Identifizierung der Mobilfunkteilnehmer bei Prepaid-Produkten

Identifizierung der Mobilfunkteilnehmer bei Prepaid-Produkten

VG Köln

Az.: 11 K 7710/98

Verkündet am 22.09.2000

Nicht rechtskräftig – jetzt vor dem OVG Münster


Die 11. Kammer hat aufgrund der mündlichen Verhandlung in der Sitzung vom 22. September 2000 für Recht erkannt:

Der Bescheid der Beklagten vom 18. September 1997 – Az.: Z 25-2 A 1112-2/D2 – wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

T a t b e s t a n d

Die Klägerin ist ein Telekommunikationsunternehmen. Aufgrund eines mit der Beklagten im Jahre 1990 geschlossenen und im Jahre 1999 neu gefaßten Lizenzvertrages ist ihr das Recht verliehen, im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ein digitales zellulares Mobilfunknetz zu errichten und zu betreiben und hierüber Mobilfunkdienste zu erbringen.

In diesem Zusammenhang bietet die Klägerin unter anderem seit 1. Oktober 1997 sogenannte, Prepaid-Produkte an. Diese bestehen in der Regel aus einem Mobiltelefon und einer sogenannten Prepaid-Card. Die Prepaid-Card ist eine Telefonkarte, die per Barzahlung, Kreditkarte, Überweisung oder Lastschrift mit einem bestimmten Guthaben „aufgeladen“ werden kann. Das Guthaben wird anschließend abtelefoniert. Der Kunde tritt damit für die noch zu erbringenden Telekommunikationsdienste durch eine Vorauszahlung in Vorleistung. Die Erhebung personenbezogener Daten des Kunden zwecks Identifizierung desselben ist für die Klägerin aufgrund der Vorleistungspflicht des Kunden – anders als beim Abschluss von Standardverträgen, bei denen die Klägerin selbst durch Bereitstellung der Telekommunikationsdienste in Vorleistung tritt – weder für die Begründung noch für die Erbringung der Dienste erforderlich. Im Vorfeld der Markteinführung des Produktes kam es zwischen der Klägerin und der Beklagten zu Meinungsverschiedenheiten, ob und in welchem Umfang die Klägerin verpflichtet ist, personenbezogene Daten der Kunden von Prepaid-Produkten zu erheben und zu überprüfen.

Um die Auskunftsbefugnisse der Strafverfolgungs- und der Sicherheitsbehörden sicherzustellen, teilte die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 18. September 1997 von ihr so bezeichnete „Leitlinien“ mit, die sie bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten zu berücksichtigen habe.

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Nach diesen Leitlinien muß die Identität des Nutzers mittels eines amtlichen Lichtbildausweises gemäß § 1 Abs. 2 des Gesetzes über Personalausweise oder gemäß § 4 Abs.1 des Passgesetzes nachgewiesen werden. Ebenso können die als Ausweisersatz erteilten und mit Angaben zur Person und einem Lichtbild versehenen Bescheinigungen gemäß § 63 Asylverfahrensgesetz oder Bescheinigungen gemäß § 39 Ausländergesetz anerkannt werden. Die Nummer des Ausweispapiers ist vom Anbieter des Produkts in geeigneter Form festzuhalten-. Die produktbezogene Ausgestaltung des Identitätsnachweises bleibt dem Anbieter überlassen. Es muss sichergestellt werden, dass sowohl Name und Adresse gemäß Identitätsnachweis als auch die zugehörige Rufnummer oder das sonstige telekommunikationstechnische Kennzeichnungsmerkmal des veräußerten Produkts unverzüglich in die Verzeichnisse gemäß § 90 Abs. 1 des Telekommunikationsgesetzes eingestellt werden. Der Telekommunikationsdienst darf erst nach Abschluss des Identitätsnachweises zur Nutzung freigegeben werden.

Die Klägerin bestätigte mit Schreiben vom 29. September 1997, dass sie sich – vorbehaltlich einer rechtlichen Überprüfung – an die gemachten Vorgäben halten werde. Mit Schreiben vom 30. September 1997 teilte die Beklagte der Klägerin nach lizenzrechtlicher Überprüfung sodann u. a. mit, gegen die Einführung des Prepaid-Produktes bestünden keine Bedenken, sofern die mitgeteilten Leitlinien eingehalten würden.

