Kurze Fahrt im Mietwagen, fester Tarif – bis zum Ortsschild: Neue Mindestpreise für den Mietwagenverkehr sollen das Taxigewerbe vor Preisdumping schützen. Fraglich bleibt jedoch, wie Anbieter kalkulieren sollen, wenn die behördlichen Vorgaben für fahrtgebietsübergreifende Fahrten rechtlich unklar bleiben.
Unklare Tarifgrenzen an Stadtgebieten führten zur Rechtswidrigkeit der Mindestpreise für Mietwagen im Eilverfahren vor dem Verwaltungsgericht. Symbolfoto: KIZum vorliegenden Urteilstext springen: 7 L 141/26
Die Stadt darf vorerst keine Mindestpreise für Mietwagen fordern, da die Preisberechnung völlig unklar ist.
Die Stadt formulierte die Regeln für Preisberechnungen bei Fahrten über Stadtgrenzen hinweg zu ungenau.
Die Mindestpreise gelten vorerst nicht, bis die Stadt eine rechtlich klare Regelung erstellt.
Mietwagenanbieter und Online-Plattformen setzen ihre Preise weiterhin frei und ohne staatliche Mindestvorgaben fest.
Widersprüche zwischen dem Regelungstext und der Begründung machen die gesamte Preisverordnung der Stadt ungültig.
Das Gericht stoppte die sofortige Umsetzung der Preisregeln wegen schwerer handwerklicher Fehler im Verordnungstext.
Warum die Stadt Z. mit Mindestpreisen scheiterte
Die Festsetzung von Mindestbeförderungsentgelten basiert auf der Ermächtigungsgrundlage des Paragrafen 51a Absatz 1 des Personenbeförderungsgesetzes. Eine solche Grundlage ist die gesetzliche Erlaubnis für Behörden, überhaupt erst durch eigene Regeln in die Rechte von Bürgern oder Unternehmen einzugreifen. Das Ziel solcher tariflichen Regelungen ist der Schutz der Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs, der als wichtiger Bestandteil des öffentlichen Personennahverkehrs gilt. Entsprechende behördliche Maßnahmen sollen ein faires Wettbewerbsumfeld schaffen und die Verdrängung regulärer Anbieter durch ruinöse Dumpingpreise verhindern.
Um eine solche drohende Verdrängung abzuwenden, erließ die Stadt Z. am 13. Oktober 2025 eine Allgemeinverfügung zur Einführung fester Untergrenzen für Beförderungspreise. Eine Allgemeinverfügung ist eine behördliche Entscheidung, die sich nicht an einen Einzelnen, sondern an einen bestimmten Personenkreis – hier alle Mietwagenbetreiber – richtet. Die Stadtverwaltung begründete diesen Schritt mit einer massiven Verlagerung vom Taxen- zum Mietwagenverkehr innerhalb der vorangegangenen zwei Jahre. Mit der Vorgabe wollte die Kommune unwiederbringliche Substanzverluste bei den etablierten Taxibetrieben stoppen, die durch subventionierte Fahrpreise großer Plattformbetreiber entstanden waren. Letztlich scheiterte die Stadt jedoch vor Gericht: Ein Mietwagenunternehmen und eine Vermittlungsplattform gingen gegen die Verfügung vor und siegten im Eilverfahren. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen stellte die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs wieder her und setzte die Entgelte damit vorläufig außer Vollzug (Az.: 7 L 141/26). Das bedeutet konkret: Die Preisregelung darf vorerst nicht angewendet werden, bis das Gericht endgültig in der Hauptsache entschieden hat.
Für Sie bedeutet das: Prüfen Sie sofort, ob in Ihrem Einsatzgebiet ähnliche Mindestpreise gelten. Wenn die Stadt keine eigene, präzise Berechnungsgrundlage für Mietwagen geschaffen hat, können Sie die Preisbindung durch ein Eilverfahren vorläufig außer Kraft setzen lassen, um wieder wettbewerbsfähige Preise anzubieten.
Redaktionelle Leitsätze
Die behördliche Festsetzung von Mindestbeförderungsentgelten für den Mietwagenverkehr verletzt das verwaltungsrechtliche Bestimmtheitsgebot, wenn die konkrete Berechnungsweise für fahrtgebietsübergreifende Fahrten unklar bleibt und als Grundlage lediglich pauschal auf einen geltenden Taxitarif verwiesen wird.
Eine mangels Bestimmtheit rechtswidrige Preisberechnungsregel für einzelne Beförderungsvarianten führt zur Gesamtrechtswidrigkeit der Tarifanordnung, wenn die behördlichen Vorgaben ein untrennbares Gesamtkonzept zum Schutz des öffentlichen Verkehrsinteresses darstellen.
Ein Bestimmtheitsmangel innerhalb einer Allgemeinverfügung kann im gerichtlichen Verfahren nicht durch bloße schriftsätzliche Erklärungen der Behörde geheilt werden, sondern erfordert zwingend einen förmlichen Klarstellungsbescheid in der Rechtsform des ursprünglichen Verwaltungsakts.
Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen stoppte die Mindestpreise für Mietwagen in der Stadt Z., da die Tarifvorgaben für Fahrten über die Stadtgrenze hinaus nicht hinreichend bestimmt waren (Az. 7 L 141/26)
Warum unklare Fahrpreis-Vorgaben zur Rechtswidrigkeit führen
Ein behördlicher Verwaltungsakt – also eine rechtsverbindliche Anordnung der Behörde – muss nach Paragraf 37 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Nordrhein-Westfalen stets hinreichend bestimmt sein. Zur rechtlichen Auslegung solcher Bescheide wird entsprechend der Paragrafen 133 und 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches der objektive Empfängerhorizont herangezogen. Das bedeutet: Es kommt nicht darauf an, was die Behörde meinte, sondern wie ein neutraler Betrachter die Regelung nach ihrem Wortlaut verstehen muss. In der praktischen Umsetzung bedeutet dies, dass eine Tarifregelung zweifelsfrei erkennen lassen muss, wie die geforderten Preise für unterschiedliche Fahrtkonstellationen exakt zu berechnen sind.
An dieser zwingenden Klarheit fehlte es bei der angegriffenen Verfügung der Stadt Z., weshalb die betroffenen Unternehmen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die unklaren Vorgaben zur Preisberechnung massiv rügten. Konkret ging es um die Frage, wie der Fahrpreis bei stadtgebietsübergreifenden Fahrten zu ermitteln ist. Die Allgemeinverfügung ließ nach den gerichtlichen Feststellungen gleich mehrere Berechnungsweisen offen. Insbesondere blieb völlig unklar, ob gefahrene Kilometer außerhalb der eigentlichen Stadtgrenzen in die Kalkulation einzubeziehen sind. Ebenso unbeantwortet blieb die Frage, wie bei Fahrten mit mehreren unterschiedlichen Stadtgebietsabschnitten zu verfahren sei und ob der festgelegte Grundpreis stets anfällt, selbst wenn eine Fahrt außerhalb der Kommune beginnt.
Es ist zudem nicht hinreichend klar, ob der Grundpreis, der ein Bestandteil des Mindestbeförderungsentgelts sein soll, stets zu erheben ist, also auch dann, wenn die Beförderungsfahrt nicht im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beginnt. – so das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen
Fehlende Berechnungsgrundlage
Das Verwaltungsgericht gab den Bedenken der Betriebe recht und beanstandete die unpräzisen Vorgaben als klaren Bestimmtheitsmangel. Die Richter stellten fest, dass die pauschale Verweisung der Stadtverwaltung auf den geltenden Taxitarif keine eindeutige Berechnungsregel für den Mietwagenverkehr ersetzen kann. Auch die allgemeine Aussage der Kommune, man orientiere sich an den Taxigebühren, beseitigte die Rechtsunsicherheiten nach Auffassung der Kammer nicht. Solche Vorgaben genügen schlicht nicht, um rechtssichere Preise für komplexe Fahrten über Gemeindegrenzen hinweg für alle Beteiligten verbindlich festzuschreiben.
Praxis-Hinweis:
Der entscheidende Hebel für das Kippen der Preisbindung war die Unklarheit bei Fahrten über die Stadtgrenze hinweg. Falls Sie prüfen möchten, ob ein Mindesttarif für Sie angreifbar ist, suchen Sie nach den Schnittstellen: Ist nicht exakt geregelt, wie Kilometer außerhalb des Stadtgebiets oder Fahrten mit Startpunkt in einer Nachbargemeinde berechnet werden, mangelt es an der rechtlich notwendigen Bestimmtheit. Eine bloße pauschale Orientierung am Taxitarif reicht als Ersatz für eine eigene, präzise Mietwagen-Regelung nicht aus.
Wie Eilanträge die Preisbindung sofort stoppen
Gegen die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung kann ein Antrag auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach Paragraf 80 Absatz 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung gestellt werden. Normalerweise stoppt ein Widerspruch die Wirkung eines Bescheids; bei der „sofortigen Vollziehung“ gilt die Regelung hingegen ab sofort, es sei denn, ein Gericht stellt diese Stopp-Wirkung – die sogenannte aufschiebende Wirkung – im Eilverfahren wieder her. Voraussetzung für einen Erfolg vor Gericht ist, dass das private Aussetzungsinteresse der Betroffenen das öffentliche Vollzugsinteresse an der Maßnahme überwiegt. Ein solches Überwiegen ist regelmäßig dann gegeben, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt bei vorläufiger Überprüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.
