Contact for English speaking clientsOVG Lüneburg – Az.: 13 MN 262/21 – Beschluss vom 19.05.2021
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.
Gründe
I. Der sinngemäß gestellte Antrag,
§ 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-CoV-2 (Niedersächsische Corona-Verordnung) vom 30. Oktober 2020 (Nds. GVBl. S. 368), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und der Niedersächsischen Quarantäne-Verordnung vom 8. Mai 2021 (Nds. GVBl. S. 253), im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO vorläufig außer Vollzug zu setzen,
bleibt ohne Erfolg. Der zulässige Antrag (1.) ist unbegründet (2.).
Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 – 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.
1. Der Normenkontrolleilantrag ist zulässig.
a. Der Normenkontrolleilantrag ist nach § 47 Abs. 6 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 75 NJG statthaft. Die Niedersächsische Corona-Verordnung ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 75 NJG (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, NdsRpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 16 ff.).
b. Der Antrag ist zutreffend gegen das Land Niedersachsen als normerlassende Körperschaft im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gerichtet. Das Land Niedersachsen wird durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vertreten (vgl. Nr. II. des Gemeinsamen Runderlasses der Staatskanzlei und sämtlicher Ministerien, Vertretung des Landes Niedersachsen, v. 12.7.2012 (Nds. MBl. S. 578), zuletzt geändert am 23.3.2021 (Nds. MBl. S. 546), in Verbindung mit Nr. 4.22 des Beschlusses der Landesregierung, Geschäftsverteilung der Niedersächsischen Landesregierung, v. 17.7.2012 (Nds. MBl. S. 610), zuletzt geändert am 23.3.2021 (Nds. MBl. S. 516)).
c. Die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis (vgl. zu den insoweit bestehenden Anforderungen: Senatsbeschl. v. 23.12.2020 – 13 MN 506/20 -, juris Rn. 20 m.w.N.) ist gegeben.
§ 8 Abs. 1 und Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung lauten:
„(1) Der Betrieb
1. einer Beherbergungsstätte oder einer ähnlichen Einrichtung,
2. eines Hotels,
3. eines Campingplatzes,
4. einer Stellplatzanlage für Wohnmobile und
5. eine Anlage für Bootsliegeplätze
sowie die gewerbliche oder private Vermietung einer Ferienwohnung oder eines Ferienhauses sind nur unter den Anforderungen der Absätze 2 bis 7 zulässig.
[…]
(7) 1Eine Person, die eine Einrichtung oder Anlage nach Absatz 1 Nrn. 1 bis 5 oder eine fremde Ferienwohnung oder ein fremdes Ferienhaus im Sinne des Absatzes 1 nutzen will, hat bei Beginn der Nutzung einen Test nach § 5 a Abs. 1 durchzuführen, das negative Ergebnis eines Tests nach § 5 a Abs. 1 nachzuweisen oder eine Impfdokumentation nach § 5 a Abs. 2 oder einen Genesenennachweis nach § 5 a Abs. 3 vorzulegen; Halbsatz 1 gilt nicht für Personen im Rahmen einer Nutzung nach Absatz 4 Satz 2. 2Eine nach Satz 1 verpflichtete Person, die nicht über eine Impfdokumentation nach § 5 a Abs. 2 oder einen Genesenennachweis nach § 5 a Abs. 3 verfügt, hat über Satz 1 hinaus während der Nutzung einer Einrichtung nach Absatz 1 Nrn. 1 bis 5, einer Ferienwohnung oder eines Ferienhauses jeweils mindestens zwei Tests in jeder Woche der Nutzungsdauer durchzuführen. 3Das Ergebnis der Testung ist gegenüber der Vermieterin, dem Vermieter, der Betreiberin oder dem Betreiber nachzuweisen. 4Erfüllt eine nach Satz 1, 2 oder 3 verpflichtete Person ihre Pflicht nicht, so ist das Nutzungsverhältnis sofort zu beenden.“
Es erscheint möglich, dass die in § 8 Abs. 7 der Verordnung angeordnete Testobliegenheit die Grundrechte des Antragstellers aus Art. 2 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG und auch aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG kommt ebenfalls in Betracht, da der Antragsteller durch § 8 Abs. 7 Satz 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung an der Wahrnehmung seiner Rechte aus dem Stellplatzvertrag gehindert wird (vgl. zu geschützten mietrechtlichen Positionen: BVerfG, Beschl. v. 26.5.1993 – 1 BvR 208/93 -, juris Rn. 19 ff.).
