Zahnarztapprobation – Zulässigkeit des Widerrufs

OVG Münster

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Az: 13 A 9/08

Beschluss vom 02.04.2009


Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 09. November 2007 wird auf seine Kosten zurückgewiesen.

Der Streitwert wird unter Aufhebung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für die erste Instanz und für das Zulassungsverfahren auf jeweils 130.000,00 Euro festgesetzt.

G r ü n d e :

Wegen des entscheidungserheblichen Sachverhalts nimmt der Senat Bezug auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils, gegen dessen Richtigkeit der Kläger keine Einwände erhoben hat.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur im Rahmen der Darlegungen des Klägers zu prüfen sind, liegen nicht vor.

Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.

Bei dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, durch den die Einzelfallgerechtigkeit gewährleistet wird und der ermöglichen soll, grob ungerechte Entscheidungen zu korrigieren, kommt es nicht darauf an, ob die angefochtene Entscheidung in allen Punkten der Begründung richtig ist, sondern nur darauf, ob ernstliche Zweifel im Hinblick auf das Ergebnis der Entscheidung bestehen. Ernstliche Zweifel sind dabei anzunehmen, wenn gegen die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen, d.h., wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in der angefochtenen Gerichtsentscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 – 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163; BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838; OVG NRW, Beschlüsse vom 17. Februar 2009 – 13 A 2907/08 -, vom 26. Januar 2009 – 13 A 2806/08 -, vom 20. Januar 2009 – 13 A 4306/06 – und vom 2. Januar 2009 – 13 A 4566/06 -; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Oktober 2008, § 124 Rdn. 26 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 124 Rdn. 6 ff.

In diesem Sinne bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Klage des Klägers gegen den Widerruf seiner Approbationen als Zahnarzt und als Arzt abzuweisen. Das Verwaltungsgericht, auf dessen Urteil Bezug genommen wird, hat die Voraussetzungen der gesetzlichen Bestimmungen für den Widerruf einer zahnärztlichen oder ärztlichen Approbation (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Bundesärzteordnung – BÄO -, § 4 Abs. 2 Satz 1 Zahnheilkundegesetz – ZHG -) zutreffend dargelegt und ist mit nicht zu beanstandenden Erwägungen zu dem Ergebnis gelangt, dass der Widerruf der Approbationen des Klägers durch die Bescheide der Beklagten vom 29. Januar 2007 und 4. Mai 2007 rechtmäßig ist. Das Vorbringen des Klägers im Antrag auf Zulassung der Berufung ist nicht geeignet, die Richtigkeit der Entscheidungsergebnisses des Verwaltungsgerichts in Zweifel zu ziehen.

Das Verwaltungsgericht hat den Kläger in Auswertung der Feststellungen in dem gegen ihn ergangenen Strafurteil des Landgerichts ….. vom 30. August 2005 -34 Kls 80 Js 429/03 34/04 – und der rechtskräftigen Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 16. November 2006 – 3 StR 204/06 -, durch die der Kläger wegen gewerbs- und bandenmäßigen Betruges in 36 Fällen in Zusammenhang mit sog. “kick-back”-Zahlungen von der Firma …. für schuldig gesprochen wurde, sowie unter Berücksichtigung der Nichtannahme der dagegen erhobenen Verfassungsbeschwerde durch das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 2. März 2007 – 2 BvR 162/07 -) sowohl als unzuverlässig als auch als unwürdig zur Ausübung des zahnärztlichen und des ärztlichen Berufs angesehen und somit die entsprechende Einschätzung der Beklagten in den angefochtenen Bescheiden vollumfänglich bestätigt. Ersichtlich waren für das Verwaltungsgericht beide Tatbestände, die auch in den angeführten Widerrufsbestimmungen mit der alternativen Anknüpfung an die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des (zahn-)ärztlichen Berufs ihre eigenständige Bedeutung nebeneinander haben, maßgebend für die Entscheidung, die Klage gegen die Widerrufsverfügung abzuweisen. Dementsprechend muss sich die – im Sinne von “Erläutern” und “Erklären” zu verstehende – Darlegung der Gründe, aus denen die Berufung zuzulassen ist, auf beide die erstinstanzliche Entscheidung tragenden Gründe beziehen und bedarf es in Bezug auf jede der Begründungen der Entscheidung eines geltend gemachten und vorliegenden Zulassungsgrundes mit einer entsprechenden substantiierten Auseinandersetzung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 – 7 B 261.97 -, DÖV 1998, 117; OVG NRW, Beschluss vom 2. September 1997 – 13 B 1612/97 -, NVwZ 1998, 759; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, a. a. O., § 124 Rdn. 25, § 124a Rdn. 95; Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 124a Rdn. 196.