Die Klägerin versuchte in der Folgezeit eine Einigung dahingehend zu erzielen, dass außer den genannten Ausweispapieren auch andere Ausweisdokumente für die Kundenidentifizierung herangezogen werden dürften. Dies lehnte die Beklagte jedoch ab.

Am 18. September 1998 hat die Klägerin Klage erhoben.

Die Klägerin ist der Ansicht, die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Die Erhebung einer Anfechtungsklage komme nicht in Betracht, da die Schreiben der Beklagten vom 18. und 30. September 1997 keine Verwaltungsakte darstellten. Insoweit sei ein Wille der Beklagten, gegenüber der Klägerin eine verbindliche Regelung treffen zu wollen, nicht erkennbar. Bereits Stil und Form der Schreibens stünden der Annahme eines Verwaltungsaktes entgegen. Vielmehr sei die Mitteilung der Leitlinien im Rahmen der lizenzvertraglichen Korrespondenz erfolgt, also auf gleichgeordneter vertraglicher Grundlage. Sie stellten insoweit lediglich eine Stellungnahme zu den Anforderungen bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten dar.

Die Klägerin Teint ferner, sie sei als Anbieterin von Telekommunikationsdienstleistungen im Rahmen der Vermarktung von Prepaid-Produkten nicht zur Erhebung und Überprüfung von Kundendaten und zur Kundenidentifizierung in bestimmter Art und Weise verpflichtet.

Zur Begründung nimmt sie im wesentlichen Bezug auf die Ausführungen in dem von ihr eingeholten Gutachten von Prof. Dr. Joachim Wieland vom August 1998. Ergänzend führt sie aus, § 90 TKG enthalte keine Verpflichtung zur Erhebung von Kundendaten, sondern beschränke die Verpflichtung zur Führung und Aufnahme von Daten in die Kundendatei auf die von den Anbietern gemäß § 89 Abs. 2 TKG i. V. m. der Telekommunikationsdatenschutzverordnung zulässigerweise erhobenen, d.h. die betriebsnotwendigen Daten. Andernfalls sei die Verfassungsmäßigkeit des § 90 TKG wegen eines unverhältnismäßigen Eingriffs in das Fernmeldegeheimnis als Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Telekommunikationskunden und einer unzumutbaren Inpflichtnahme der Anbieter nicht gegeben.

Durch die Anordnung werde sie bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten eingeschränkt. Ein. Vertrieb der Prepaid-Produkte beispielsweise als Regalware werde ihr faktisch untersagt. Dadurch entgingen ihr Verdienstmöglichkeiten in unbezifferter Höhe. Zudem erfordere die Erhebung und Überprüfung der Kundendaten einen erheblichen Personalaufwand und zusätzliche finanzielle Kosten.

§ 154 AG sei geradezu ein Musterbeispiel dafür, wie der Gesetzgeber verfahre, wenn er anonyme Kundenverhältnisse untersagen und Kundenidentifizierung durchgeführt wissen wolle.

Die Klägerin beantragt,

1. die Verwaltungsakte der Beklagten vom 18. September 1997 und 30. September 1997 aufzuheben,

2. hilfsweise festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, Name und Anschrift ihrer Kunden beim Abschluss von Prepaid-Verträgen zu erheben,

3. weiter hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte nicht verpflichtet ist, erhobene Daten ihrer Kunden, insbesondere für die Identifizierung geeignete Daten, zu überprüfen, hilfsweise