2. Der Normenkontrolleilantrag ist aber unbegründet.
Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind im Rahmen der sog. „Doppelhypothese“ die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 – BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 – 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 – 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 – 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).
Die hiernach bestehenden Voraussetzungen für eine vorläufige Außervollzugsetzung des § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung sind nicht erfüllt. Ein in der Hauptsache noch zu stellender Normenkontrollantrag wird voraussichtlich ohne Erfolg bleiben, so dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Nach summarischer Prüfung erweist sich § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung voraussichtlich als rechtmäßig.
a. Der Senat geht davon aus, dass die streitgegenständliche Verordnungsregelung in § 32 Sätze 1 und 2 in Verbindung mit §§ 28 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG -) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045) in der durch das Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 (BGBl. I S. 802) geänderten Fassung eine tragfähige Rechtsgrundlage findet (vgl. hierzu im Einzelnen und näherer Begründung zuletzt: Senatsbeschl. v. 24.3.2021 – 13 MN 145/21 -, juris Rn. 28 ff.).
b. Für den Senat besteht auch kein Anlass, an der formellen Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verordnungsregelung zu zweifeln. Diese ist insbesondere gemäß § 1 Abs. 4 NVOZustG wirksam eilverkündet worden (vgl. hierzu im Einzelnen: Senatsbeschl. v. 11.3.2021 – 13 MN 70/21 -, juris Rn. 18 ff.; v. 11.11.2020 – 13 MN 485/20 -, juris Rn. 19 ff. m.w.N.).
c. Der Senat geht unter Zugrundelegung seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. zuletzt mit eingehender Begründung und weiteren Nachweisen etwa den Senatsbeschl. v. 5.1.2021 – 13 MN 582/20 -, Umdruck S. 4 ff.; v. 30.11.2020 – 13 MN 519/20 -, juris Rn. 26 ff.) und unter Berücksichtigung des aktuellen Infektionsgeschehens (vgl. hierzu die Angaben im täglichen Situationsbericht des Robert Koch-Instituts unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Gesamt.html und des Niedersächsischen Landesgesundheitsamts unter www.niedersachsen.de/Coronavirus/aktuelle_lage_in_niedersachsen/) auch davon aus, dass die materielle Rechtmäßigkeit der Niedersächsischen Corona-Verordnung im Hinblick auf das „Ob“ eines staatlichen Handelns keinen durchgreifenden Bedenken ausgesetzt ist.
d. Auch der von der streitgegenständlichen Verordnungsregelung betroffene Adressatenkreis ist nicht zu beanstanden.
Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen der Behörde nicht dahin, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber der festgestellten Person in Betracht kommen. Die Vorschrift ermöglicht Regelungen gegenüber einzelnen wie mehreren Personen. Vorrangige Adressaten sind zwar die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG benannten Personengruppen. Bei ihnen steht fest oder besteht der Verdacht, dass sie Träger von Krankheitserregern sind, die bei Menschen eine Infektion oder eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG verursachen können. Wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, sind sie schon nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts als „Störer“ anzusehen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können aber auch (sonstige) Dritte („Nichtstörer“) Adressat von Maßnahmen sein, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 – BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 f. – juris Rn. 25 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 3.4.2020 – OVG 11 S 14/20 -, juris Rn. 8 f.).
Aus infektionsschutzrechtlicher Sicht maßgeblich ist insoweit allein der Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr. Dabei gilt für die Gefahrenwahrscheinlichkeit kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Vielmehr ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts genügt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 – BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 216 – juris Rn. 32).
Mit dem Beginn der Öffnungen im touristischen Bereich wird es wieder zu häufigeren Kontakten zwischen Personen aus verschiedenen Regionen kommen. Damit steigt auch die Gefahr der überregionalen Verbreitung des Virus durch einzelne Infizierte. Dabei stellen insbesondere die Orte der Beherbergung einen Kumulationspunkt dar. Aus diesem Grunde sind auch die Nutzer eines Campingplatzes oder einer Stellplatzanlage für Wohnmobile zu Recht Adressaten der Testobliegenheit des § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, obgleich es sich dabei nicht um geschlossene Räumlichkeiten handelt. Nutzer von Campingplätzen und Stellplatzanlagen für Wohnmobile nutzen zumeist die Gemeinschaftseinrichtungen dieser Anlagen und geraten schon auf diese Weise regelmäßig in engen auch körperlichen Kontakt mit anderen Nutzern.
e. Auch die in der streitgegenständlichen Verordnungsregelung gewählte Art der Schutzmaßnahme ist nicht zu beanstanden.
