Ladengeschäfte des Einzelhandels (außerhalb von Einkaufszentren und großflächigen Einzelhandelsgeschäften) können geöffnet werden, wenn sie über eine Verkaufsfläche von bis zu 800 qm verfügen (§ 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 SächsCoronaVO).

 

Eine Reduzierung der Ladenfläche auf 800 qm (oder ähnliche Maßnahmen) ist unzulässig (§ 7 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Satz 2 SächsCoronaVO).

Dies ergibt sich im Einzelnen aus folgendem:

Die Begriffe „großflächiger Einzelhandel“ und „Einkaufszentrum“ sind – wie die Antragstellerin zutreffend ausführt – § 11 Abs. 3 BauNVO entnommen und können inhaltlich als geklärt gelten. Danach ist der Einzelhandel großflächig, wenn er eine Verkaufsfläche von mehr als 800 qm aufweist (BVerwG, Urt. v. 24. November 2005 – 4 C 10.04 -, juris Rn. 12 ff.; Beschl. v. 14. Oktober 2019 – 4 B 27.19 -, juris Rn. 11). Ein Einkaufszentrum besteht in einer Zusammenfassung verschiedener Branchen und Größenordnungen des Einzelhandels, des Handwerks und von Dienstleistungsbetrieben, die in der Regel einen einheitlich geplanten und finanzierten, bebauten und verwalteten Gebäudekomplex mit mehreren Einzelhandelsbetrieben verschiedener Art und Größe bilden. Es wird durch Einzelhandelsbetriebe geprägt; zu ihnen gehören Läden, Speise- und Schankwirtschaften, nicht störende, betriebsadäquate Handwerksbetriebe und sonstige Dienstleistungsbetriebe, die in Beziehung zum Einkaufen stehen oder deren Inanspruchnahme mit ihnen üblicherweise verbunden sein können (Söfker, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Stand: 136. EL Oktober 2019, § 11 BauNVO Rn. 49 m. w. N.).

Systematisch unterscheidet § 7 SächsCoronaSchVO zwischen dem “grundsätzlichen”, also von Ausnahmen abgesehenen Verbot des Betriebs von Einkaufszentren und großflächigem Einzelhandel (§ 7 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO) und dem Verbot zur Öffnung von Ladengeschäften (§ 7 Abs. 2 Satz 1 SächsCoronaSchVO).

Innerhalb der Kategorie der Ladengeschäfte differenziert der Verordnungsgeber bei den Ausnahmen vom Öffnungsverbot sodann zunächst zwischen Ladengeschäften für den täglichen Bedarf (§ 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SächsCoronaSchVO) und die Grundversorgung (§ 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SächsCoronaSchVO) sowie den Ladengeschäften “jeder Art” nach § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 SächsCoronaSchVO, womit die sonstigen Ladengeschäfte gemeint sind. Eine weitere Differenzierung für Ladengeschäfte ergibt sich im Umkehrschluss aus § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 SächsCoronaSchVO hinsichtlich der Verkaufsfläche. Während die Geschäfte für den täglichen Bedarf und zur Grundversorgung unabhängig von der Größe ihrer Verkaufsfläche vom Öffnungsverbot ausgenommen sind, sie also auch als großflächig betriebene Ladengeschäfte öffnen dürfen, sind die sonstigen Ladengeschäfte nur bis zu einer Verkaufsfläche von 800 qm vom Öffnungsverbot ausgenommen.

Zu diesen Differenzierungen tritt noch eine weitere hinzu. Der Verordnungsgeber unterscheidet zwischen Geschäften, die sich “dort”, also in Einkaufszentren und großflächigem Einzelhandel befinden (§ 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Halbsatz 2 SächsCoronaSchVO), und solchen, die außerhalb von diesen gelegen sind (§ 7 Abs. 2 SächsCoronaSchVO). Während § 7 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaSchVO vom Öffnungsverbot des § 7 Abs. 1 Satz 1 SächsCoronaSchVO für Einkaufszentren abschließende Regelungen enthält, erfährt dieses Öffnungsverbot für den großflächigen Einzelhandel über § 7 Abs. 2 Satz 2 SächsCoronaSchVO weitere Ausnahmen, wie sich aus dem Vorstehenden ergibt.