festzustellen, dass die Beklagte nicht verpflichtet ist, eine Überprüfung der Identität ihrer Kunden ausschließlich anhand von amtlichen Personalausweisen, amtlichen Reisepässen, Bescheinigungen nach § 39 Ausländergesetz oder nach § 63 Asylverfahrensgesetz oder anhand von Truppen-/Dienstausweisen von Angehörigen der US-Armee durchzuführen, sondern berechtigt ist, der Identitätsprüfung auch andere geeignete Ausweisdokumente zugrunde zulegen, insbesondere Führerschein, Studenten-/Schülerausweis (versehen mit Dienstsiegel der Universität bzw. Schule/ Schulbehörde), Behinderten-/Schwerbehindertenausweis, Ausweis der Zivildienstleistenden, Kreditkarte/Scheckkarte mit Passbild des Inhabers, Dienstausweis für Angehörige von Bundes-, Landes- und Kommunalbehörden, sofern diese mit einem Dienstsiegel und einem Passbild versehen sind.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, die Klage sei nur als Anfechtungsklage statthaft. Ihre Schreiben vom 18. und 30. September 1997 stellten Verwaltungsakte dar. Das Fehlen der Rechtsbehelfsbelehrung und der höfliche Ton seien für die Klärung der Rechtsnatur des Schreibens nicht von Belang. Maßgeblich sei allein, dass die Beklagte erkennbar einseitig hoheitlich rechtsverbindliche Regelungen gegenüber der Klägerin getroffen habe. Dem stehe auch nicht der zwischen den Beteiligten geschlossene Lizenzvertrag entgegen, da es bei der Erhebung der Kundendaten, um eine gesetzliche Verpflichtung der Klägerin aus § 90 TKG handele, die unabhängig von der Ausgestaltung des Lizenzvertrages allein aufgrund des geschäftsmäßigen Angebots von Telekommunikationsdienstleistungen bestehe.

Die Beklagte meint ferner, die Klägerin sei verpflichtet, Namen, Anschrift und Rufnummer ihrer Kunden auch bei Prepaid-Produkten zu erheben und eine Identitätsprüfung anhand bestimmter Ausweispapiere vorzunehmen.

Rechtsgrundlage für diese Pflicht sei § 90 TKG. Durch diese Vorschrift solle gerade die Begründung anonymer Kundenverhältnisse ausgeschlossen. werden.

§ 90 TKG stehe nicht unter dem Vorbehalt des § 89 TKG. Vielmehr stünden beide Vorschriften selbständig nebeneinander. Eine Bezugnahme auf § 89 sei in § 90 TKG nicht enthalten. Zudem verfolgten die Vorschriften vollständig andere Regelungszwecke.

Während § 89 TKG dem Datenschutz diene und tendenziell die Erhebung und Nutzung von Daten Beschränkungen unterwerfe, diene § 90 TKG Sicherheitsinteressen der Allgemeinheit und schreibe gerade eine Erhebung und Nutzbarmachung bestimmter Daten vor. Eine Beschränkung auf die Daten, die vom Dienstanbieter gemäß § 89 TKG i. V. m. der Telekommunikationsdatenschutzverordnung erhoben worden, seien, sei daher nirgends erkennbar.

Bei einer anderen Auslegung werde Sinn und Effizienz der Regelung in einem wesentlichen Bereich unterlaufen. Sinn der Regelung sei es, den verschiedenen berechtigten Stellen im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben einen durch die Beklagte vermittelten Zugriff auf vollständige Kundendateien zu ermöglichen. Die Vorschrift solle nach, der Amtlichen Begründung den Bedürfnissen der Strafverfolgungs- und der Sicherheitsbehörden Rechnung tragen und sicherstellen, dass die zu führenden Kundendateien aktuell und vollständig sind.

Wenn die Kunden der Prepaid-Produkte nicht in die Kundendateien aufgenommen würden, obwohl ihnen eine Rufnummer zugeteilt werde, werde sich eine erhebliche Zahl von Telekommunikationsteilnehmern den Ermittlungen der berechtigten Stellen entziehen können, so dass die Ermittlung und Verfolgung von Straftätern wesentlich erschwert werde.

Die Verpflichtung, vollständige Kundendateien zu führen, beinhalte zwangsläufig und denknotwendig die Pflicht zur Erhebung der entsprechenden Daten.

Insoweit liege ein zulässiger Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht vor. Der Eingriff sei durch ein einfaches Gesetz möglich und auch nicht unverhältnismäßig, da er den Einzelnen kaum belaste, für die innere Sicherheit und Strafverfolgung als überragende Gemeinwohlinteressen aber außerordentlich wichtig sei. Das Vermarktungsinteresse der Klägerin in Bezug auf das vorliegende Produkt finde seine Grenzen in den gesetzlich geregelten staatlichen Sicherheitsanforderungen.