Den Weg über den vorläufigen Rechtsschutz wählten eine als Kapitalgesellschaft organisierte Mietwagenfirma und eine Onlineplattform für Beförderungen, um sich gegen die sofortige Anwendbarkeit der städtischen Mindestentgelte zu wehren. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen gab ihren Anträgen am 1. April 2026 vollumfänglich statt. Mit dem gerichtlichen Beschluss wurde die aufschiebende Wirkung der Widersprüche wiederhergestellt. Bis zu einer endgültigen Klärung in einem Hauptsacheverfahren sind die umstrittenen Mindestpreise für den Fahrbetrieb innerhalb und außerhalb der Stadtgrenzen damit vorläufig ausgesetzt.
Sollten Sie durch unklare Tarifvorgaben belastet sein, warten Sie nicht auf ein langwieriges Hauptsacheverfahren. Stellen Sie zeitgleich mit Ihrem Widerspruch einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO beim zuständigen Verwaltungsgericht. Nur so erzielen Sie die sofortige Befreiung von der Preisbindung und schützen Ihre wirtschaftliche Substanz während des Rechtsstreits.
Warum Schriftsätze lückenhafte Tarife nicht heilen
Die rechtliche Teilbarkeit eines fehlerhaften Verwaltungsakts ist ausgeschlossen, wenn die Streichung einzelner Teilregelungen den Bedeutungsgehalt des gesamten Konzepts verändern würde. Zudem erfordert die nachträgliche Heilung oder Klarstellung unbestimmter Bescheide grundsätzlich dieselbe rechtliche Form wie der ursprüngliche Verwaltungsakt. Unter Heilung versteht man im Recht die Möglichkeit der Behörde, einen eigentlich fehlerhaften Bescheid durch eine nachträgliche Korrektur doch noch gültig werden zu lassen. Ein reiner schriftsätzlicher Vortrag innerhalb eines laufenden gerichtlichen Verfahrens reicht für eine formelle Heilung von Bescheidfehlern nicht aus.
Entsprechende Rettungsversuche der Kommune blieben im Prozess wirkungslos, als die Verwaltung in ihrer Antragserwiderung betonte, dass von den Mindestpreisen ausschließlich solche Fahrten erfasst sein sollten, die im Stadtgebiet beginnen und auch dort enden. Das Gericht verwarf diese nachträgliche Einschränkung. Die Richter verwiesen darauf, dass der eigentliche Tenor der Verfügung nach seinem eindeutigen Wortlaut ausdrücklich auch stadtgebietsübergreifende Fahrten umfasste, wodurch ein unauflösbarer Widerspruch zur Begründung der Behörde entstand. Ein Heilungsversuch in Form eines einfachen Schriftsatzes im Prozess reichte hierfür nicht aus; die Stadt hätte den amtlichen Weg über eine neue Allgemeinverfügung gehen müssen.
Ein „Klarstellungsbescheid“ muss zudem grundsätzlich in der Form des zu heilenden Verwaltungsakts – also hier in der Form einer Allgemeinverfügung – ergehen […]. Der bloße Hinweis in der Antragserwiderung auf den Verfügungswillen der Antragsgegnerin […] reicht dafür nicht aus. – VG Gelsenkirchen
Gesamtkonzept verhindert Teilbarkeit
Darüber hinaus lehnte das Gericht eine teilweise Aufrechterhaltung der fehlerhaften Verfügung strikt ab. Die Richter begründeten die Entscheidung damit, dass die festgelegten Entgelte elementarer Teil eines einheitlichen Schutzkonzepts zur Herstellung fairer Wettbewerbsbedingungen zwischen Taxis und Mietwagen seien. Würde man einzelne Fahrtrouten aus diesem komplexen Konstrukt herauslösen, veränderte sich der Sinngehalt der Gesamtregelung massiv. Zudem ließe sich laut Gericht nicht zweifelsfrei erkennen, ob die Stadtbehörde für ein derart reduziertes Konzept überhaupt dieselbe Entgelthöhe angesetzt hätte.
Die Anordnung eines Mindestbeförderungsentgelts für diese Beförderungsvarianten im Mietwagenverkehr ist […] Ausdruck eines Gesamtreglungskonzepts […]. Würden nun zwei der geregelten Beförderungsvarianten […] aus dem Regelungskonzept ausgenommen, würde der Bedeutungsinhalt der Gesamtregelung wesentlich verändert werden. – so das Gericht
Praxis-Hürde: Nachträgliche Korrekturen
Kommunen versuchen oft, unpräzise Bescheide während eines laufenden Verfahrens durch einfache Schriftsätze oder Erklärungen zu retten. Dieses Urteil stellt jedoch klar: Wenn die Behörde erst vor Gericht einschränkende Klarstellungen liefert, die im ursprünglichen Wortlaut der Verfügung nicht enthalten sind, ist dies rechtlich wirkungslos. Für Betroffene bedeutet das, dass allein der offizielle Text der Allgemeinverfügung zählt und nicht das, was die Verwaltung später im Prozess als eigentliche Absicht behauptet.
Wann Plattformbetreiber gegen Mindestentgelte klagen dürfen
Betreiber von Plattformen, die Verträge über eine genehmigungspflichtige Personenbeförderung im Sinne von Paragraf 1 Absatz 3 des Personenbeförderungsgesetzes vermitteln, können durch behördliche Tarifvorgaben in ihrer Berufsausübungsfreiheit betroffen sein. Eine Antragsbefugnis im Verwaltungsstreitverfahren ergibt sich in diesen Fällen analog zu Paragraf 42 Absatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung, sofern eine mögliche Verletzung von Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes im Raum steht. Die Antragsbefugnis stellt dabei sicher, dass nur derjenige klagen kann, der auch tatsächlich selbst in seinen Rechten durch die Maßnahme verletzt sein könnte. Bei der behördlichen Festsetzung von Entgelten sind außerdem europarechtliche Vorgaben, insbesondere die unionsrechtliche Niederlassungsfreiheit nach Artikel 49 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), zwingend zu beachten. Diese Freiheit garantiert Unternehmen aus der EU das Recht, in jedem Mitgliedstaat ohne ungerechtfertigte Hindernisse ein Gewerbe auszuüben.
Unter Berufung auf diese rechtlichen Schranken machte die beteiligte Betreiberin der Onlineplattform geltend, dass die Tarifvorgaben der Stadt eine faktische und unmittelbare Belastung ihrer Vermittlungstätigkeit darstellen. Das Gericht folgte dem Vorbringen und bejahte die Antragsbefugnis der Vermittlerin vollumfänglich. Die festgelegten Tarifuntergrenzen griffen nach Einschätzung der Richter direkt in das Geschäftsmodell der Plattform ein und beschränkten diese somit in einer rechtlich relevanten Weise. Für künftige kommunale Maßnahmen gab die Kammer der Stadtverwaltung noch einen deutlichen Hinweis mit auf den Weg: Zwar musste die unionsrechtliche Vereinbarkeit im vorliegenden Eilverfahren nicht mehr abschließend geklärt werden, bei einer eventuellen Neuauflage der Entgeltregelung seien die strengen europarechtlichen Vorgaben aus Artikel 49 AEUV jedoch im Vorfeld detailliert zu prüfen.
Bedeutung des Beschlusses für Ihre Gebührenkalkulation
Diese Entscheidung des VG Gelsenkirchen ist zwar ein Beschluss im Eilverfahren, setzt aber einen klaren Standard für ganz Nordrhein-Westfalen und darüber hinaus: Kommunen dürfen Mindestpreise nicht durch bloße Pauschalverweise auf den Taxitarif regeln. Da das Gericht die mangelnde Bestimmtheit als fatalen Fehler eingestuft hat, der nicht durch einfache Erklärungen im Prozess geheilt werden kann, ist dieses Urteil eine starke Vorlage für alle betroffenen Mietwagenunternehmen und Plattformbetreiber, deren lokale Tarife ähnlich lückenhaft sind.
In der Praxis bedeutet das eine hohe Erfolgsaussicht für Eilanträge gegen bestehende Mindestentgelte, sofern diese bei grenzüberschreitenden Fahrten Unklarheiten aufweisen. Wenn Sie als Unternehmer oder Plattformbetreiber in Ihrer Berufsausübung durch starre Untergrenzen behindert werden, sollten Sie die Bestimmtheit der behördlichen Anordnung unter Berufung auf dieses Aktenzeichen (7 L 141/26) angreifen.
Handlungsempfehlung: So prüfen Sie Ihren Mindesttarif
Ab sofort müssen Sie unklare Preisvorgaben nicht mehr befolgen, sobald ein Gericht die aufschiebende Wirkung Ihres Widerspruchs wiederhergestellt hat. Prüfen Sie Ihre aktuelle Genehmigung: Fehlen klare Regeln für Kilometer außerhalb des Stadtgebiets oder für den Grundpreis bei fahrtgebietsübergreifenden Aufträgen, ist die gesamte Regelung angreifbar. Beauftragen Sie eine rechtliche Prüfung der Bestimmtheit Ihrer lokalen Tarifverfügung, um Spielraum für Ihre Preisgestaltung zurückzugewinnen.
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Die rechtlichen Anforderungen an Mindestbeförderungsentgelte sind hoch, und viele kommunale Bescheide weisen fatale Bestimmtheitsmängel auf. Unser Fachanwalt für Verkehrsrecht prüft Ihre lokale Tarifordnung auf Angreifbarkeit und unterstützt Sie dabei, Ihre unternehmerische Freiheit im Eilverfahren zurückzugewinnen. So sichern Sie sich schnellstmöglich wieder wettbewerbsfähige Preise für Ihren Betrieb.