Anders als die Antragstellerin meint, ist § 7 SächsCoronaSchVO nicht deswegen unbestimmt, weil sich die Begriffe “großflächiger Einzelhandel” und “Ladengeschäfte” überschneiden. Mit dem Begriff „Ladengeschäft“ meint die Verordnung – wie die Beispiele in § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 SächsCoronaSchVO zeigen – ersichtlich solche Geschäfte, die mit räumlichem Kundenkontakt verbunden sind. Diesem Verständnis steht nicht entgegen, dass § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SächsCoronaSchVO unter anderem den Online-Handel vom Verbot der Öffnung von Ladengeschäften ausnimmt, bei dem regelmäßig kein räumlicher Kontenkontakt stattfindet. Dies dürfte ein Redaktionsversehen sein. Hierbei dürfte es sich lediglich um eine Klarstellung des Verordnungsgebers handeln, dass Ladengeschäften, die nicht öffnen dürfen, der Betrieb in Form des Online-Handels gleichwohl erlaubt ist.

Der für Ladengeschäfte des Einzelhandels „jeder Art“ in § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Satz 1 SächsCoronaSchVO aufgenommene Vorbehalt, wonach diese nur geöffnet werden dürfen, soweit sie sich nicht in Einkaufszentren und im großflächigen Einzelhandel befinden, ist im Zusammenhang mit § 7 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 SächsCoronaSchVO zu sehen, wonach in Einkaufszentren und großflächigem Einzelhandel über die in § 7 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 SächsCoronaSchVO genannten Geschäfte des täglichen Bedarfs und der Grundversorgung hinaus die Öffnung von Geschäften erlaubt ist, sofern sie über einen separaten Kundenzugang von außen und nicht über mehr als 800 qm Verkaufsfläche verfügen. Der Vorbehalt in § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Satz 1 SächsCoronaSchVO steht nicht in Widerspruch zu der Ausnahmeregelung des § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Satz 1 SächsCoronaSchVO, sondern ist als Klarstellung zu verstehen, dass eine über die Ausnahmen in § 7 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaSchVO hinausgehende Ladenöffnung in diesem Fall ausgeschlossen ist. Der Verordnungsgeber hat in dieser speziellen Ausnahmeregelung für Einkaufszentren und großflächigen Einzelhandel eine abschließende Regelung getroffen, unter welchen Voraussetzungen dort die Öffnung von Geschäften über die in § 7 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 SächsCoronaSchVO genannten Geschäfte des täglichen Bedarfs sowie der Grundversorgung hinaus zulässig sein soll, nämlich soweit sie nicht über mehr als 800 qm verfügen und über einen separaten Kundenzugang von außen verfügen. Für den Normunterworfenen ist daher erkennbar, dass er unter diesen Voraussetzungen sein Geschäft dort öffnen darf. Korrespondierend bestimmen § 7 Abs. 1 Satz 3 und § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Satz 2 SächsCoronaSchVO, dass eine Reduzierung der Ladenfläche durch Absperrung oder ähnliche Maßnahmen nicht zur Zulässigkeit der Ladenöffnung führen kann.

Auch die Differenzierung zwischen Geschäften für den täglichen Bedarf und für die Grundversorgung ist nicht irreführend. Während die Verordnung unter Geschäften des täglichen Bedarfs beispielhaft Lebensmittelgeschäfte und solche Geschäfte erfasst, die frische Produkte anbieten, werden unter Geschäften für die Grundversorgung solche beispielhaft genannt, deren das Sortiment prägende Produkte zumindest während der Dauer der Beschränkungen benötigt werden könnten.

2.4 Die Anordnungen zur Schließung von Einkaufszentren und Geschäften des großflächigen Einzelhandels sind mit dem Grundrecht der Berufsausübungsfreiheit und mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar und noch verhältnismäßig.

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit mit Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG nur vereinbar, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) noch gewahrt wird (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 14. Januar 2015 – 1 BvR 931/12 -, juris Rn. 53 ff.; Beschl. v. 11. Februar 1992 – 1 BvR 1531/90 -, juris Rn. 56). Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann. Es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber ein weiter Beurteilungsspielraum (Einschätzungsprärogative) zu.Infolge dieses Beurteilungsspielraums können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der Gefahren für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 -, juris Rn. 42 m. w. N.).