Aus Sinn und Zweck des § 90 Abs. 1 TKG ergebe sich auch die Verpflichtung, die Zuverlässigkeit der in die Kundendatei aufzunehmenden Daten sicherzustellen. Dateien, in denen auf Grund ungeprüfter Angaben von Kunden in nicht nachprüfbarem Maße falsche oder Phantasienamen enthalten wären, seien für die von § 90 TKG intendierten Zwecke wertlos. Die Qualität der Kundendateien hinsichtlich Vollständigkeit und Zuverlässigkeit der Angaben zu Rufnummer, Name und Anschrift sei für die Auskunftsersuchen der Sicherheitsbehörden essentiell.

Im Bereich des Banken -und Sparkassenwesens gebe es auch keine anonymen Nummernkonten. Die kontoführende Stelle habe darüber hinaus gemäß § 154 Abs. 2 der Abgabenordnung auch die Identität des über das Konto Verfügungsberechtigten zu prüfen und diese Angaben verfügbar 2u halten. Die Klägerin werde daher nicht übermäßig belastet. Sie müsse sich lediglich behandeln lassen wie andere Unternehmen auch, denen aufgrund ihrer speziellen Tätigkeitsfelder bestimmte Pflichten im Interesse hochrangiger Schutzgüter auferlegt seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig, soweit die Klägerin die Aufhebung des Bescheids vom 18.September 1997 begehrt. Im übrigen ist die Klage unzulässig.

Die Klage gegen den Bescheid vom 18. September 1997 ist als Anfechtungsklage zulässig, da die Klägerin insoweit die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt.

Gemäß § 35 S. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Dabei kommt es auf die Bezeichnung als Verfügung, Bescheid, Anordnung etc. nicht an. Maßgebend ist allein, dass für den Adressaten aus dem Akt selbst oder den Umständen seines Erlasses objektiv erkennbar ist, dass eine einseitige und konkrete, verbindliche der Rechtsbeständigkeit fähige Regelungskraft hoheitlicher Gewalt gewollt ist.

Vgl. Siegmund, in: Brandt/Sachs, Handbuch Verwaltungsverfahren. und Verwaltungsprozeß, 1999, Rdnr. 27 zu D.

Sofern diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist auch ein in höflicher Briefform abgefaßtes Schreiben als Verwaltungsakt anzusehen.

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Auflage, München 2000, Rdnr. 15 zu § 35.

Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein behördlicher Akt ein Verwaltungsakt ist, ist im Zweifel nicht das, was die Behörde gewollt oder gedacht hat, sondern der objektive Sinngehalt, d. h. wie der ‚Bürger unter Berücksichtigung- der äußeren. Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung usw. und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen durfte bzw. mußte. Vgl. Kopp/Ramsauer, a. a. 0., Rdnr. 16 zu § 35.

Unter Zugrundelegen dieser Grundsätze handelt es sich bei dem Schreiben vom 18. September 1997, mit dem die Beklagte der Klägerin bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten die Berücksichtigung bestimmter Leitlinien aufgibt, um einen Verwaltungsakt.

Dem Wortlaut nach enthält das Schreiben detaillierte Leitlinien, die „bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten zu berücksichtigen sind“. Damit wird der Klägerin einseitig hoheitlich vorgegeben, in welcher Weise sie ihre Prepaid-Produkte vermarkten darf. Dass dies abschließend als höfliche Bitte formuliert worden ist („Ich bitte, diese Leitlinien (…) zu berücksichtigen“), steht der Verbindlichkeit der Regelung nicht entgegen. Für die Klägerin ist – auch im Hinblick auf die im Vorfeld erfolgte Korrespondenz – erkennbar, dass es sich gerade nicht um eine unverbindliche Mitteilung der Rechtsansicht der Beklagten handelt, sondern um die Anordnung einer Handlungspflicht. Der Inhalt des Schreibens geht auch für die Klägerin erkennbar über eine unverbindliche Korrespondenz im Rahmen des durch den Lizenzvertrag begründeten Rechtsverhältnisses hinaus.