Oft entstehen solche fehlerhaften Verfügungen durch massiven politischen Druck der lokalen Taxilobby. Die Kommunen geraten in Zugzwang und schreiben hastig alte Taxitarife ab, ohne die technische Realität moderner Vermittlungs-Apps zu berücksichtigen. Da sitzen Verwaltungsmitarbeiter, die plötzlich dynamische Algorithmen für grenzüberschreitende Routen rechtssicher in einen starren Bescheid gießen sollen – ein kaum lösbares Problem.
Ein offiziell wirkender Behördenstempel auf der Verfügung sollte daher niemanden einschüchtern. Fordert man die Verwaltung vor Gericht auf, eine konkrete Testfahrt mit mehreren Zwischenstopps über die Stadtgrenze hinaus mathematisch vorzurechnen, knickt die Gegenseite regelmäßig ein. Genau diese handwerklichen Lücken sind der effektivste Hebel, um solche überstürzten Regulierungen rasch zu stoppen.
Gilt der Mindesttarif auch, wenn ich meine Fahrt außerhalb des Stadtgebiets beginne?
ES KOMMT DARAUF AN, ob die behördliche Tarifverfügung für Fahrten mit Startpunkt außerhalb des Stadtgebiets eine rechtlich hinreichend bestimmte Regelung enthält. Fehlt eine zweifelsfreie Vorschrift für den Grundpreis bei fahrtgebietsübergreifenden Beförderungen, ist der Mindesttarif aufgrund mangelnder Bestimmtheit oft insgesamt nicht anwendbar. Dies gilt insbesondere bei pauschalen Verweisen auf Taxitarife ohne eigenständige, präzise Berechnungsgrundlagen für den Mietwagenverkehr.
Gemäß dem verwaltungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot nach § 37 Abs. 1 VwVfG muss eine Preisfestsetzung unmissverständlich erkennen lassen, wie der Fahrpreis in allen denkbaren Konstellationen exakt zu berechnen ist. Wenn die Verfügung keine eindeutige Aussage darüber trifft, ob der Grundpreis auch bei einem Fahrtbeginn in einer Nachbargemeinde anfällt, liegt ein gravierender Rechtsmangel vor. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen stellte fest, dass solche Unklarheiten bei Grenzüberschreitungen zur Gesamtrechtswidrigkeit der Tarifanordnung führen, da die Preisregeln als untrennbares Gesamtkonzept anzusehen sind. Eine bloße Orientierung an bestehenden Taxigebühren reicht nicht aus, um die notwendige rechtliche Klarheit für den Mietwagenverkehr verbindlich herzustellen.
Eine nachträgliche Heilung (Korrektur) dieses Mangels durch bloße schriftsätzliche Erklärungen der Behörde im Prozess ist rechtlich ausgeschlossen, da Korrekturen zwingend in der Form der ursprünglichen Allgemeinverfügung erfolgen müssen. Betroffene Unternehmer können die Preisbindung daher oft erfolgreich durch einen gerichtlichen Eilantrag stoppen.
Muss ich den Mindestpreis beachten, während mein Eilantrag gegen die Verfügung noch läuft?
JA. Die Pflicht zur Einhaltung der Mindestpreise besteht so lange fort, bis das zuständige Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung Ihres Widerspruchs im Eilverfahren ausdrücklich wiederhergestellt hat. Allein die Einreichung eines Eilantrags entbindet Sie rechtlich noch nicht von den aktuell geltenden behördlichen Vorgaben.
In der Regel ordnen Kommunen bei der Festsetzung von Mindesttarifen die sofortige Vollziehung an, wodurch die gesetzliche Stopp-Wirkung eines normalen Widerspruchs gemäß Paragraf 80 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) entfällt. Um diese Preisbindung vorläufig außer Kraft zu setzen, muss Ihr Rechtsanwalt einen gerichtlichen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach Paragraf 80 Absatz 5 VwGO stellen. Bis zu einer positiven Entscheidung des Gerichts bleibt die Allgemeinverfügung rechtlich wirksam, weshalb eigenmächtige Preisunterschreitungen vor Erlass des Beschlusses als Ordnungswidrigkeit geahndet werden können. Erst mit der offiziellen Zustellung des gerichtlichen Beschlusses dürfen Sie Ihre Preise wieder frei und ohne Rücksicht auf die angegriffenen Untergrenzen gestalten.
Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn die Behörde auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung verzichtet hat oder die Vollziehung nach Paragraf 80 Absatz 4 VwGO selbst aussetzt. In diesen seltenen Fällen entfaltet bereits der Widerspruch die aufschiebende Wirkung und befreit Sie unmittelbar von der Preisbindung.
Dürfen Behörden unklare Preisregeln durch einfache Schriftsätze im laufenden Gerichtsverfahren heilen?
NEIN. Eine Heilung von unklaren Tarifvorgaben durch bloße Schriftsätze im laufenden Gerichtsverfahren ist rechtlich wirkungslos, da eine Korrektur grundsätzlich in der ursprünglichen Rechtsform erfolgen muss. Zur wirksamen Behebung von Bestimmtheitsmängeln (unklare Regelungsinhalte) müsste die Behörde daher zwingend einen förmlichen neuen Bescheid erlassen.
Ein Verwaltungsakt muss nach dem gesetzlichen Bestimmtheitsgebot gemäß Paragraf 37 Absatz 1 VwVfG NRW so eindeutig formuliert sein, dass der Inhalt für die Betroffenen zweifelsfrei erkennbar ist. Maßgeblich ist hierbei der objektive Empfängerhorizont, also wie ein neutraler Dritter den Wortlaut der Verfügung zum Zeitpunkt ihres Erlasses verstehen muss. Wenn eine Preisregelung etwa bei grenzüberschreitenden Fahrten verschiedene Auslegungen zulässt, liegt ein materieller Rechtsfehler vor, den die Verwaltung nicht einfach durch nachträgliche Erläuterungen eines Anwalts im Prozess wegerklären kann. Solche prozessualen Erklärungen erfüllen nicht die strengen formalen Anforderungen an einen Klarstellungsbescheid, der zwingend als neuer förmlicher Verwaltungsakt ergehen müsste. Ohne eine solche formgerechte Nachbesserung bleibt die ursprüngliche Regelung aufgrund der Unklarheit rechtswidrig und kann gerichtlich gestoppt werden.
Von dieser strengen Regelung zu unterscheiden ist die Heilung rein verfahrensrechtlicher Fehler, wie etwa einer zuvor unterlassenen Anhörung der Beteiligten, die unter bestimmten Voraussetzungen gemäß Paragraf 45 VwVfG noch bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz nachgeholt werden kann.
Was tun, wenn die App technisch keine Möglichkeit zur Umsetzung der Mindestpreise bietet?
Betroffene Plattformbetreiber sollten bei technischer Unvereinbarkeit ihrer App mit Tarifvorgaben gerichtlichen Eilrechtsschutz suchen, um die Preisbindung vorläufig außer Kraft zu setzen. Die technische Unmöglichkeit dokumentiert eine unmittelbare Belastung des Geschäftsmodells und stärkt so die Antragsbefugnis gegen die behördliche Verfügung. Dieser rechtliche Weg verhindert kostspielige Systemumstellungen vor einer endgültigen gerichtlichen Klärung der Tarifrechtmäßigkeit.
Die rechtliche Grundlage liegt in der Berufsfreiheit nach Artikel 12 des Grundgesetzes, welche digitale Vermittlungsplattformen vor unverhältnismäßigen behördlichen Eingriffen in ihre etablierte Struktur schützt. Da die App die Tarife systembedingt nicht abbilden kann, stellt die Anordnung einen direkten Eingriff in die Berufsausübung dar, der die Klagebefugnis analog zu Paragraf 42 Absatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) begründet. In einem Eilverfahren nach Paragraf 80 Absatz 5 VwGO lässt sich die aufschiebende Wirkung wiederherstellen, wenn die Belastung durch Umstellungskosten gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Preisbindung überwiegt. Zudem müssen solche Eingriffe stets die unionsrechtliche Niederlassungsfreiheit nach Artikel 49 AEUV beachten, was bei technisch starren Vorgaben häufig rechtlich zweifelhaft erscheint.
Eine erfolgreiche Argumentation setzt voraus, dass die bestehende Systemarchitektur den geforderten Tariflogiken tatsächlich grundlegend widerspricht. Sollte die Anpassung lediglich mit geringfügigem Aufwand verbunden sein, könnte das Gericht die Umsetzung der Mindestpreise als zumutbare Belastung der Berufsausübung bewerten.
Gilt die Preisbindung für mich, wenn mein Betriebssitz in einer anderen Gemeinde liegt?
ES KOMMT DARAUF AN, ob die behördliche Verfügung Ihren Betriebssitz sowie grenzüberschreitende Fahrten rechtlich präzise erfasst. Die Preisbindung ist für auswärtige Betriebe meist rechtlich angreifbar, sofern keine eindeutigen Berechnungsregeln für Fahrten über die Gemeindegrenzen hinweg existieren. Ohne diese Klarheit mangelt es der behördlichen Anordnung an der notwendigen Bestimmtheit.
Gemäß Paragraf 37 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes muss ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein, damit betroffene Unternehmer ihre Verpflichtungen zweifelsfrei erkennen können. Wenn ein Betriebssitz außerhalb der regulierenden Stadt liegt, entstehen bei Fahrten in das Stadtgebiet komplexe Konstellationen bezüglich der Kilometerberechnung und des Grundpreises. Gerichte haben entschieden, dass pauschale Verweise auf lokale Taxitarife ohne spezifische Mietwagen-Regelungen für Gebietsfremde rechtlich nicht ausreichen. Eine mangelnde Klarheit darüber, ob Kilometer außerhalb der Stadtgrenzen zur Preiskalkulation zählen, führt zur Rechtswidrigkeit der gesamten Anordnung. Behörden können solche Bestimmtheitsmängel zudem nicht einfach durch spätere Erklärungen im laufenden Prozess heilen.