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 -, juris Rn. 40; Beschl. v. 15. Juli 1998 – 1 BvR 1554/89 u.a. -, juris Rn. 63). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18. Juli 2012 – 1 BvL 16/11 -, juris Rn. 30; Beschl. v. 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 – juris Rn. 65; Beschl. v. 21. Juli 2010 – 1 BvR 611/07 u.a. -, juris Rn. 79).

Hieraus folgt, dass die sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde, die mit der Differenzierung zwischen Verkaufsstellen für solche Güter, deren Verfügbarkeit sie für die tägliche Versorgung der Bevölkerung als erforderlich ansieht, und denen, hinsichtlich derer ein erschwerter Zugang vorübergehend im Interesse einer möglichst weitgehenden Verringerung der Infektionsgefahr hingenommen werden kann, bei Regelungen eines dynamischen Infektionsgeschehens weniger streng sind (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 17. April 2020 – 11 S 22/20 -, juris Rn. 25). Auch kann eine strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 26. März 2020 – 5 Bs 48/20 -, juris Rn. 13).

Jedoch ist die sachliche Rechtfertigung der in der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung angeordneten Maßnahmen nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen.Kollidierende Grundrechtspositionen sind in ihrer Wechselwirkung zu erfassen und nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz so in Ausgleich zu bringen, dass sie für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam werden (BVerfG, Beschl. v. 30. Januar 2020 – 2 BvR 1005/18 -, juris Rn. 34 und v. 6. November 2019 – 1 BvR 16/13 -, juris Rn. 76 m. w. N.). Daher sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die wirtschaftlichen und existentiellen Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Bürger, aber auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten.

Ausgehend von diesen Maßstäben muss die Antragstellerin die Schließungsanordnung gem. § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsCoronaSchVO für ihr innerhalb eines Einkaufszentrums gelegenes großflächiges Elektroeinzelhandelsgeschäft hinnehmen. Das Gleiche gilt im Hinblick auf die Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 3 SächsCoronaSchVO, wonach es ihr verwehrt ist, die Voraussetzungen für eine Öffnung ihres Geschäfts i. S. v. § 7 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaSchVO durch Reduzierung der Verkaufsfläche mittels Absperrung oder vergleichbarer Maßnahmen herzustellen, obwohl sie über einen separaten Kundenzugang von außen verfügt. Die Antragstellerin wird durch die damit verbundenen Eingriffe nicht in ihrem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) oder in Art. 3 Abs. 1 GG (allgemeiner Gleichheitssatz) verletzt. Die Maßnahmen sind geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Intensität der Grundrechtsbetroffenheit als auch in zeitlicher Hinsicht.

Die in § 7 SächsCoronaSchVO angeordneten Schließungen von Einkaufszentren und Geschäften des großflächigen Einzelhandels sind nicht willkürlich, sondern insgesamt von sachlichen Gründen getragen. Sie sind geeignet, die physisch-sozialen Kontakte auf ein Minimum zu reduzieren und tragen der gebotenen Wahrung des nötigen Mindestabstands zwischen Personen Rechnung, um weitere Infektionen mit dem hochansteckenden Virus SARS-CoV-2 einzudämmen und damit den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen sicherzustellen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Angesichts der weiterhin bestehenden Unsicherheiten bei der Einschätzung des dynamischen epidemiologischen Geschehens ist insbesondere die Vorgehensweise sachgerecht, die Lockerung des “lock down” schrittweise einzuleiten. Nur so können die epidemiologischen Auswirkungen der Lockerungsmaßnahmen im Blick behalten und können Gefährdungen für den Erhalt der Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und insbesondere der Krankenhäuser zur Behandlung schwer- und schwerstkranker Menschen verhindert werden.

Dies gilt wegen der damit verbundenen Kundenströme – innerhalb von Geschäftsräumen wie außerhalb auf Straßen und Gehwegen – insbesondere für die vom Verordnungsgeber ins Auge gefasste schrittweise Öffnung von Geschäften. Gerade Einkaufszentren und Geschäfte des großflächigen Einzelhandels ziehen besonders große Kundenströme an. Die Maßnahmen verfolgen das Ziel, die physisch-sozialen Kontakte zu anderen Menschen als den Angehörigen des eigenen Hausstands oder zu der Partnerin oder dem Partner auf ein absolutes Minimum zu reduzieren und der Wahrung des nötigen Mindestabstands zu anderen Personen (§ 1 Abs. 1 SächsCoronaSchVO).