§ 28 Abs. 1 IfSG liegt die Erwägung zugrunde, dass sich die Bandbreite der Schutzmaßnahmen, die bei Auftreten einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht im Vorfeld bestimmen lässt. Der Gesetzgeber hat § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG daher als Generalklausel ausgestaltet (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 – BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 213 – juris Rn. 26 unter Hinweis auf den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 f.). Der Begriff der „Schutzmaßnahmen“ ist dabei umfassend angelegt, um den Infektionsschutzbehörden insbesondere bei einem dynamischen, zügiges Eingreifen erfordernden Infektionsgeschehen ein möglichst breites Spektrum geeigneter Maßnahmen an die Hand zu geben (vgl. Senatsbeschl. v. 29.5.2020 – 13 MN 185/20 -, juris Rn. 27; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 2.4.2020 – 3 MB 8/20 -, juris Rn. 35).
Nach der ausdrücklichen Klarstellung in § 28 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz IfSG können durch eine Schutzmaßnahme auch Personen verpflichtet werden, „bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“. Schon auf dieser Grundlage dürfen die zuständigen Behörden anordnen, dass Personen einen Campingplatz oder eine Stallplatzanlage für Wohnmobile nur dann nutzen dürfen, wenn sie einer Testobliegenheit genügen, wie sie § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vorschreibt.
Dieses Ergebnis wird durch die spezielle Regelung des § 28a Abs. 1 Nr. 12 IfSG bestätigt. Nach dieser Bestimmung können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag insbesondere auch die „Untersagung oder Beschränkung von Übernachtungsangeboten“ sein. Entgegen der Auffassung des Antragstellers handelt es sich bei dem Aufenthalt auf einem Campingplatz im Rahmen des sog. Dauercampings im eigenen Wohnmobil um die Wahrnehmung eines Übernachtungsangebots, wie schon der vorgelegte Vertrag zwischen seiner Ehefrau und der Fa. C. belegt. Ein sog. Dauercamper nutzt mithin nicht alleine sein Wohnmobil, sondern zugleich auch den Campingplatz bzw. die Stellplatzanlage für Wohnmobile und nimmt damit ein Übernachtungsangebot wahr. Dadurch unterscheidet sich diese Nutzung vom „normalen Wohnen“.
f. Die in der streitgegenständlichen Verordnungsregelung getroffenen Schutzmaßnahmen sind nach summarischer Prüfung auch in ihrem konkreten Umfang als notwendige Schutzmaßnahmen anzusehen.
Der weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall „notwendig“ sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind (vgl. Senatsbeschl. v. 26.5.2020 – 13 MN 182/20 -, juris Rn. 38). Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 – 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16).
(1) Zweifelsohne verfolgt der Verordnungsgeber weiterhin die legitimen Ziele (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 6.11.2020 – 13 MN 411/20 -, juris Rn. 43), im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit eines und einer jeden die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden. Zur Vorbeugung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sollen die Kontakte in der Bevölkerung drastisch reduziert werden, um das Infektionsgeschehen insgesamt zu verlangsamen und die Zahl der Neuinfektionen wieder in durch den öffentlichen Gesundheitsdienst nachverfolgbare Größenordnungen zu senken (vgl. hierzu auch die Angaben in der Begründung der Niedersächsischen Corona-Verordnung und ihrer Änderungsverordnungen, Nds. GVBl. 2020, 411 ff., 457, 491 f. und 2021, 6 ff., 28 f., 58, 101 f. und 267).
Zu Erreichung dieser Ziele hat der Antragsgegner in der Niedersächsischen Corona-Verordnung ein komplexes Bündel verschiedenster Schutzmaßnahmen ergriffen. Die hier zu beurteilende Testobliegenheit nach § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung soll zusätzliche Sicherheit bei Kontakten infolge touristischer Aufenthalte geben. Die vorgesehenen regelmäßigen Testungen bei der Nutzung von Beherbergungsangeboten sollen dabei unterstützen, auch Infektionen ohne Krankheitssymptome zu erkennen. Diese Testungen sollen touristische Angebote in größerem Umfang erst wieder ermöglichen.