Schließlich steht der Verbindlichkeit der Anordnung auch nicht entgegen, dass der Klägerin insoweit die Berücksichtigung von „Leitlinien“ aufgegeben wird. Zwar deutet der Begriff „Leitlinien“ für sich genommen auf eine Unverbindlichkeit hin. Diese Unverbindlichkeit verliert sich jedoch mit der konkreten Anordnung gegenüber der Klägerin. Hierdurch wird das Gebot für den Einzelfall konkretisiert und die für den konkreten Fall geltende Rechtslage in für die Klägerin erkennbarer Weise verbindlich klargestellt.

Die Beklagte war auch trotz des zwischen den Beteiligten geschlossenen Lizenzvertrages befugt, gegenüber der Klägerin einen entsprechender. Verwaltungsakt zu erlassen. Zum einen stehen sich die Beteiligten trotz des abgeschlossenen Lizenzvertrages weiterhin im Verhältnis der Über-/Unterordnung gegenüber, da es sich bei dem Lizenzvertrag um einen subordinationsrechtlichen Vertrag im Sinne des §_ 54 S. 2 VwVfG handelt, durch den ein Gleichordnungsverhältnis nicht begründet wird. Zum anderen wird durch die aufgegebene Handlungspflicht eine vollständig neue Verpflichtung der. Klägerin begründet, die neben die Pflichten aus dem Lizenzvertrag tritt und losgelöst von diesem besteht. Eine vertragliche Regelung einer derartigen Handlungspflicht ist im Lizenzvertrag nicht angelegt und auch nicht als Vertragsgegenstand vorgesehen, wenngleich sie möglich gewesen wäre.

Die Klage ist auch im Hinblick auf die fehlende Rechtsbehelfsbelehrung innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO und damit fristgerecht erhoben worden.

Soweit die Klägerin die Aufhebung des Schreibens der Beklagten vom 30. September 1997 begehrt, ist die Klage jedoch unzulässig. Das Schreiben stellt keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG dar. Dem Inhalt des Schreibens kommt gegenüber den Regelungen des Lizenzvertrages und dem Bescheid der Beklagte vom 18. September 1997 -soweit die hier streitige Problematik betroffen ist – kein eigener Regelungsgehalt zu. Vielmehr handelt es sich insoweit lediglich um eine wiederholende Verfügung bzw. um einen Hinweis auf bereits bestehende Rechte und Pflichten.

Die Klage ist – soweit sie danach zulässig ist – auch begründet.

Die Anordnung der Beklagten vom 18. September 1997 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Bescheid war deshalb aufzuheben.

Die Klägerin ist nach der derzeitigen Rechtslage nicht verpflichtet, im Rahmen des Vertriebs von Prepaid-Produkten Kundendaten zu erheben, zu überprüfen und eine Kundenidentifizierung anhand der von der Beklagten vorgegebenen Ausweispapiere vorzunehmen.

Eine solche Verpflichtung findet im Gesetz keine ausreichende Stütze.

Als Ermächtigungsgrundlage für eine derartige Anordnung kommt – entgegen der Ansicht der Beklagten -insbesondere nicht § 91 Abs. 1 i. V. m. § 90 Abs. 1 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120) in Betracht.

Gemäß § 90 Abs. 1 TKG ist derjenige, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste anbietet, (…) verpflichtet, Kundendateien zu führen, in die unverzüglich die Rufnummern (…) sowie Name und Anschrift der Inhaber von Rufnummern (…) aufzunehmen sind

Seinem Wortlaut nach verpflichtet § 90 Abs. 1 TKG die Anbieter von Telekommunikationsdiensten ausdrücklich nur zum Führen von Kundendateien und zur Aufnahme der angeführten Daten (Bestandsdaten). Eine darüber hinausgehende Verpflichtung der Anbieter von Telekommunikationsdiensten im Verhältnis zu ihren Kunden, die entsprechenden Bestandsdaten zu erheben, ist dem Wortlaut der Vorschrift nicht zu entnehmen und kann auch durch Auslegung des § 90 Abs. 1 TKG nicht begründet werden.