Die Schließung von Einkaufszentren in § 7 Abs. 1 SächsCoronaSchVO und die in dessen Satz 2 geregelten Ausnahmen sind sachgerecht, da die dort angesiedelten Geschäfte in der Regel ein breit gefächertes Warenangebot anbieten und daher viele Kunden anziehen. Hinzu kommt, dass die Verbindungswege zwischen den einzelnen Geschäften meist nicht im Freien liegen, sondern innerhalb eines Gebäudekomplexes, und es Kunden dort schwieriger möglich sein wird, die gebotenen Mindestabstände einzuhalten. Ferner ist es unter diesem Gesichtspunkt auch sachgerecht, dass der Verordnungsgeber innerhalb von Einkaufszentren bei den in § 7 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaSchVO geregelten Ausnahmen vom Öffnungsverbot eine andere Auswahl an Geschäften des täglichen Bedarfs sowie der Grundversorgung trifft, als bei den Ausnahmen vom Verbot der Ladenöffnung (§ 7 Abs. 2 Satz 2 SächsCoronaSchVO).Erstere unterscheiden sich von der nur beispielhaft gefassten Aufzählung solcher Geschäfte in § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 SächsCoronaSchVO dadurch, dass sie den Kernbereich der notwendigen Versorgung betreffen und – von Lebensmittelmärkten abgesehen – in aller Regel weniger als 800 qm Verkaufsfläche aufweisen, während § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 SächsCoronaSchVO auch solche aufzählt, die häufig als großflächige Einzelhandelsbetriebe geführt werden. Auch die tatbestandliche Voraussetzung eines separaten Zugangs für andere Geschäfte als solche des täglichen Bedarfs sowie der Grundversorgung in § 7 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 SächsCoronaSchVO ist sachgerecht, weil dadurch die Kundenströme innerhalb des Gebäudekomplexes reduziert werden.

(…) Die angeordneten Schließungen sind aus epidemiologischen Gründen erforderlich und auch verhältnismäßig im engeren Sinne.

Für die Beurteilung der Zumutbarkeit der Geschäftsschließungen ist in den Blick zu nehmen, dass nicht nur die betroffenen Geschäfte gravierende wirtschaftliche Einbußen erleiden werden oder gar in ihrer Existenz bedroht sein können, wenngleich die wirtschaftlichen Folgen für die Betroffenen durch Hilfsprogramme der staatlichen Stellen etwas abgemildert werden. Auch die existenziellen Folgen für viele Arbeitnehmer, die deswegen Kurzarbeit leisten müssen oder gar ihren Arbeitsplatz verlieren werden, sind in die Abwägung einzustellen. Auch für die Volkswirtschaft des Freistaates Sachsen sind einschneidende Folgen zu befürchten. Demgegenüber stehen jedoch die ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Virus SARS-CoV-2 Betroffener und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands (s. oben zu 2.2). Zwar stehen aktuell genügend Krankenhausbetten und insbesondere Intensivbetten für die Behandlung von Covid-19-Erkrankte zur Verfügung, weswegen aktuell keine Engpässe zu befürchten sind.Diese Prognose gilt nach sachverständiger Einschätzung allerdings nur, wenn auf die derzeitige Lockerung nicht wieder ein exponentieller Anstieg der Neuinfektionen folgt. Dann sei die Berechnung hinfällig (https://www.sueddeutsche.de/wissen/ coronavirus-deutschland-intensivbetten-1.4886611). Insoweit ist jedoch zu beachten, dass selbst ein geringer Anstieg der Reproduktionszahl über 1,0, also der Zahl, wie viele Personen ein Infizierter statistisch ansteckt, aufgrund des exponentiell verlaufenden Anstiegs schnell wieder die Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems heraufbeschwören kann.