Das ist nicht erfolgt. Das Vorbringen des Klägers im Zulassungsantrag bezieht sich zwar dem Wortlaut nach auf die “Frage der Unwürdigkeit bzw. Unzuverlässigkeit”, bei der das Verwaltungsgericht entscheidungserhebliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen habe, differenziert aber nicht zwischen beiden Tatbeständen für den Widerruf von Approbationen und betrifft mit dem Verweis auf die vermeintlich fehlerhafte Prognoseentscheidung des Verwaltungsgerichts nur den für die Frage der “Unzuverlässigkeit” relevanten Bereich.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. November 1992 – 3 B 87.92 – NJW 1993, 806; OVG NRW, Beschluss vom 31. August 2006 – 13 A 1190/05 – juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2003 – 9 S 1138/03 -, NJW 2003, 3647; VG München, Urteil vom 30. September 2008 – M 16 K 08.741 -, juris.

Eine substantiierte Auseinandersetzung mit dem weiteren entscheidungstragenden Grund, dass der Kläger (auch) “unwürdig” zur Ausübung der zahnärztlichen und ärztlichen Tätigkeit sei, ist hingegen unterblieben. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist die prognostische Bewertung, ob ein betroffener (Zahn-)Arzt künftig seine beruflichen Pflichten erfüllen wird, nur von Bedeutung bei der Prüfung der Zuverlässigkeit für diese Berufe, während die Frage der “Würdigkeit” sich allein daran orientiert, ob der Betreffende noch das zur Ausübung der Berufe erforderliche Ansehen und Vertrauen im Kollegenkreis und bei den Patienten besitzt, und bei diesen Kriterien eine Prognosebewertung nicht relevant ist. Auch wenn Überschneidungen der beiden den Widerruf von Approbationen rechtfertigenden Bewertungen bestehen, unterliegen doch beide einem unterschiedlichen Prüfungsansatz und erfordert jedes der beiden Tatbestandsmerkmale eine eigenständige Wertung und dementsprechend auch eine eigenständige substantiierte Darlegung der jeweils relevanten Gesichtspunkte im Verfahren auf Zulassung der Berufung. Daran fehlt es im Zulassungsantrag aber in Bezug auf die vom Verwaltungsgericht auch – ebenfalls entscheidungstragend – angenommene Unwürdigkeit des Klägers zur Ausübung des Zahnarzt- und Arztberufs.

Die Einschätzung des Klägers als unwürdig zur Ausübung des Berufs des Zahnarztes und des Arztes bewirkt, dass kein Raum für die Berücksichtigung weiterer individueller Umstände wie den Zwang zur Praxisschließung als Folge der in Frage stehenden Widerrufsverfügung, einer drohenden Arbeitslosigkeit, eines relativ hohen Lebensalters oder der Versorgungssituation der Familie besteht. Dies gilt auch angesichts des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit behördlicher Maßnahmen. Die Definition der Unwürdigkeit zur Ausübung des zahnärztlichen oder ärztlichen Berufs knüpft die Feststellung der Berufsunwürdigkeit gerade im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit an hohe Voraussetzungen. Sie verlangt ein schwerwiegendes Fehlverhalten des Arztes, das bei Würdigung aller Umstände seine weitere Berufsausübung im maßgeblichen Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens untragbar erscheinen lässt. Ist diese Voraussetzung gegeben, so ist der im Entzug der Approbation liegende massive Eingriff in die Berufsfreiheit sachlich gerechtfertigt, ohne dass es noch einer zusätzlichen Auseinandersetzung mit individuellen Umständen, wie Alter des Betroffenen und Möglichkeiten anderweitiger beruflicher Betätigung, bedürfte. Im Übrigen trägt das Gesetz dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit generell dadurch Rechnung, dass es nach Abschluss des Verfahrens wegen Widerrufs der Approbation die Möglichkeit eröffnet, einen Antrag auf Wiedererteilung der Approbation zu stellen und ggf. zunächst eine Erlaubnis zur erneuten Ausübung des ärztlichen Berufs zu erhalten (vgl. § 8 Abs. 1 BÄO).