(2) Zur Erreichung dieser legitimen Ziele sind die in der streitgegenständlichen Verordnungsregelung getroffenen Schutzmaßnahmen geeignet.
Die Testobliegenheit nach § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung fördert das vom Verordnungsgeber verfolgte legitime Ziel einer Vermeidung der Weiterverbreitung des Virus SARS-CoV-2 auch bei Wiedereröffnung touristischer Übernachtungsangebote. Ohne eine solche „Testpflicht“ wäre derzeit das Risiko, dass sich durch touristische Übernachtungen, bei denen viele Menschen aus unterschiedlichen Regionen mit unterschiedlichem Infektionsrisiko zusammenkommen, die Ausbreitung des Virus verstärkt, wesentlich größer.
Die Eignung wird auch nicht dadurch infrage gestellt, dass jeder Corona-Test immer nur eine Momentaufnahme ist oder dass der zur Anwendung zugelassene Selbsttest im Sinne des § 5a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung keine hinreichende Testgenauigkeit aufweist. Der Selbsttest im Sinne des § 5a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung muss „durch das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte zugelassen und auf der Website https://www.
bfarm.de/DE/Medizinprodukte/Antigentests/_node.html gelistet“ sein. Diese Zulassung erfordert unter anderem eine Sensitivität (Wahrscheinlichkeit eines positiven Tests bei kranken Probanden) von mindestens 80% und eine Spezifität (Wahrscheinlichkeit eines negativen Tests bei gesunden Probanden) von mindestens 97% (vgl. Paul-Ehrlich-Institut, Mindestkriterien für SARS-CoV-2 Antigentestes, veröffentlicht unter https://
www.pei.de/SharedDocs/Downloads/DE/newsroom/dossiers/mindestkriterien-sars-cov-2-antigentests-01-12-2020.pdf?__blob=publicationFile&v=6, Stand: 16.4.2021). Die Wahrscheinlichkeit von für die Virusverbreitung gefährlichen falsch-negativen Testergebnissen ist daher gering. Abhängig von der Vortestwahrscheinlichkeit liegt der negativ prädiktive Wert (Wahrscheinlichkeit, dass ein Proband mit negativem Testergebnis tatsächlich gesund ist) regelmäßig bei über 99% (vgl. RKI, Hinweise zur Testung von Patienten auf Infektion mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2, veröffentlicht unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Vorl_Testung_n
CoV.html;jsessionid=2D959F0780C18E0F080A4B2F02212FF2.internet121?nn=
2386228#doc13490982bodyText7, Stand: 12.3.2021). Der Senat stellt nicht in Abrede, dass die Genauigkeit der zur Anwendung zugelassenen Selbsttests im Sinne des § 5a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung insbesondere hinter der einer molekularbiologischen Untersuchung mittels Polymerase-Kettenreaktion (PCR-Testung) zurückbleibt. Dies allein stellt die belegte Eignung zur Erkennung von tatsächlich gegebenen SARS-CoV-2-Infektionen aber nicht infrage. Hinzu kommt, dass die Testgenauigkeit durch eine regelmäßig wiederholende Testung, wie sie § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung gerade vorsieht, deutlich verbessert werden kann (vgl. hierzu bereits Senatsbeschl v. 19.4.2021 – 13 MN 192/21 -, juris Rn. 55; Larremore u.a., Test sensitivity is secondary to frequency and turnaround time for COVID-19 screening, in: Science Advances 2021; 7; veröffentlicht unter https://advances.sciencemag.org/content/7/1/eabd5393/tab-pdf, Stand: 14.4.2021, insbesondere S. 3: „Testing frequency was found to be the primary driver of population-level epidemic control, with only a small margin of improvement provided by using a more sensitive test… These results highlight that delays in reporting lead to markedly less effective control of viral spread and emphasize that fast reporting of results is critical in any screening regimen. These results also reinforce the relatively smaller benefits of improved LODs.“ und S. 6: „If the availability of point-of-care or self-administered screening tests leads to faster turnaround time or more frequent testing, then our results suggest that they would have high epidemiological value.“).
(3) Zur Erreichung der legitimen Ziele sind die in der streitgegenständlichen Verordnungsregelung getroffenen Schutzmaßnahmen auch erforderlich.