Die Preisbindung greift nur dann wirksam, wenn die Kommune eine förmliche Regelung für stadtgebietsübergreifende Fahrten erlassen hat, die auch auswärtige Unternehmer explizit miteinschließt. Fehlt ein solcher formeller Klarstellungsbescheid in der Rechtsform einer Allgemeinverfügung, bleibt die Preisregelung für Ihren Betrieb meist unanwendbar.
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Das vorliegende Urteil
VG Gelsenkirchen – Az.: 7 L 141/26 – Beschluss vom 01.04.2026
* Der vollständige Urteilstext wurde ausgeblendet, um die Lesbarkeit dieses Artikels zu verbessern. Klicken Sie auf den folgenden Link, um den vollständigen Text einzublenden.→ Lesen Sie hier den vollständigen Urteilstext…
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerinnen vom 12. Januar 2026 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 13. Oktober 2025 über die Festsetzung von Mindestbeförderungsentgelten für den Verkehr mit Mietwagen innerhalb der Stadt Z. wird wiederhergestellt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
Der Streitwert wird auf 10.000,- EUR festgesetzt.
Gründe
1.
Der Antrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.
a)
Der Antrag ist als Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche der Antragstellerinnen statthaft und auch im Übrigen zulässig.
Insbesondere sind beide Antragstellerinnen analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt.
Hierfür müssen die Rechtsschutzsuchenden Tatsachen vorbringen, die es als möglich erscheinen lassen, dass sie durch den Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt sind. Daran fehlt es unter anderem, wenn nicht hinreichend substantiiert dargelegt wurde, dass der angegriffene Verwaltungsakt gerade die eigene Rechtssphäre betrifft. Dem Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts steht hierbei regelmäßig eine Klage- bzw. Antragsbefugnis zur Seite (sog. Adressatentheorie). Wenn der Rechtschutzsuchende nicht Adressat des angegriffenen Verwaltungsakts ist, muss geprüft werden, ob subjektive eigene Rechte oder zumindest anderweitig rechtlich geschützte Interessen verletzt sein könnten.
Daran fehlt es, wenn unter Zugrundelegung des Vorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise eigene subjektive Rechte verletzt sein können.
Gemessen hieran ist die Antragsstellerin zu 1. als Kapitalgesellschaft, die als juristische Person des Privatrechts Gelegenheitsverkehre mit Mietwagen gemäß §§ 49 Abs. 4, 46 Abs. 2 Nr. 3 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) erbringt, Inhaberin der hierfür erforderlichen personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung ist (§ 2 Abs. 1 Nr. 4 PBefG) und glaubhaft darlegt hat, regelmäßig auch im Stadtgebiet der Antragsgegnerin tätig zu sein, als unmittelbar betroffene Adressatin der Allgemeinverfügung vom 13. Oktober 2025 der Stadt Z. über die Festsetzung von Mindestbeförderungsentgelten für den Verkehr mit Mietwagen innerhalb der Stadt Z. (im Folgenden: Allgemeinverfügung) antragsbefugt.
Gleiches gilt für die Antragstellerin zu 2. als Vermittlerin von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen. Zwar ist diese wohl nicht unmittelbare Adressatin der Allgemeinverfügung, es besteht aber dennoch die Möglichkeit, dass sie durch das für bestimmte Beförderungsfahrten angeordnete Mindestbeförderungsentgelt in subjektiven eigenen Rechten – hier in Gestalt der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) – verletzt sein könnte.
Der Grundrechtsschutz ist nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne beschränkt, wonach unter einem Grundrechtseingriff im Allgemeinen ein rechtsförmiger Vorgang verstanden wird, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ, zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt. Vielmehr kann der Abwehrgehalt der Grundrechte auch bei faktischen und/oder mittelbaren Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen Eingriffen gleichkommen. An der für die Grundrechtsbindung maßgebenden eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folge ein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausgerichteten gesetzlichen Regelung oder einer staatlichen Maßnahme ist. Ob mittelbare und faktische Beeinträchtigungen, die auf staatliche Maßnahmen zurückführbar sind, als Grundrechtseingriffe anzusehen sind, hängt von der Intensität der auf Seiten des Grundrechtsträgers eintretenden Belastung ab. Relevant sind ferner die Finalität der Beeinträchtigung sowie die Unmittelbarkeit der den Grundrechtsträger treffenden Nachteile. Kommen die mittelbaren bzw. faktischen Folgen in ihrer belastenden Wirkung einem unmittelbaren, finalen (zielgerichteten) Gebot oder Verbot gleich, so ist die Eingriffsqualität zu bejahen. In Bezug auf faktische und mittelbare Beeinträchtigungen bedarf es sorgfältiger Prüfung, ob das sachlich einschlägige Grundrecht nach seinem Schutzzweck und damit seiner Funktion darauf gerichtet ist, auch eine Beeinträchtigung dieser Qualität abzuwehren
Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 2. Dezember 2021 – 11 LC 84/20 -, juris Rn. 28 ff., sowie Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 27. April 2021 – 2 BvR 206/14 -, juris Rn. 53 f.
Ein finaler Eingriff in die Berufsfreiheit ist bei Regelungen gegeben, die sich gerade auf die berufliche Betätigung beziehen und diese unmittelbar zum Gegenstand haben. Daneben können auch nicht unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzielende Maßnahmen infolge ihrer spürbaren tatsächlichen Auswirkungen geeignet sein, den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG mittelbar erheblich zu beeinträchtigen. Voraussetzung für die Anerkennung solcher faktischen Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit ist aber, dass ein enger Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs besteht und dass nicht nur vom Staat ausgehende Veränderungen der Marktdaten oder allgemeinen Rahmenbedingungen eintreten, sondern eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist. Das ist dann der Fall, wenn der Staat zielgerichtet gewisse Rahmenbedingungen verändert, um zulasten bestimmter Unternehmen einen im öffentlichen Interesse erwünschten Erfolg herbeizuführen. Anderenfalls handelt es sich – als Rechtsreflex – um gesellschaftliche Rahmenbedingungen, deren Dynamik der Unternehmer stets in Rechnung stellen muss.
Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Februar 2025 – 10 S 5/25 -, juris Rn. 16 ff.
Nach diesen Maßstäben ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass die gegenüber Beförderern, die Gelegenheitsverkehre mit Mietwagen selbst erbringen, angeordneten Mindestbeförderungsentgelte hinsichtlich der Zielsetzung und ihren Wirkungen sowie ihrer Gewichtigkeit einem imperativen, unmittelbaren und finalen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin zu 2. gleichkommen und damit die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG besteht.
Die Antragstellerin zu 2. ist eine Vermittlerin von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen, für die das PBefG Anwendung findet, vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 PBefG. Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 PBefG umfasst eine solche vom PBefG erfasste Vermittlung die Tätigkeit von Betreibern von Mobilitätsplattformen, deren Hauptgeschäftszweck auf den Abschluss eines Vertrages über eine gemäß § 2 PBefG genehmigungspflichtige Beförderung ausgerichtet ist, und die nicht selbst Beförderer nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG sind. So verhält es sich bei der Antragstellerin zu 2. Sie vermittelt als Hauptgeschäftsweck über ihre Onlineplattform entgeltliche Beförderungsdienstleistungen mit Mietwagen, die durch Dritte – wie unter anderem die Antragstellerin zu 1. -, die Inhaber der hierfür erforderlichen personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung sind, durchgeführt werden.
Es liegt ein zielgerichteter Eingriff in die freie Gestaltung des Beförderungsentgelts durch Vermittler von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen – zu denen auch die Antragstellerin zu 2. zählt – und damit auch in die Berufsausübungsfreiheit vor, der mit dem Eingriff in die freie Gestaltung des Beförderungsentgelts durch diejenigen, die die Beförderungsleistung direkt erbringen, vergleichbar ist.
Die Antragsgegnerin wollte mit der Anordnung von Mindestbeförderungsentgelten erkennbar und sogar im Besonderen die Berufsausübung in Form der freien Entgeltgestaltung der Vermittler von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen reglementieren. Sie nennt die Betreiber von Plattformen, die Mietwagenverkehr vermitteln, als maßgebliche Verursacher für „Dumping-Preise“, die es zu verhindern gelte, da Taxenunternehmer aufgrund der festgesetzten Beförderungsentgelte sich nur begrenzt der Marktlage anpassen könnten. Ferner geht die Antragsgegnerin davon aus, dass die Beförderer überwiegend mit Plattformbetreibern zusammenarbeiteten und so ihre Aufträge erhielten. So führt sie in der Begründung zur Allgemeinverfügung im Einzelnen aus: „Das Geschäftsmodell der Betreiber von Plattformen, die Mietwagenverkehr vermitteln, besteht darin, durch niedrige, von ihnen subventionierte Preise in relativ kurzer Zeit zahlreiche Kunden vom Taxen- auf den Mietwagenverkehr umzulenken. Dieser Effekt würde auch bei einzelnen Mietwagenunternehmern entstehen, wenn sie ein ähnliches Preismodell umsetzen würden, ohne mit einer Vermittlungsplattform zu kooperieren. Daher soll die Verfügung dazu dienen, für jeglichen Mietwagenverkehr in Z., unabhängig davon, ob plattformbasiert oder nicht, die Bildung von Dumpingpreisen und damit eine Gefährdung des Personennahverkehrs zu unterbinden. (…) Die entsprechenden Unternehmen kooperieren nach eigenen Angaben bei der Antragstellung für die Mietwagenerlaubnis dabei ganz oder überwiegend mit der Fa. J., über deren Vermittlungsplattform die Fahrtaufträge an sie vermittelt werden. Dies haben auch Betriebskontrollen bestätigt, bei denen die bei den Betrieben überprüften Aufzeichnungen aus der von J. betriebenen Vermittlungsplattform heraus abgerufen wurden bzw. grundsätzlich abrufbar sind. In der Praxis zeigt sich somit, dass derzeit die Plattform von J. in Z. bzgl. der Dumpingpreis-Bildung bei Mietwagen vorherrschender Marktteilnehmer ist.“ (Seite 2 der Allgemeinverfügung am Ende). Damit entspricht die mittelbar-faktische Wirkung auf die Plattformbetreiber – wie es auch die Antragstellerin zu 2. ist – der originären Zielsetzung der Antragsgegnerin und ist kein bloßer Reflex.