Dies vorausgeschickt stellen sich die angeordneten Schließungen auch als verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Dies gilt auch für Geschäfte, die – wie dasjenige der Antragstellerin – schon vor Inkrafttreten der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung am 20. März 2020 geschlossen bleiben mussten. Die Geschäftsschließungen unterliegen als dauerhaft eingreifende Maßnahmen der Verpflichtung des Verordnungsgebers zur fortlaufenden Überprüfung – insbesondere darauf, ob die Maßnahmen im Hinblick auf die Verlangsamung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 wirksam sind und wie sich die Schließungen für die betroffenen Betriebe auswirken. Dass das Sächsische Staatsministerium für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt bisher dieser Verpflichtung nicht nachgekommen wäre, ist in keiner Weise ersichtlich (ähnlich VGH BW, Beschl. v. 9. April 2020 – 1 S 925/20 -, Entscheidungsdatenbank Rn. 47; Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 23. März 2020 -, 11 S 12/20 – juris; BayVGH, Beschl. v. 30. März 2020 – 20 CS 20.611 -, juris).

Darüber hinaus wird auch weder das Gebot der Verhältnismäßigkeit noch der Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG dadurch verletzt, dass Teilabsperrungen bei Geschäftsgrößen von mehr als 800 qm Verkaufsfläche unzulässig sind. Soweit die Antragstellerin auf eine Entscheidung des baden-württembergischen Verwaltungsgerichts Sigmaringen (Beschl. v. 21. April 2020 – 14 K 1360/20 -, juris) verweist und in einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschl. v. 27. April 2020 – 20 NE 20.793 -Entscheidungsdatenbank) Bedenken gegenüber dem Ausschluss von Teilabsperrungen geäußert werden, verhilft dies dem Antrag nicht zum Erfolg, da sich die dortige Rechtslage von der im Freistaat Sachsen unterscheidet.

 

Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung ist auch nicht darin zu sehen, dass andere Länder von den sächsischen Anordnungen abweichende Schutzmaßnahmen getroffen haben. Voraussetzung für eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ist, dass die Vergleichsfälle derselben Stelle zuzurechnen sind. Daran fehlt es, wenn die beiden Sachverhalte von zwei verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden; der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12. Mai 1987 – 2 BvR 1226/83 -, juris Rn. 151 m. w. N.). Ein Land verletzt daher den Gleichheitssatz nicht deshalb, weil ein anderes Land den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8. Mai 2008 – 1 BvR 645/08 -, juris Rn. 22 m. w. N.).

Der Senat teilt auch die Bedenken des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Beschluss vom 27. April 2020 (- 20 NE 20.793 -) für die sich nach § 7 SächsCoronaSchVO ergebende sächsische Landesrechtslage nicht. Anders als der Bayerische Verordnungsgeber nach der Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmeverordnung hat der Sächsische Normgeber in § 7 Abs. 1 Satz 3 und § 7 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Satz 2 SächsCoronaSchVO eine Reduzierung der Verkaufsfläche durch Absperrung der Ladenfläche oder ähnliche Maßnahmen ausdrücklich untersagt, sodass sich für den Senat insoweit nicht die Frage der Auslegung der Verordnung stellt, sondern lediglich die Frage, ob der Verordnungsgeber hier seinen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum überschritten hat. Dies ist voraussichtlich nicht der Fall. Dass Ladengeschäften des großflächigen Einzelhandels nicht die Möglichkeit eingeräumt wird, bei entsprechender Reduzierung ihrer Verkaufsfläche nach den Vorgaben zu öffnen, die für Ladengeschäfte des Einzelhandels jeder Art bis zu einer Verkaufsfläche von 800 qm gelten, rechtfertigt sich voraussichtlich hinreichend aus der Erwartung des Normgebers, dass die Sog- und Magnetwirkung eines solchen großflächigen Einzelhandelsgeschäfts für die Kunden auch nach einer solchen Reduzierung – wegen der besonderen Bekanntheit dieser großflächigen Einzelhandelsgeschäfte und wegen des auch nach einer Verkaufsflächenreduzierung von den Kunden zu erwartenden vergleichsweise breiten Warenangebots – signifikant höher ist als die von Ladengeschäften, die von vornherein nicht mehr als 800 qm Verkaufsfläche aufweisen. Hiervon durfte sich der Verordnungsgeber aus infektionsschutzrechtlicher Sicht bei der Festlegung derjenigen Geschäfte, die in einem ersten Schritt der kontrollierten Lockerung der infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen öffnen dürfen, auch leiten lassen. Dass bei einer Reduzierung der Verkaufsfläche auf 800 qm die Sogwirkung dieser Einzelhandelsbetriebe überhaupt absinkt (vgl. BayVGH, Beschl. v. 27. April 2020 – 20 NE 20.793 -), ist demgegenüber nicht entscheidend, wenn dies nach der nicht zu beanstandenden Erwartung des Verordnungsgebers nicht in hinreichendem Maße der Fall ist. Der Ausschluss der Möglichkeit einer Ladenöffnung mit teilabgesperrter Verkaufsfläche ist danach geeignet und erforderlich, um den vom Verordnungsgeber erstrebten Teilbeitrag zur Kontrolle des Infektionsgeschehens zu leisten. Er ist im derzeitigen Stadium einer schrittweisen, kontrollierten Lockerung der infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen auch verhältnismäßig. Auch eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung mit den Ladengeschäften, die von vornherein nicht mehr als 800 qm Verkaufsfläche aufweisen, liegt nicht vor. Denn der Verordnungsgeber durfte nach dem oben Gesagten im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative davon ausgehen, dass im Hinblick auf die zu erwartende Anziehungskraft für die Kunden zwischen beiden Gruppen von Ladengeschäften Unterschiede von solchem Gewicht gegeben sind, dass diese die Ungleichbehandlung rechtfertigen. Im Übrigen sind die sächsischen Regelungen deswegen nicht unbedingt restriktiver, weil sich der sächsische Verordnungsgeber im Unterschied zu anderen Bundesländern entschieden hat, dafür hinsichtlich des Sortiments ein Mehr an Ladenöffnungen zu gestatten.