Vielmehr ist aufgrund der Systematik des Gesetzes und der Entstehungsgeschichte der Vorschrift davon auszugehen, dass sich die Verpflichtung des § 90 Abs. 1 TKG zur Führung von Kundendateien und zur Aufnahme der entsprechenden Daten lediglich auf die von den Anbietern nach § 89 Abs. 2 TKG i. V. m. der Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung (TDSV) zulässigerweise erhobenen Daten bezieht.

Die Regelung des § 90 TKG stellt sich dabei in ihrem systematischen Zusammenhang als rein technische Verpflichtung der Diensteanbieter zur Bereitstellung der im eigenen Interesse geführten Kundendatei für das automatisierte Abrufverfahren dar.

Eine andere Auslegung der Vorschrift stünde in unauflösbarem Widerspruch zur detaillierten datenschutzrechtlichen Regelung des § 89 TKG. Letztere Vorschrift regelt – in Verbindung mit der Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung (vom 12. Juli 1996, BGBl. I S. 982, – TDSV) – abschließend, in welchem Umfang und zu welchem Zweck die Anbieter von Telekommunikationsdiensten personenbezogene Daten ihrer Kunden erheben dürfen.

Auf der Grundlage des § 89 Abs. 2 TKG i. V. m. § 3 TDSV dürfen Diensteanbieter nur die Daten erheben, die insbesondere zur betrieblichen Abwicklung oder für das bedarfsgerechte Gestalten ihrer jeweiligen geschäftsmäßigen Telekommunikationsdienste erforderlich sind. Die Vorschrift dient dem Datenschutz und unterwirft die Erhebung und Nutzung von Daten Beschränkungen. § 89 stellt insoweit eine detaillierte Regelung dar, anhand derer die Beteiligten erkennen können, unter welchen Umständen, in welchen Bereichen und in welchem Umfang sie bei der Inanspruchnahme von Telekommunikationsdiensten mit einer Einschränkung des auf Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 des Grundgesetzes (GG) gestützten informationellen Selbstbestimmungsrechts in bezug auf ihre personenbezogenen Daten infolge der mit der Erbringung der Dienste verbundenen Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung zu rechnen haben.

Vgl. Büchner, in: Beckscher TKG Kommentar, 2. Auflage,

München 2000, Rdnr. 2 zu § 89.

Mit dieser Regelung ist ein durch § 90 Abs. 1 TKG begründeter Zwang zur Erhebung von Daten, die die Diensteanbieter – wie bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten – gerade nicht zur betrieblicher. Abwicklung oder für das bedarfsgerechte Gestalten ihrer jeweiligen geschäftsmäßigen Telekommunikationsdienste benötigen, nicht vereinbar. Die auftretende Diskrepanz kann auch nicht dadurch beseitigt werden, dass der Bereich der „betrieblichen Abwicklung“ erweitert wird um die aus § 90 TKG resultierenden Verpflichtungen. Der Umfang dessen, was zur „betrieblichen Abwicklung“ gehört, ist insoweit in § 89 Abs. 2 Nr. 1 TKG abschließend geregelt.

Soweit die Beklagte meint, die Vorschriften des § 89 und 90 TKG stünden nebeneinander und sie diese Annahme mit der fehlenden Bezugnahme in § 90 TKG auf § 89 TKG sowie den unterschiedlichen Regelungszwecken der Normen begründet, ist dem entgegen zu halten, dass gerade angesichts der detaillierten Regelungen, die § 89 TKG i. V. m. der TDSV zum Schutz des Nutzers vorsieht, es nicht ersichtlich ist, dass durch die blankettartige Formulierung des § 90 TKG der Umfang der von den Unternehmen zu erhebenden Daten über den Anwendungsbereich des § 89 Abs. 2 TKG hinaus ausgedehnt werden sollte.

Wäre dies die Intention des Gesetzgebers gewesen, so wäre im Hinblick auf seine im Rahmen des § 89 TKG zum Ausdruck kommende datenschutzrechtliche Sensibilität zu erwarten gewesen, dass er aufgrund der noch größeren Intensität des Eingriffs – vor allem in die Rechte der Telekommmunikationskunden – die Befreiung von dem Vorbehalt des § 89 TKG und die Verpflichtung der Unternehmen zur Erhebung der konkreten Daten ausdrücklich formuliert hätte. Dies ist nicht geschehen.