Die Auswirkungen der Anordnung des Mindestbeförderungsentgelts auf die Antragstellerin zu 2. ist ferner in der Intensität und der Unmittelbarkeit vergleichbar mit der Wirkung auf den unmittelbaren Beförderer. Die Preisgestaltung erfolgt maßgeblich über die Betreiber von Mobilitätsplattformen. Diese vermitteln nicht nur die Beförderungsdienstleistung, sondern benennen dem Fahrgast im Rahmen ihres Onlineangebots im Vorfeld des Vertragsschlusses bereits das für die gesamte Fahrt zu berechnende, fixe Beförderungsentgelt, welches der Kunde oftmals direkt an den Plattformbetreiber entrichtet. Dem durchführenden Beförderer verbleibt bei Annahme der über die Mobilitätsplattform vermittelten Beförderung regelmäßig kein Raum mehr für eine eigene Preisgestaltung.
b)
Der Antrag ist auch begründet.
Die Antragsgegnerin hat zwar zunächst in formeller Hinsicht die Anordnung der sofortigen Vollziehung in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet. Sie hat sich nicht auf eine den Wortlaut der Ermächtigungsgrundlage lediglich wiederholende oder bloß formelhafte Begründung beschränkt, sondern bezogen auf den Einzelfall das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ziffer 1 und 2 der Allgemeinverfügung hinreichend begründet. Insbesondere hat sie ausgeführt, dass in den letzten beiden Jahren eine massive Verlagerung des Gelegenheitsverkehrs vom Taxen- zum Mietwagenverkehr stattgefunden habe, die die Funktionalität des zum Öffentlichen Personennahverkehr zählenden Taxenverkehrs massiv bedrohe. Es müsse verhindert werden, dass das über die Subventionierung entstandene Preisgefälle über eine längere Zeit bestehen bleibe und es so zu einem unwiederbringlichen Schaden bzw. Substanzverlust bei den Taxibetrieben komme. Damit wird deutlich, dass der Antragsgegnerin der Ausnahmecharakter der Anordnung der sofortigen Vollziehung vor Augen stand und sie aufgrund der besonderen Umstände des Falles einen solchen Ausnahmetatbestand als gegeben angesehen hat. Mehr verlangt das Gesetz nicht; insbesondere kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Begründung inhaltlich zutrifft.
Die in materieller Hinsicht im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vom Gericht vorzunehmende Interessenabwägung fällt aber zu Lasten der Antragsgegnerin aus. Vorliegend ergibt die Abwägung der Interessen der Antragstellerinnen mit dem widerstreitenden öffentlichen Interesse, dass dem privaten Aussetzungsinteresse Vorrang einzuräumen ist. Denn bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen und nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweisen sich die mit dem Widerspruch angegriffenen Regelungen der Allgemeinverfügung als offensichtlich rechtswidrig.
Die Allgemeinverfügung verstößt teilweise gegen das Bestimmtheitserfordernis des § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsverfahrensgesetz NRW – VwVfG NRW), was zu ihrer Gesamtrechtswidrigkeit führt. Der Anwendungsbereich des unter Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung verfügten Mindestbeförderungsentgelts ist zwar eindeutig, aber die unter Ziffer 2 der Allgemeinverfügung geregelte Höhe des konkret zu erhebenden Mindestbeförderungsentgelts ist nicht hinreichend bestimmt. Im Einzelnen:
Der Regelungsgehalt der Allgemeinverfügung ist im Hinblick auf ihren Anwendungsbereich, nämlich die Frage, für welche Beförderungsfahrten Mindestbeförderungsentgelte gelten (Ziffer 1 Satz 1), eindeutig.
Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen; daher kann neben dem zuvörderst zu betrachtenden Wortlaut insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts in den Blick zu nehmen sein. Die Begründung steht nämlich in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil – den Tenor – ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat und ist damit für die Bestimmung des Inhalts der getroffenen Regelung als Auslegungskriterium von Bedeutung. Indes verbietet es sich, bei einem klaren, keinen Auslegungsspielraum eröffnenden Tenor eines Verwaltungsakts dessen Begründung heranzuziehen, um von einem weitergehenden, mit dem Tenor nicht in Einklang zu bringenden Regelungsgehalt auszugehen.
Auszugehen ist daher bei der Bestimmung von Regelungsinhalt und -umfang eines Verwaltungsakts vom Wortlaut seines verfügenden Teils. Die Begründung des Verwaltungsakts ist (nur) als Auslegungskriterium heranzuziehen, wenn der verfügende Teil für sich genommen nicht eindeutig oder nicht aussagekräftig ist. Die Regelung selbst kommt nämlich im verfügenden Teil des Verwaltungsakts zum Ausdruck. Nur auf diesen Teil bezieht sich auch das Bestimmtheitserfordernis des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW.
Vgl. zum Ganzen: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 2. März 2021 – 9 B 1469/20 -, juris Rn. 14 ff.
Etwaige Zweifel und Unklarheiten bei der Auslegung gehen zu Lasten der Behörde.
Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Oktober 2025 – OVG 7 A 5/25 -, juris Rn. 20.
Gemessen hieran folgt aus Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung ein eindeutiger Regelungsgehalt, bei welchen Beförderungsfahrten mit Mietwagen das unter Ziffer 2 der Allgemeinverfügung festgelegte Mindestbeförderungsentgelt zu erheben ist.
Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung lautet:
„Für jede Beförderungsfahrt mit Mietwagen (§ 49 Absatz 4 PBefG), deren Start- und / oder Zielpunkt innerhalb des Stadtgebiets Z. liegt, gelten die unter Nummer 2 festgelegten Mindestbeförderungsentgelte.“
Dieser Wortlaut ist eindeutig. Damit ist der Regelungsgehalt hinreichend bestimmt. Der Erklärungsinhalt eröffnet keinen Auslegungsspielraum und damit kein Bedürfnis für eine Auslegung anhand der Begründung der Allgemeinverfügung.
Beförderungsfahrten mit Mietwagen werden hiernach in drei Konstellationen erfasst: Beförderungsfahrten, die sowohl innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen als auch enden (Start- und Zielpunkt liegen innerhalb des Stadtgebietes), darüber hinaus Beförderungsfahrten, die innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber außerhalb enden, sowie Beförderungsfahrten, die außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber innerhalb enden (Start- oder Zielpunkt liegen innerhalb des Stadtgebietes). Ausgenommen von den Mindestbeförderungsentgelten sind lediglich reine „Durchfahrten“ durch das Stadtgebiet, die also weder im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beginnen noch enden.
Die Formulierung „und / oder“ lässt nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nur die Auslegung zu, dass die Bedingungen „Start- und / oder Zielpunkt“ sowohl kumulativ als auch alternativ vorliegen können, damit eine Beförderungsfahrt unter den Anwendungsbereich des Mindestbeförderungsentgelts fällt. Soweit die Antragsgegnerin nunmehr im Rahmen der Antragserwiderung vorträgt, dass lediglich Beförderungsfahrten, die sowohl innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen als auch enden und nicht auch die beiden weiteren Konstellationen von der Allgemeinverfügung erfasst sein sollen, findet sich hierfür kein Anhaltspunkt im Wortlaut des unmissverständlichen Verfügungstenors. Einer Heranziehung der Begründung zur Auslegung des Regelungsgehalts bedarf es daher vorliegend nicht. Der Verfügungsteil der Allgemeinverfügung ist insoweit für sich genommen eindeutig und aussagekräftig.
Folglich kommt es nicht darauf an, dass es in der Begründung der Allgemeinverfügung – konträr zum Wortlaut des Tenors – heißt:
„Von den Mindestentgelten ausgenommen sind Fahrten, die nicht im Stadtgebiet Z. beginnen oder enden.“ (Seite 4 der Allgemeinverfügung oben erster Satz)“.
Dieser klare Widerspruch zum Verfügungssatz der Allgemeinverfügung ist insoweit unschädlich, da er nur in der Begründung des Verwaltungsakts zu finden ist und die getroffene Regelung als solche – wie dargelegt – hinreichend klar und eindeutig ist. Deshalb bestehen weder die Möglichkeit noch ein Bedürfnis nach einer Auslegung unter Rückgriff auf die mangelhafte bzw. widersprüchliche Begründung.