Eine andere Schutzmaßnahme, die weniger stark in die betroffenen Grundrechte eingreifen würde, aber ebenfalls in gleicher Weise das Ziel fördern könnte, die Ausbreitung der Pandemie bei Wiederzulassung touristischer Übernachtungen zu verhindern, ist für den Senat nicht erkennbar. Die Testobliegenheit reduziert die Wahrscheinlichkeit ganz erheblich, dass mit SARS-CoV-2 infizierte Personen überhaupt den jeweiligen Beherbergungsbetrieb betreten bzw. sich dort längerfristig aufhalten können und sich das Virus in dieser Einrichtung ausbreiten kann (so auch RKI, Täglicher Lagebericht zur Coronavirus-Krankheit-2019 v. 14.4.2021, S. 14, veröffentlicht unter https://www.
rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Apr_2021/2021-04-14-de.pdf?__blob=publicationFile: „… können Antigentests als zusätzliches Element zur frühzeitigen Erkennung der Virusausscheidung die Sicherheit erhöhen“).
Andere Maßnahmen, die eine vergleichbare infektiologische Wirkung haben, sind für den Senat nicht ersichtlich. Insbesondere die vorhandenen und angewendeten Hygienekonzepte der Beherbergungsbetriebe dürften für sich genommen nicht die gleiche Wirkung haben. Jedenfalls können sie selbst bei strikter Anwendung nicht verhindern, dass infizierte Personen zunächst die Einrichtung betreten. Sofern Hygienekonzepte neben der hier zu beurteilenden Testobliegenheit zur Anwendung kommen, dürfte das Ziel, die Ausbreitung der Pandemie in den betreffenden Beherbergungsbetrieben zu verhindern, allerdings besonders gut gefördert werden können (so auch Senatsbeschl v. 19.4.2021 a.a.O., Rn. 59; Sächsisches OVG, Beschl. v. 19.3.2021 – 3 B 81/21 -, juris Rn. 61 jew. zur Testpflicht in Schulen im Falle von Präsenzunterricht).
(4) Die in der streitgegenständlichen Verordnungsregelung getroffenen Schutzmaßnahmen erweisen sich schließlich auch als angemessen.
Die streitgegenständlichen Verordnungsregelungen greifen in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG ein und beschränken einen Dauercamper durch Beendigung des Nutzungsverhältnisses bei Nichterfüllung der Testobliegenheit in der Ausübung seiner Rechte aus dem Stellplatzmietvertrag. Ein Eingriff in das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG liegt hingegen nicht vor. Das Recht auf körperliche Unversehrtheit gewährleistet einen die Gesundheit im biologisch-physiologischen Sinne, einschließlich der Integrität der Körpersphäre. Die Gesundheit umfasst auch die Freiheit von Schmerz. Die materielle Freiheitsgarantie des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG hat unter den grundrechtlich verbürgten Rechten ein besonderes Gewicht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 29.11.1983 – 2 BvR 704/83 -, BVerfGE 65, 317, 322 – juris Rn. 24). Dieser Schutzbereich wird durch die hier zu beurteilenden Schutzmaßnahmen nicht berührt. Denn der für die Nutzung einer Beherbergungseinrichtung geforderte Nachweis, nicht mit SARS-CoV-2 infiziert zu sein, kann ohne Weiteres auch durch einen Selbsttest im Sinne des § 5a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung erbracht werden, der bei richtiger Anwendung nicht mit Beeinträchtigungen verbunden ist, die in ihren Wirkungen körperliche Schmerzen hervorrufen. Dies gilt ohne Rücksicht darauf, ob sog. Spuck- oder Lollytests oder solche Tests Anwendung finden, bei denen ein Abstrich im vorderen Nasenbereich erfolgt (vgl. hierzu Sächsisches OVG, Beschl. v. 30.3.2021 – 3 B 83/21 -, juris Rn. 67 m.w.N.).
Den verbleibenden Eingriff in die genannten Grundrechte erachtet der Senat als von eher geringem Gewicht. Der Zutritt zu und der weitere Verbleib in einem Beherbergungsbetrieb sind von dem Nachweis abhängig, nicht mit SARS-CoV-2 infiziert zu sein. Dieser Nachweis kann durch eine der in § 5a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung genannten Möglichkeiten, aber auch durch einen Selbsttest im Sinne des § 5a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung geführt werden. Ein solcher Selbsttest kann für einen relativ geringen Betrag erworben werden, ein Test nach § 5a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 erfolgt in Niedersachsen in den öffentlichen Testzentren kostenfrei. Die verbleibende Belastung für die von der Testobliegenheit in Beherbergungsbetrieben betroffenen Personen ist angemessen und daher von den Betroffenen hinzunehmen, leistet die Testobliegenheit doch der staatlichen Verpflichtung aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG Vorschub, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, und macht touristische Öffnungen derzeit erst möglich.