Der auftretende Wertungswiderspruch tritt noch deutlicher hervor, wenn man die Vorschrift des § 89 Abs. 6 mit der des § 90 TKG vergleicht. Beide Vorschriften stehen in einem systematischen Zusammenhang zueinander.

Vgl. Büchner, a. a. O., Rdnr. 44 zu § 89; Gundermann, in: DuD 1999,681, 684.

Sowohl § 89 Abs. 6 TKG als auch § 90 TKG sehen Auskunftsverfahren vor und unterscheiden sich nur in der Art und Weise des Zurverfügungstellens der Daten.

Während § 89 Abs. 6 TKG den Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden den direkten Zugriff auf die gemäß § 89 Abs. 2 Nr. la TKG für die betrieblichen Erfordernisse erhobenen personenbezogenen Daten in Form einer Einzelauskunft bei den Diensteanbietern ermöglicht, sichert § 90 Abs. 1 TKG das Auskunftsersuchen der Sicherheitsbehörden über das automatisierte Verfahren nach § 90 Abs. 2 ff. TKG. Anders als § 89 Abs. 6 TKG ermöglicht es § 90 TKG den Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden -, ohne den Umweg über einen konkreten Diensteanbieter – über die Regulierungsbehörde als Kopfstelle Zugriff auf eine zentrale Datenbank zu nehmen, in der die Bestandsdaten der Telekommunikationskunden aufgenommen worden sind. Der Sinn der Vorschrift besteht dabei insbesondere darin, in einem liberalisierten Telekommunikationsmarkt den Sicherheitsbehörden die Feststellung zu ermöglichen, bei welcher Telefongesellschaft eine verdächtige Person Kundin oder Kunde ist, um den zu überwachenden Anschluss überhaupt identifizieren zu können.Vgl. Bäumler, Dix, Garstka, Sokol, Walz, in: DuD 1999, 712, 714.

90 TKG stellt insoweit angesichts der Vielzahl der Diensteanbieter gegenüber § 89 Abs. 6 TKG ein rationelleres und wegen der jederzeit gewährleisteten Abfragemöglichkeit – auch praktikableres Masseverfahren dar. Es .sind jedoch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass § 90 Abs. 1 TKG zu intensiveren Eingriffen ermächtigen sollte.

Vgl. Ehmer, in: Beckscher TKG Kommentar, 2. Auflage, München 2000, Rdnr. 14 zu § 90. Andernfalls würde in letzter Konsequenz unter Umständen über den Umweg des § 90 Abs. 1 TKG der Umfang der nach § 89 Abs. 6 TKG aufzunehmenden und weiterzuleitenden Daten in unzulässigem Maß erweitert. Denn wären die Daten für die Zwecke des § 90 Abs. 1 TKG einmal erhoben, müssten sie konsequenterweise auch im Rahmen des Auskunftsersuchens nach § 89 Abs. 6 TKG übermittelt werden. Dem wiederum steht die klare Begrenzung der zu übermittelnden Daten auf das betrieblich erforderliche Maß (§ 89 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 TKG) entgegen.

Zudem ist nicht zu erklären, wie die von der Beklagten vorgenommene Auslegung des § 90 Abs. 1 TKG mit der Vorschrift des § 89 Abs. 10 TKG in Einklang stehen soll, demzufolge die geschäftsmäßige Erbringung von Telekommunikationsdiensten nicht von der Angabe personenbezogener Daten abhängig gemacht werden darf, die für die Erbringung der Dienste nicht erforderlich sind.

Schließlich lässt sich auch aus der Entstehungsgeschichte nicht erkennen, dass mit der Vorschrift des § 90 Abs. 1 TKG eine Verpflichtung zur Erhebung von Kundendaten über den von § 89 Abs. 2 TKG vorgegebenen Umfang hinaus geschaffen werden sollte, um so die Begründung. anonymer Kundenverhältnisse auszuschließen. Vielmehr bestätigen die Gesetzesmaterialien, dass mit der Regelung lediglich eine rein technische Verpflichtung der Diensteanbieter zur Bereitstellung der im eigenen Interesse geführten Kundendatei für das automatisierte Abrufverfahren geschaffen werden sollte.