Einen Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz ergibt sich aber mit Blick auf die Regelung der Berechnung der konkreten Höhe des Mindestbeförderungsentgelts (Ziffer 2 der Allgemeinverfügung). Dies gilt für Beförderungsfahrten, die innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen und außerhalb enden, sowie solchen, die nicht innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber dort enden, und ferner solchen, die zwar im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beginnen und enden, aber während der Beförderungsfahrt das Stadtgebiet der Antragsgegnerin verlassen. Im Einzelnen:
Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das Gebot der hinreichenden Bestimmtheit soll das unabdingbare Minimum an Rechtsklarheit gewährleisten, das notwendig ist, damit das Verhalten von Bürgern und Behörden am Recht ausgerichtet werden kann. Das setzt voraus, dass die Adressaten eines Verwaltungsakts erkennen können, an wen er sich richtet und was er verlangt, welche Handlungsoptionen er eröffnet, welches Verhalten von wem Vollstreckungsmaßnahmen erwarten lässt und worauf diese gerichtet sein werden. Dem Bestimmtheitserfordernis wird also nur Genüge getan, wenn der Entscheidungsinhalt so gefasst ist, dass der Adressat ohne weiteres erkennen kann, was genau von ihm gefordert wird bzw. was in der ihn betreffenden Angelegenheit geregelt worden ist.
Vgl. Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 70. Edition, Stand: 1. Januar 2026, § 37 Rn. 3 und 19.
Die Erkennbarkeit des geforderten Verhaltens setzt voraus, dass der Inhalt des Verwaltungsakts aus sich heraus verständlich ist und keine mehrdeutige Auslegung mehr zulässt. Erkennbar sein müssen der Sachverhalt, auf den sich die Regelung bezieht, und die getroffene Rechtsfolge. Auch nicht durch Auslegung aufzulösende Widersprüche innerhalb der Regelung führen zur Unbestimmtheit, nicht hingegen offensichtliche Unrichtigkeiten. Hat die Regelung einen intensiven Grundrechtsbezug, ist strafbewehrt und kann zwangsweise durchgesetzt werden, gelten besonders hohe Anforderungen an die Bestimmtheit.
Vgl. Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht – VwVfG, Werkstand: 7. EL Mai 2025, § 37 Rn. 36.
Das Bestimmtheitsgebot bezieht sich hierbei nur auf den verfügenden Teil des Verwaltungsakts.
Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfah-rensgesetz, 10. Auflage 2023, § 37 Rn. 2 f. und 7.
Der Regelungsgehalt des verfügenden Teils muss sich nicht unmittelbar und allein aus dem Entscheidungssatz ergeben. Er ist vielmehr – soweit der Auslegung zugänglich und bedürftig – nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (s.o.). Verbleiben nicht durch Auslegung aufzulösende Unklarheiten oder Widersprüche, ist der Verwaltungsakt unbestimmt.
Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 9. Februar 2026 – 2 ME 176/25 -, juris Rn. 7.
Dies zugrunde gelegt erweist sich die Regelung zur Berechnung des Mindestbeförderungsentgelts nach Ziffer 2 der Allgemeinverfügung als unbestimmt. Es ist nicht in sämtlichen aufgezeigten Beförderungsvarianten klar, in welcher Höhe das Beförderungsentgelt dem Fahrgast zu berechnen ist. Die Regelungen lassen eine mehrdeutige Auslegung zu. Es ist damit nicht ohne weiteres erkennbar, was von den Beförderern (und mittelbar auch den Mobilitätsplattformen) gefordert ist.
Unter Ziffer 1 Sätze 1 und 2 und Ziffer 2 der Allgemeinverfügung heißt es:
„1. Für jede Beförderungsfahrt mit Mietwagen (§ 49 Absatz 4 PBefG), deren Start- und / oder Zielpunkt innerhalb des Stadtgebiets Z. liegt, gelten die unter Nummer 2 festgelegten Mindestbeförderungsentgelte. Diese dürfen unter Berücksichtigung etwaiger Nachlässe (Rabatt-, Sonderpreis-, Cashback- und ähnliche Aktionen) sowie der gesetzlichen Mehrwertsteuer überschritten, jedoch nicht unterschritten werden. (…)
2. Die Mindestbeförderungsentgelte errechnen sich aus dem Fahrpreis im Sinne des § 2 Absatz 1 Nr. 1.1 (Grundpreis) und 1.2 bis 1.4 (Kilometerpreis) der Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die von der Stadt Z. als Genehmigungsbehörde zugelassenen Taxis (Taxitarif) vom 30. Juni 2008 in der jeweils aktuellen Fassung abzüglich eines Abschlags in Höhe von 7 Prozent, gerundet auf volle Cent-Beträge.
Dem Kilometerpreis im Sinne des § 2 Absatz 1 Nr. 1.2 bis 1.4 der Verordnung ist die laut dem Wegestreckenzähler gem. § 30 Absatz 1 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (BOKraft) zurückgelegte Fahrtstrecke zugrunde zu legen. Ist nach § 43 Absatz 1 BOKraft eine Ausnahme von der Anbringung eines Wegstreckenzählers genehmigt, so hat die Bemessung der Fahrstrecke anhand eines gängigen Verfahrens (beispielsweise über eine App oder einen Routenplaner) zu erfolgen, wobei die kürzeste Entfernung zugrunde zu legen ist.“
Daraus folgt, dass das für jede Beförderungsfahrt mit Mietwagen, deren Start- und / oder Zielpunkt innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin liegt (zum Regelungsgehalt hinsichtlich der erfassten Fahrten bereits oben), zu erhebende Mindestbeförderungsentgelt sich aus einem Grundpreis und einem Kilometerpreis entsprechend den tariflichen Vorgaben für den Verkehr mit Taxen berechnet, und dass ein maximaler Abschlag hiervon in Höhe von 7 Prozent, gerundet auf volle Cent-Beträge, zulässig ist.
Mit Blick auf sämtliche vom Regelungsgehalt der Allgemeinverfügung erfassten drei Beförderungskonstellationen ist unklar, wie sich das jeweils einzelne Mindestbeförderungsentgelt bei stadtgebietsübergreifenden Beförderungsfahrten berechnet. Es sind mehrere Berechnungsmethoden denkbar. Konkrete Vorgaben ergeben sich aus der Allgemeinverfügung nicht.
Dies gilt schon für Beförderungsfahrten, die sowohl innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen als auch enden. Denn es handelt stich hierbei – anders als die Antragsgegnerin meint – nicht zwingend um Beförderungsfahrten, die vollständig innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin durchgeführt werden. Auch stadtgebietsübergreifende Beförderungsfahrten sind hiervon erfasst. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Regelung (und überdies auch der Begründung der Allgemeinverfügung) ist – wovon auch die Antragsgegnerin ausgeht – allein auf den Start- und Zielpunkt der Beförderungsfahrt abzustellen. Damit sind auch solche Beförderungsfahrten erfasst, deren Start- und Zielpunkt innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin liegen, deren Wegstrecke aber zwischenzeitlich teilweise über andere Stadtgebiete führt. Dies ist angesichts der fließenden Stadtgrenzen im Ruhrgebiet je nach Start- oder Zielpunkt der Fahrt durchaus regelmäßiger zu erwarten. In solchen Fällen ist offen, wie die Berechnung des Mindestbeförderungsentgelts erfolgen soll. Denkbar wäre zum einen, diesem Umstand keinerlei Rechnung zu tragen und den Kilometerpreis durchgängig zu berechnen. Zum anderen könnte die Wegstrecke außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin aus der Berechnung „ausgeklammert“ werden. Wenn der Kilometerpreis ausschließlich für den sich im Stadtgebiet der Antragsgegnerin befindlichen Fahrtabschnitt zu berechnen sein sollte – wofür mit Blick auf die Zuständigkeit der Antragsgegnerin Einiges sprechen dürfte, was aber nicht hinreichend klar zu Tage tritt (dazu unten) -, ist zudem nicht erkennbar, welche Tarifstelle der Verordnung über Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die von der Stadt Z. als Genehmigungsbehörde zugelassenen Taxis (Taxitarif) vom 30. Juni 2008 (zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Oktober 2025),
https://media.essen.de/media/wwwessende/aemter/15/SR105neu.pdf, zuletzt abgerufen am 1. April 2026,
Anwendung finden soll, wenn die Beförderungsfahrt wieder in das Stadtgebiet der Antragsgegnerin zurückkehrt. Der Taxitarif, der im Übrigen in ein anderes – im Verordnungswege erlassenes – in sich stimmiges Regelungssystem eingebettet ist, sieht in § 2 Abs. 1 Nr. 1.2 bis 1.4 verschiedene Kilometerpreise je nach Länge der bereits zurückgelegten Wegstrecke vor. Ob bei einer (Wieder-)Einfahrt in das Stadtgebiet der Antragsgegnerin die Zählung der gefahrenen Kilometer von vorne beginnt oder mit dem Kilometerstand, der beim Verlassen dieses Stadtgebiets zu verzeichnen war, fortgesetzt wird, oder ob auch die außerhalb dieses Stadtgebiets zurückgelegte Kilometer mitzuberücksichtigen sind, ist völlig unklar.