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 1998 – 3 B 95.97 -, NJW 1999, 3425; OVG NRW, Beschluss vom 21. Juli 2005 – 13 A 1916/04 -.

Unabhängig von den dargelegten Erwägungen gibt im Übrigen auch das – den Widerrufstatbestand der “Unzuverlässigkeit” betreffende – Vorbringen des Klägers im Zulassungsantrag keinen Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf seine Darstellung, das Verwaltungsgericht habe bei der Prüfung der Frage der Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit außer Acht gelassen, dass er einer besonderen Beobachtung durch die am Abrechnungssystem Beteiligten ausgesetzt sei und dass seine Bewährungszeit aus dem Strafverfahren bis Mitte November 2010 laufe und deshalb weiteres Fehlverhalten künftig nicht zu erwarten sei. Diese Gesichtspunkte vermögen die aus den früheren Abrechnungsbetrügereien hergeleitete Einschätzung des Klägers als unzuverlässig, abgestellt auf den maßgebenden Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung, nicht entscheidend zu beeinflussen und sind nicht geeignet, insoweit eine andere Wertung zu bewirken. Die Möglichkeit und die Gefahr erneuten schwerwiegenden persönlichen Fehlverhaltens bei der beruflichen Betätigung, das der Kläger in der Vergangenheit begangen hat und das ein Indiz für weitere künftige Straftaten vergleichbarer oder anderer Art bildet mit der Folge, dass der Kläger als unzuverlässig zur Ausübung des (zahn-)ärztlichen Berufs angesehen wird, werden durch diese vermeintlichen “Kontrollmechanismen” nicht entscheidend ausgeschlossen oder vermindert. Die Aussetzung einer Strafe zur Bewährung ist außerdem kein entscheidendes Kriterium für die Frage der Zuverlässigkeit im verwaltungsrechtlichen Sinne. Auch ein Fehlverhalten, das strafrechtlich mit einer Bewährungsstrafe geahndet wurde, kann die Prognose rechtfertigen, der Betreffende werde seine beruflichen Pflichten künftig nicht ordnungsgemäß erfüllen. Der strafgerichtlichen Entscheidung liegt zudem ein anderer Ansatz zu Grunde, weil sie sich an der Erwartung orientiert, der Täter werde unter dem Eindruck der Verurteilung künftig keine Straftaten mehr begehen (§ 56 Abs. 1 StGB). Die an die künftige Einhaltung aller Berufspflichten anknüpfende verwaltungsrechtliche Beurteilung der Zuverlässigkeit einer Person erfordert hingegen eine umfassendere Würdigung des Gesamtverhaltens und der Gesamtpersönlichkeit des Betreffenden, bei der die Frage, ob mit der Begehung weiterer Straftaten gerechnet werden muss, nur einen Teilbereich ausmacht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 1993 – 3 B 38.93 -, Buchholz 418. 1 Heilhilfsberufe Nr. 5; Bay. VGH, Urteil vom 31. Juli 2007 – 8 B 06.953 -, VGHE BY 60, 226.