g. Die Regelungen des § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung dürften auch noch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren sein.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 – 1 BvL 14/07 -, BVerfGE 130, 240, 252 – juris Rn. 40; Beschl. v. 15.7.1998 – 1 BvR 1554/89 u.a. -, BVerfGE 98, 365, 385 – juris Rn. 63). Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.7.2012 – 1 BvL 16/11 -, BVerfGE 132, 179, 188 – juris Rn. 30; Beschl. v. 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 69 – juris Rn. 65; Beschl. v. 21.7.2010 – 1 BvR 611/07 u.a. -, BVerfGE 126, 400, 416 – juris Rn. 79).
Hiernach sind die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde weniger streng (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 17.4.2020
– OVG 11 S 22/20 -, juris Rn. 25). Auch kann die strikte Beachtung des Gebots innerer Folgerichtigkeit nicht eingefordert werden (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 26.3.2020 – 5 Bs 48/20 -, juris Rn. 13). Zudem ist die sachliche Rechtfertigung nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen. Vielmehr sind auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen, etwa die Auswirkungen der Ge- und Verbote für die betroffenen Unternehmen und Dritte und auch öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. Senatsbeschl. v. 14.4.2020 – 13 MN 63/20 -, juris Rn. 62). Auch die Überprüfbarkeit der Einhaltung von Ge- und Verboten kann berücksichtigt werden (vgl. Senatsbeschl. v. 9.6.2020 – 13 MN 211/20 -, juris Rn. 41).
Dies zugrunde gelegt, ist die Regelung des § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden. Insbesondere ist es gerechtfertigt, Dauercamper und Bewohner von „normalen“ Eigentums- und Mietwohnungen unterschiedlich zu behandeln. Während Dauercamper eine touristische Beherbergungseinrichtung in Anspruch nehmen, ist dies bei den Bewohnern einer „normalen“ Miet- oder Eigentumswohnung nicht der Fall. Dementsprechend behandelt der Verordnungsgeber in § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung den Nutzer eines Campingplatzes oder einer Stellplatzanlage für Wohnmobile mit dem Nutzer eines fremden Ferienhauses oder einer fremden Ferienwohnung gleich. Es wäre insoweit auch nicht sachgerecht, Dauercamper zu privilegieren. Denn diese nutzen die Gemeinschaftseinrichtungen – insbesondere die sanitären Anlagen des Campingplatzes oder der Stellplatzanlage für Wohnmobile – in gleicher Weise wie nur kurzfristig anwesende Camper. Dabei gelangen sie infolge der zunehmenden Lockerungen im touristischen Bereich mit einer steigenden Zahl anderer Camper auch in engen Kontakt. Dieser Umstand rechtfertigt es, sie in gleicher Weise der Testobliegenheit zu unterwerfen wie die nur wenige Tage oder Wochen anwesenden Camper.
Klarstellend weist der Senat darauf hin, dass eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung sich nicht daraus ergeben kann, dass andere Länder von den niedersächsischen Anordnungen abweichende Schutzmaßnahmen getroffen haben. Voraussetzung für eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ist, dass die Vergleichsfälle der gleichen Stelle zuzurechnen sind. Daran fehlt es, wenn die beiden Sachverhalte von zwei verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt gestaltet werden; der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.5.1987 – 2 BvR 1226/83 -, BVerfGE 76, 1, 73 – juris Rn. 151 m.w.N.). Ein Land verletzt daher den Gleichheitssatz nicht deshalb, weil ein anderes Land den gleichen Sachverhalt anders behandelt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.5.2008 – 1 BvR 645/08 -, juris Rn. 22 m.w.N.).
Einer weitergehenden Interessenabwägung bedarf es im Hinblick auf die bei Anlegung des in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen aber auch ausreichenden summarischen Prüfungsmaßstabs festgestellte Rechtmäßigkeit der angefochtenen Regelung des § 8 Abs. 7 der Niedersächsischen Corona-Verordnung nicht.
II. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO.
III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, GKG. Es entspricht der ständigen Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.1.2019 – 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. – juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Niedersächsischen Corona-Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