Es liegt zudem im Dunkeln, ob bei Beförderungsfahrten, die außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber dort enden, auch für die (Teil)-Fahrtstrecke, die außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin liegt, ein Kilometerpreis in der angeordneten Höhe zu erheben ist, oder ob die Wegstrecke in einen – vorbehaltlich anderweitiger Regelungen – preislich frei gestaltbaren Abschnitt außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin und einen durch die Allgemeinverfügung determinierten Abschnitt innerhalb dieses Stadtgebiets unterteilt werden muss. Wenn ein Kilometerpreis ausschließlich für den sich im Stadtgebiet der Antragsgegnerin befindlichen Fahrtabschnitt zu berechnen sein sollte – wofür mit Blick auf ihre Zuständigkeit Einiges sprechen dürfte, was aber ebenfalls nicht hinreichend klar zu Tage tritt (dazu unten) -, ist erneut nicht erkennbar, welche Tarifstelle des Taxitarifs Anwendung finden soll, wenn die Beförderungsfahrt außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin begonnen hat. Ob nun bei einer Einfahrt in das Stadtgebiet der Antragsgegnerin die Zählung der gefahrenen Kilometer von vorne beginnt oder bereits außerhalb dieses Stadtgebiets zurückgelegte Kilometer mitzuberücksichtigen sind, ist unklar. Zudem ist nicht hinreichend klar, ob der Grundpreis, der ein Bestandteil des Mindestbeförderungsentgelts sein soll, stets zu erheben ist, also auch dann, wenn die Beförderungsfahrt nicht im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beginnt. Der Grundpreis fällt üblicherweise sofort mit Beginn einer Beförderungsfahrt an. Ferner ist es durchaus möglich, dass die Beförderungsfahrt in einem Stadtgebiet begonnen hat, für dessen Hoheitsgebiet die zuständige (andere) Gebietskörperschaft ihrerseits ein Mindestbeförderungsentgelt mit einem Grundpreis angeordnet hat.
Hinsichtlich der Beförderungsfahrten, die zwar ihren Startpunkt im Stadtgebiet der Antragsgegnerin haben, aber andernorts enden, gilt ähnliches: Hier ist ebenfalls unklar, ob auch für außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin zurückgelegte Kilometer weiter ein Kilometerpreis zu berechnen ist.
Die Begründung der Allgemeinverfügung, die hier zur Auslegung der unklaren Regelung im Tenor der Verfügung herangezogen werden durfte, trägt nicht zur Klärung dieser Unklarheiten bei. Sie rekurriert (unvollständig) auf ein völlig anderes Regelungssystem, nämlich den im Verordnungswege erlassenen Taxitarif, verhält sich aber nicht näher zu den konkreten Berechnungsweisen des sich aus einem Grundpreis und einem Kilometerpreis zusammensetzenden Beförderungsentgelts. Vielmehr führt sie lediglich allgemein aus (Seite 4 zweiter Absatz Satz 3 ff.):
„Die Stadt Z. hat sich aufgrund der Zielsetzung, ein Level-Playing-Field zu begünstigen, entschlossen, die Höhe der festgesetzten Mindestbeförderungsentgelte an die Höhe der festgesetzten Beförderungsentgelte für den Verkehr mit Taxen anzulehnen. (…)
Auch für den Verkehr mit Mietwagen kann die Berechnungsmethode der Beförderungsentgelte aus einer Kombination von Grundgebühr und Kilometerpreis angewandt werden.
Für Mietwagen ist hierbei die Grundgebühr sowie der Kilometerpreis im Sinne des § 2 Absatz 1 Nr. 1.1 bis 1.4 der Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für die von der Stadt Z. als Genehmigungsbehörde zugelassenen Taxis (Taxitarif) vom 30. Juni 2008 in der jeweils aktuellen Fassung zugrunde zu legen.
(…) Dabei werden die Wartezeitbestandteile des Tarifs sowie die für Taxen obligatorischen Zuschläge nicht berechnet. (…)
Die Stadt Z. folgt hier dem Vorschlag des Gutachters, der das Mindestbeförderungsentgelt für Mietwagen 7 % unterhalb des Taxitarif ansetzt.“
Aus dem Umstand, dass es der Antragsgegnerin außerhalb ihres Hoheitsgebiets an der Zuständigkeit für die Regelung eines Mindestbeförderungsentgelts für den Mietwagenverkehr fehlen dürfte, wird ebenfalls nicht hinreichend klar, dass sich die Erhebung eines Kilometerpreises stets auf die in ihrem Stadtgebiet zurückgelegte Wegstrecken beziehen soll.
§ 51a Abs. 1 PBefG ermächtigt die Genehmigungsbehörde nur in „in ihrem Bezirk“ Mindestbeförderungsentgelte festzulegen. Genehmigungsbehörde ist hierbei nach § 11 Abs. 1 PBefG i.V.m. § 3 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten auf den Gebieten des öffentlichen Straßenpersonenverkehrs und Eisenbahnwesens für den Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen (Taxi/Mietwagen) die unteren Straßenverkehrsbehörde, mithin auch kreisfreie Städte wie die Antragsgegnerin. Es spricht daher und mit Blick auf die Gesetzessystematik des PBefG (vgl. etwa §§ 11 Abs. 1 Nr. 1 und 2 und Abs. 3, 13 Abs. 4 Satz 2, 20 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 6 Satz 5, 51a Abs. 3 Satz 1 PBefG) Einiges dafür, dass unter dem „Bezirk“ der Antragsgegnerin ihr Hoheitsgebiet als Zuständigkeitsgebiet der Genehmigungsbehörde zu verstehen ist.
Die Allgemeinverfügung bietet aber Anknüpfungspunkte für ein anderes Zuständigkeitsverständnis, so dass mit Blick auf die Regelung des § 51a Abs. 1 PBefG keine Klarheit hinsichtlich der Berechnung des Kilometerpreises hergestellt werden kann. Die Allgemeinverfügung nimmt § 2 Abs. 1 Nr. 1.1 bis 1.4 des Taxitarifs in Bezug. Dort werden Entgelte für die Beförderung von Personen mit Taxis im Pflichtfahrgebiet festgelegt. Nach § 1 Abs. 2 des Taxitarifs umfasst das Pflichtfahrgebiet die Gebiete der Gemeinden Z., Gelsenkirchen, Bochum, Hattingen, Velbert, Heiligenhaus, Ratingen, Mülheim, Oberhausen, Bottrop, Gladbeck sowie die Verbindung(en) zwischen diesen Gemeinden. Dies lässt es möglich erscheinen, dass sich auch das aus Grundpreis und Kilometerpreis nach § 2 Abs. 1 Nr. 1.1 bis 1.4 des Taxitarifs zusammensetzende Mindestbeförderungsentgelt an einem über die Stadtgrenzen der Antragsgegnerin hinausgehenden Gebiet orientieren könnte und der Kilometerpreis etwa auch für Fahrten innerhalb des Pflichtfahrgebiets angeordnet werden soll.
Im Übrigen weist die Kammer darauf hin, dass selbst bei Klarheit darüber, wie der Kilometerpreis bei außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin zurückgelegte Kilometer zu berechnen wäre, nicht sämtliche – oben in Einzelnen dargelegten – Unklarheiten beseitigt werden würden. Mit Blick darauf, dass ein Verstoß gegen das Mindestbeförderungsentgelt nach Ziffer 4 der Allgemeinverfügung eine Ordnungswidrigkeit darstellt, die mit einem Bußgeld von bis zu 10.000.- EUR geahndet werden kann, ist ein strenger Maßstab hinsichtlich der Bestimmtheit von Verwaltungsakten zwingend geboten.
Zudem weist die Kammer darauf hin, dass sich an diesem Ergebnis, nämlich der Unbestimmtheit der Allgemeinverfügung, nichts ändern würde, wenn man entgegen der oben aufgezeigten, zu einem eindeutigen Ergebnis führenden Auslegung der Ziffer 1 der Allgemeinverfügung – mit der Antragsgegnerin – davon ausginge, dass aufgrund von Unklarheiten die Notwendigkeit einer Auslegung des Regelungsgehalts der Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung unter Zuhilfenahme der Begründung bestünde. In einem solchen Fall wäre Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW inhaltlich nicht hinreichend bestimmt.
Es läge dann ein unauflösbarer Widerspruch zwischen dem Verfügungstenor in Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung einerseits und der bereits zitierten Begründung („Von den Mindestentgelten ausgenommen sind Fahrten, die nicht im Stadtgebiet Z. beginnen oder enden.“) andererseits vor.
Denn aus der doppelten negativen Formulierung („ausgenommen“ und „nicht“) in der Begründung folgt, dass von dem Mindestbeförderungsentgelt bei positiver Formulierung nur Beförderungsfahrten erfasst sein sollen, die im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beginnen und enden. Dies legt auch die sogleich erfolgende Begründung dieser Beschränkung nahe. „Grund für diese Beschränkung ist, dass bei Fahrten, die von außerhalb nach Z. oder umgekehrt führen, das Level-Playing-Field bereits jetzt gegeben ist, da auch der Taxenverkehr hier nicht an tarifliche Vorgaben gebunden ist.“, so dass in diesen beiden Konstellationen kein Bedürfnis mehr für ein Mindestbeförderungsentgelt besteht.
Dieser deutliche Widerspruch mit dem Wortlaut der Ziffer 1 würde zur Unbestimmtheit des Tenors der Allgemeinverfügung führen. Ist der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts auch durch Auslegung nicht eindeutig feststellbar, ist er wegen eines Verstoßes gegen § 37 Abs. 1 VwVfG NRW rechtswidrig.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. Juli 2024 – 4 B 20.23 -, juris Rn. 14.
Die Unbestimmtheit eines „an sich“ klar formulierten verfügenden Teils eines Verwaltungsakts kann sich unter anderem daraus ergeben, dass er nicht zur Begründung „passt“, so dass daraus Unklarheiten über das tatsächlich Angeordnete entstehen.