Das Vorbringen des Klägers, das Verwaltungsgericht habe bei der Bewertung seines früheren Verhaltens nicht berücksichtigt, dass nach Beginn seiner Zusammenarbeit mit der Fa. ….. keine weiteren Handlungen notwendig gewesen seien, sondern der eingeschlagene Weg automatisch weitergelaufen sei, lässt eine nicht akzeptable Verharmlosung des Fehlverhaltens und eine geringe Selbstkritik und Einsicht des Klägers in die Schwere seiner Verfehlungen erkennen. Nach den Ausführungen des Bundesgerichtshofs in dem o. a. Urteil vom 16. November 2006 hat der Kläger über einen Zeitraum von deutlich mehr als drei Jahren monatliche Rückvergütungen (sog. “Kick back-Zahlungen”) erhalten, die er auf Grund eigenen Willensentschlusses jederzeit hätte beenden können. Bei dieser Sachlage von einem “praktisch vorgezeichneten” Weg zu sprechen, ist nicht nachvollziehbar.

Der geltend gemachte Zulassungsgrund der besonderen Schwierigkeit der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist nicht gegeben. Die Streitsache ist nicht mit überdurchschnittlichen Schwierigkeiten verbunden und wirft keine Probleme auf, die das Verfahren in seinem Schwierigkeitsgrad von den üblicherweise anstehenden Streitsachen allgemeiner oder dieser Art abheben. Der “bisherige gesamte Verfahrensgang” mit allen Entscheidungen mehrerer beteiligter Gerichte, auch des Bundesverfassungsgerichts, ist kein Entscheidungskriterium für die Zulassung der Berufung wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten.

Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist gleichfalls nicht gegeben. Das diesbezügliche Vorbringen im Zulassungsantrag wirft keine über den Einzelfall hinausgehende, verallgemeinerungsfähige Frage tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, die der Rechtsfortbildung und/oder Rechtsvereinheitlichung dienlich sowie klärungsbedürftig und für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist. Dies gilt für die als grundsätzlich bedeutsam formulierte Frage, unter welchen Voraussetzungen im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Widerruf der Approbation angeordnet werden kann, ebenso wie für die Frage der Wertung des Verhaltens eines Betroffenen im Strafverfahren im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. Die materiellen Kriterien für die Einschätzung eines Zahnarztes oder Arztes als “unwürdig” oder “unzuverlässig” zur Ausübung des Berufs sind in der Rechtsprechung umfassend geklärt. Die jeweilige Subsumtion und die Frage, ob wegen eines bestimmten Fehlverhaltens eine derartige Einschätzung gerechtfertigt ist, ist eine solche des jeweiligen Einzelfalls und einer allgemeinen Bewertung mit Wirkungen über dieses Verfahren hinaus nicht zugänglich. Der Entscheidung des Verwaltungsgerichts liegt eine individuelle, den Kläger betreffende Wertung seines Verhaltens zu Grunde, der keine allgemeine Bedeutung für eine Vielzahl ähnlicher Fälle zukommt.

Die Berufung ist auch nicht wegen eines Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen.

Die Zulassung der Berufung wegen eines Verfahrensmangels bezweckt die Kontrolle über die Einhaltung des Verfahrensrechts durch das Verwaltungsgericht. Ein im Sinne der Bestimmung relevanter Verfahrensmangel ist deshalb nur ein Verstoß gegen eine Vorschrift, die den Verfahrensablauf regelt, d. h. ein Verfahrensverstoß, der den Weg zu dem Urteil und die Art und Weise des Urteilserlasses betrifft, nicht aber ein vermeintlicher Mangel der sachlichen Entscheidung.

Vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, a. a. O., § 124 Rdnrn. 184, 187.

Nicht zum Verfahrensrecht in diesem Sinne gehören demnach die Regeln und Grundsätze, die nicht den äußeren Verfahrensablauf, sondern den inneren Vorgang der richterlichen Rechtsfindung bestimmen, wozu auch – vermeintliche – Subsumtionsfehler gehören. Von dieser Art sind auch die vom Kläger geltend gemachten Verfahrensmängel, die er zudem teilweise bereits in den früheren Anträgen auf Zulassung der Berufung gegen die das Ruhen der Approbationen betreffenden verwaltungsgerichtlichen Urteile vorgetragen hatte und zu denen der Senat bereits Ausführungen in den entsprechenden Beschlüssen vom 25. August 2006 (13 A 4243/05, 13 A 4244/05) gemacht hat.