Sollten die mit Inkrafttreten der Sächsischen Corona-Schutz-Verordnung vorgenommenen Lockerungen nicht zu einer Verschlechterung der für die Beurteilung der Gefährdungslage maßgeblichen Parameter führen, was derzeit ungewiss ist (zur aktuellen Erhöhung der Reproduktionszahl: “Vermessung der Pandemie”, siehe: https://www.tagesschau.de/faktenfinder/corona-reproduktionszahl-101.html), wird der Verordnungsgeber allerdings im Falle ihrer Neufassung oder Fortschreibung zu erwägen haben, inwieweit und unter welchen flankierenden weiteren Anordnungen bei Einkaufszentren und großflächigen Einzelhandelsmärkten weitergehende Ladenöffnungen möglich werden.“

Hiervon ausgehend gilt im vorliegenden Fall Folgendes: Wie mit E-Mail vom 27. April 2020 des Leiters der Zentralstelle des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales und Gesellschaftlichen Zusammenhalt klargestellt worden ist, beruht die gesetzgeberische Entscheidung, den Buchhandel vom Anwendungsbereich des § 7 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaSchVO auszunehmen, nicht auf einem Redaktionsversehen. Die gesetzgeberische Entscheidung ist auch nicht willkürlich, weil der Buchhandel, wie oben aufgezeigt, nicht den Kernbereich der notwendigen Versorgung betrifft. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Beschluss v. 27. April 2020 (- 20 NE 20.793 -, abrufbar im Internet unter openJur 2020, 4280 [Rn. 40]) zu Recht darauf hingewiesen, dass aufgrund einer im Vergleich zu anderen Geschäften des Einzelhandels relativ langen Verweildauer der Besucher von Buchhandlungen und durch das ständige Ergreifen und Wiederablegen der Bücher durch die potentiellen Käufer von diesen Buchhandlungen ein nicht zu unterschätzendes Infektionsrisiko ausgeht. Er fügt an:

„Die Bedeutung des Versorgungsauftrages von Buchhandlungen, insbesondere im Hinblick auf die Presse- und Wissenschaftsfreiheit sowie die Befriedigung des schulischen Bedarfs, vermag keine andere Bewertung zu rechtfertigen, zumal dieser Versorgungsauftrag ohne Weiteres durch den Onlinebuchhandel und den kleinflächigen stationären Buchhandel erfüllt werden kann. Eine Notwendigkeit, großflächige Buchhandlungen über 800 qm zu privilegieren, ergibt sich aus dieser Argumentation jedoch nicht.“

Diesen Überlegungen schließt sich der Senat an. Damit kommt dem Buchhandel keine Bedeutung innerhalb des Kernbereichs der notwendigen Versorgung i. S. des § 7 Abs. 1 Satz 2 SächsCoronaSchVO zu.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2, § 159 VwGO i. V. m. § 100 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 1.1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).