So verhält es sich auch hier. Es liegt ein unauflösbarerer Widerspruch zwischen dem Verfügungssatz und der inhaltlichen Begründung der Allgemeinverfügung vor. Es ist für die davon betroffenen Adressaten völlig unklar, welcher Regelungsgehalt angeordnet werden sollte. Es ist nicht hinreichend deutlich verfügt, ob – wie die Begründung nahelegt – nur Beförderungsfahrten, die sowohl innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen als auch enden, erfasst sein sollen oder – wie der Tenor nahelegt – zudem Beförderungsfahrten, die innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen und außerhalb enden sowie Beförderungsfahrten, die zwar nicht innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber dort enden, geregelt werden. Es kann damit Beliebiges abgeleitet werden. Dies wird dadurch verstärkt, dass im Entscheidungsfindungsprozess der Antragsgegnerin (im August 2025) eine sprachlich sogar noch weitreichendere Regelungsvariante im Gespräch stand, die auch Durchfahrten durch das Stadtgebiet der Antragsgegnerin umfassen sollte („auch wenn diese nicht in Z. beginnen oder enden“), und welche auf der Homepage der Antragsgegnerin,
https://media.essen.de/media/wwwessende/aemter/15/SR1_40neu_bf.pdf, zuletzt aufgerufen am 1. April 2026,
als vermeintlich beschlossene Fassung der Allgemeinverfügung abrufbar (gewesen) ist, wobei die Kammer darauf hinweist, dass die im Amtsblatt der Stadt Z. Nr. 52/2025, ausgegeben am 28. November 2025, Eintrag Nr. 247/2025, veröffentlichte Version die rechtlich relevante Fassung ist.
Der aufgezeigte Bestimmtheitsmangel führt zur materiellen Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung insgesamt. Das Vorliegen der in Ziffer 1 normierten Merkmale ist Voraussetzung für das in Ziffer 2 unbestimmt geregelte Mindestbeförderungsentgelt. Der Verstoß gegen ein unbestimmtes Handlungsgebot kann nicht – wie in Ziffer 4 des Verfügungssatzes der Allgemeinverfügung ausgesprochen – als Ordnungswidrigkeit geahndet werden.
Zwar erstreckt sich der aufgezeigte Bestimmtheitsmangel mit Blick auf die Berechnung des Mindestbeförderungsentgelts nur auf einen Teil der mit der Allgemeinverfügung geregelten Beförderungsfahrten. Es kommt aber dennoch nur eine Gesamtrechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung als Rechtsfolge in Betracht. Eine geltungserhaltende, nur den mangelbehafteten Teil erfassende Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung in der Gestalt, dass eine Rechtswidrigkeit nur insoweit vorliegt, als dass deren Ziffer 1 Satz 1 auch Beförderungsfahrten erfasst, die innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber außerhalb enden, oder die nicht innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen, aber dort enden, oder die zwar innerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin beginnen und enden, aber im Laufe der Beförderungsfahrt das Stadtgebiet der Antragsgegnerin verlassen, scheidet hier aus. Es fehlt an einer Teilbarkeit des Regelungsgehalts von Ziffer 1 Satz 1 des Verfügungssatzes. Damit kann der Regelungsgehalt mit Blick auf rein innerstädtische Beförderungsfahrten – unabhängig von möglichen anderen rechtlichen Bedenken – nicht allein aufrechterhalten werden.
Teilbar ist ein Verwaltungsakt nur, wenn die rechtlich unbedenklichen Teile nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit dem rechtswidrigen Teil stehen; der rechtswidrige Teil des Verwaltungsakts muss in der Weise selbständig abtrennbar sein, dass der Verwaltungsakt im Übrigen ohne Änderung seines Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben kann. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, bedarf – so auch hier – einer Bewertung im jeweiligen Einzelfall.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. Juli 2008 – 6 C 2.07 -, juris Rn. 36, und Beschluss vom 30. Mai 2006 – 6 B 28.06 -, juris Rn. 6.
Daraus folgt unmittelbar, dass allein der Umstand, dass eine selbständig wirkende Anordnung bestehen bleiben würde, noch nicht die Annahme der Teilbarkeit eines Verwaltungsakts rechtfertigt. In den Blick zu nehmen ist darüber hinaus noch der Bedeutungsinhalt, der der Gesamtregelung zukommen soll.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 1. Juli 2020 – 3 B 1.20 -, juris Rn. 14.
Unter Zugrundelegung dieses Maßstabes fehlt es an den Voraussetzungen für eine Teilbarkeit des unter Ziffer 1 Satz 1 der Allgemeinverfügung verfügten Reglungsgehalts. Die dort erfassten (oben bereits dargestellten) drei Beförderungsvarianten mit Mietwagenverkehr stehen in einem untrennbaren inneren Zusammenhang. Die Anordnung eines Mindestbeförderungsentgelts für diese Beförderungsvarianten im Mietwagenverkehr ist – nach der Begründung der Allgemeinverfügung – Ausdruck eines Gesamtreglungskonzepts der Antragsgegnerin zum Schutz des öffentlichen Verkehrsinteresses nach § 51a Abs. 1 PBefG. Sie sollte den Mietwagenverkehr als Teil des Gelegenheitsverkehrs regulieren, um gleiche und faire Wettbewerbsbedingungen für die Teilnehmer des Öffentlichen Personennahverkehrs („Level-Playing-Field“) zu gewährleisten, um dadurch die Funktionsfähigkeit des zum Öffentlichen Personennahverkehrs zählenden Verkehrs mit Taxen aufrechterhalten. Würden nun zwei der geregelten Beförderungsvarianten und Teile der dritten Beförderungsvariante im nunmehr regulierten Mietwagenverkehr aus dem Regelungskonzept ausgenommen, würde der Bedeutungsinhalt der Gesamtregelung wesentlich verändert werden. Es ist überdies nicht klar, ob in dem Fall des begrenzten Anwendungsbereichs auf rein innerstädtische Mietwagenbeförderungen das von der Antragsgegnerin in Ziffer 2 festgelegte Mindestbeförderungsentgelt in derselben Höhe angeordnet worden wäre.
Ob die nach alledem rechtswidrige Allgemeinverfügung darüber hinaus sogar nichtig im Sinne des § 44 Abs. 2 VwVfG NRW ist, kann offenbleiben, da vorliegend keine Heilung durch einen „Klarstellungsbescheid“ im Raum steht. Der bloße Hinweis in der Antragserwiderung auf den Verfügungswillen der Antragsgegnerin – der sich im Übrigen auch auf eine Fallkonstellation bezieht, auf die sich der Bestimmtheitsmangel erstreckt -, reicht dafür nicht aus. Ein „Klarstellungsbescheid“ muss zudem grundsätzlich in der Form des zu heilenden Verwaltungsakts – also hier in der Form einer Allgemeinverfügung – ergehen,
vgl. hierzu: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27. April 2023 – 8 D 368/21.AK -, juris Rn. 74 ff.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungs-verfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 37 Rn. 43.
woran es vorliegend fehlt.
Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen bedarf es keiner Entscheidung mehr, ob die Allgemeinverfügung mit unionsrechtlichen Vorgaben, insbesondere zur Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union und den hierzu statuierten Vorgaben des Europäischen Gerichtshofes, vereinbar sind. Zu beachten ist, dass Beschränkungen der Neiderlassungsfreiheit nur aus einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein können, zu denen rein wirtschaftliche Motive nicht zählen.
Vgl. dazu Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 8. Juni 2023 – C-50/21 -, juris Rn. 70 ff.
Diese unionsrechtlichen Vorgaben dürften im Falle einer erneuten Anordnung eines Mindestbeförderungsentgelts für den Mietwagenverkehr durch die Antragsgegnerin zu berücksichtigen sein.
2.
Die Streitwertfestsetzung ergeht nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, und 2 des Gerichtkostengesetzes (GKG). Hierbei legt die Kammer mangels konkreter Anhaltspunkte für das wirtschaftliche Interesse den der Bedeutung entsprechenden doppelten Auffangstreitwert von 10.000,- EUR zugrunde. Aufgrund des einstweiligen Charakters des Eilverfahrens wird die Hälfte dieses Streitwertes der Hauptsache, also 5.000,- EUR, in Ansatz gebracht. Da es sich mit Blick auf die beiden Antragstellerinnen bei der hier vorliegenden einfachen Streitgenossenschaft (§ 64 VwGO i.V.m. § 60 der Zivilprozessordnung) um einen Fall der subjektiven Antragshäufung handelt und die Anträge eine eigenständige Bedeutung haben, waren die für die beiden Antragstellerinnen anzusetzenden Streitwerte nach der Grundregel des § 39 Abs. 1 GKG zusammenzurechnen. Die Antragstellerinnen wenden sich jeweils aus eigenem Recht gegen eine personenbezogene Allgemeinverfügung, die rechtlich – mit Blick auf den Adressatenkreis – teilbar ist.
Vgl. Ziffer 1.1.3 des Streitwertkataloges für die Verwaltungs-gerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen und Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. Mai 2006 – 1 S 2525/05 -, juris Rn. 4.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 11. März 2008 – 11 C 07.3223 -, juris Rn. 4.
Ich bin seit meiner Zulassung als Rechtsanwalt im Jahr 2003 Teil der Kanzlei der Rechtsanwälte Kotz in Kreuztal bei Siegen. Als Fachanwalt für Verkehrsrecht und Fachanwalt für Versicherungsrecht, sowie als Notar setze ich mich erfolgreich für meine Mandanten ein. Weitere Tätigkeitsschwerpunkte sind Mietrecht, Strafrecht, Verbraucherrecht, Reiserecht, Medizinrecht, Internetrecht, Verwaltungsrecht und Erbrecht. Ferner bin ich Mitglied im Deutschen Anwaltverein und in verschiedenen Arbeitsgemeinschaften. Als Rechtsanwalt bin ich bundesweit in allen Rechtsgebieten tätig und engagiere mich unter anderem als Vertragsanwalt für […] mehr über Dr. Christian Gerd Kotz
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