Die Frage des Vorgehens der Beklagten gegen andere im ……-Komplex betroffene Zahnärzte betrifft die materielle Rechtmäßigkeit der Anordnung des Widerrufs der Approbationen des Klägers und gerade nicht den prozessualen Verfahrensablauf. Dies gilt im Kern auch für die im Ermessen des Gerichts stehende Frage, ob ein Verfahren wegen materieller Vorgreiflichkeit einer anderen Entscheidung auszusetzen ist. Abgesehen davon ging das auf die beantragte Aussetzung des Verfahrens bezogene Vorbringen des Klägers schon bei Stellung des Zulassungsantrags am 25. Januar 2008 ins Leere, weil das Verfahren beim Bundesverwaltungsgericht (- 3 C 52.06 -), dessentwegen eine Aussetzung begehrt wurde, bereits durch Beschluss vom 29 November 2007 eingestellt worden war und deshalb eine vorgreifliche Wirkung nicht mehr entfalten konnte.

Die vom Kläger in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts gestellten Beweisanträge, den Geschäftsführer der Verrechnungsgesellschaft LVG, die Geschäftsführer der ehemaligen Firma ….., einen Staatsanwalt und die Berufsrichter der Strafkammer beim Landgericht E. als Zeugen zu vernehmen, deren Ablehnung durch das Verwaltungsgericht der Kläger beanstandet, betrafen letztlich ebenfalls die Bewertung des Fehlverhaltens des Klägers und die Beurteilung des Klagebegehrens im Materiellen. Auch im Zulassungsantrag wird die Ablehnung der Beweisanträge im Hinblick auf die Frage der Unzuverlässigkeit und Unwürdigkeit des Klägers zur Ausübung des (Zahn-)Arztberufs und damit nur hinsichtlich der anstehenden materiell-rechtlichen Beurteilung des Klagebegehrens durch das Verwaltungsgericht aufgegriffen. Dass die Ablehnung der Beweisanträge nicht im Rahmen des Prozessrechts erfolgt ist, wird vom Kläger hingegen nicht beachtenswert dargelegt und ist nicht erkennbar. Eine entsprechende Beweiserhebung musste sich dem Verwaltungsgericht auf der Grundlage seiner materiellrechtlichen Rechtsauffassung auch nicht aufdrängen, zumal die verwaltungsrechtliche Frage der “Unwürdigkeit” oder “Unzuverlässigkeit” zur Ausübung des Zahnarzt- oder Arztberufs im Rahmen der maßgebenden Bestimmungen des Zahnheilkundegesetzes und der Bundesärzteordnung anderen Beurteilungskriterien unterliegt als die strafrechtliche Würdigung des betrügerischen Fehlverhaltens des Klägers, und dementsprechend die Zeugenvernehmung von Beteiligten in dem abgeschlossenen Strafverfahren auch nicht von entscheidender Bedeutung für die Meinungsbildung des Verwaltungsgerichts sein konnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf §§ 47 Abs. 1 u. 3, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Für Hauptsacheverfahren, in denen es um die Erteilung oder den Widerruf einer ärztlichen oder zahnärztlichen Approbation geht, nimmt der Senat in Orientierung an den mit einer Approbation generell verbundenen Verdienstmöglichkeiten, bezogen auf den Zeitraum eines Jahres (vgl. Nr. 16.1 im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, DVBl. 2004, 1525), regelmäßig einen Streitwert von 65.000,– Euro an.

Vgl. Beschlüsse vom 23. März 2009 – 13 A 2907/08 -, vom 18. Dezember 2008 – 13 E 1654/08 – und vom 19. März 2007 – 13 A 3180/06.

Da die fragliche Widerrufsverfügung der Beklagten sowohl die Approbation des Klägers als Zahnarzt als auch als Arzt betrifft, ist deshalb in Zusammenrechnung beider Werte ein Streitwert von 130.000,– Euro festzusetzen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.