Das Gericht verkennt dabei nicht, dass die Vorschrift des § 90 TKG nach der Amtlichen Begründung den Bedürfnissen der Strafverfolgungs- und der Sicherheitsbehörden Rechnung tragen und sicherstellen soll, dass die zu führenden Kundendateien aktuell und vollständig sind. Vgl. BR-Drs. 80/96 S. 55 (zu § 87). Der Beklagten ist insoweit zuzugeben dass die Qualität der Kundendatei hinsichtlich ihrer Vollständigkeit für die Auskunftsersuchen der Sicherheitsbehörden von großer Bedeutung und die Vermeidung anonymer Kundenverhältnisse der Effektivität der Strafverfolgung zuträglich ist. Es ist jedoch Aufgabe des Gesetzgebers, das Spannungsverhältnis zwischen effektiver Strafverfolgung und der Respektierung des Datenschutzes in angemessener Weise und eindeutig zu lösen. Die Gesetzesmaterialien zum Entwurf des Telekommunikationsgesetzes und auch die im Vorfeld angedachten Lösungsmöglichkeiten deuten in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Problematik der Entstehung anonymer Kundenverhältnisse im Rahmen der Vermarktung von Prepaid-Produkten zwar erkannt (Vgl. Anlage B1 zu 11 K 7710/98, B1. 165 ff. Gerichtsakte – GA -, Anlage zu BMPT vom 24. Januar 95 B1. 175 GA, Entwurf vom 9. Mai 1995, Bericht über Problemfelder und Lösungsansätze, B1. 181, «183 f., 186 ff. GA, 37. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 17. Mai 1997 Bl. 193 GA), jedoch im Telekommunikationsgesetz nicht – insbesondere nicht durch § 90 TKG gelöst wurde.

Eine Auslegung des § 90 Abs.1 TKG – entgegen der strengen Vorgaben des § 89 Abs. 2 TKG – als Verpflichtung zur Vorratsspeicherung oder noch weitergehend als Vorratserhebung von Kunden daten ist dem Willen des Gesetzgebers insoweit nicht zu entnehmen.

So sollte nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Telekommunikationsgesetz mit § 90 TKG lediglich eine Rechtsgrundlage geschaffen werden, die vor der Postreform I und II gegenüber der ehemaligen Deutschen Bundespost als staatlicher Verwaltung und einzigem Telekommunikationsanbieter im Rahmen der Amtshilfe gegeben war. Die. Vorschrift sollte die bisherigen Auskunftsbefugnisse in dem privatisierten Telekommunikationsmarkt sicherstellen.

Vgl. BR-Drs. 80/96 S. 55 (zu § 87).

Hieraus geht hervor, dass der Gesetzgeber über § 90 TKG das Verhältnis der Anbieter zur Beklagten bzw. zu den Sicherheitsbehörden regeln, nicht aber eine weitergehende Verpflichtung im Verhältnis der Diensteanbieter zum Kunden begründen wollte. Vielmehr sollte durch § 90 ein Teilersatz für die wegfallende Möglichkeit der Inanspruchnahme von Amtshilfe geschaffen werden. Auch die Amtshilfe war aber auf die Weitergabe vorhandener Daten beschränkt. Weder Art. 35 des Grundgesetzes noch die einfachgesetzlichen Regelungen der Amtshilfe sahen eine Pflicht der Bundespost vor, bestimmte Daten der Postbenutzer zu erheben. Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 4. Auflage 1997, Art. 35 GG Rdr. 2 m. w. N.

Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens wies die Bundesregierung ferner einen Vorschlag des Bundesrates, demzufolge auch nach Beendigung des Kundenverhältnisses Zugriff auf Daten ermöglicht werden sollte, mit der Begründung zurück, die „Bundesnegierung (beabsichtige nicht, in § 87 (= jetzt § 90) zusätzliche, den Datenschutzbestimmungen widersprechende Regelungen zur Zulässigkeit der Speicherung von Kundendaten aufzunehmen“. Vgl. Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. 13/4438, S. 24 (Nr. 98); Gegenäußerung der Bundesregierung, BT Drs. 13/4438, S. 40 (zu Nr. 98).

Dass die Bundesregierung selbst keine Veranlassung sah, von der Wahrung datenschutzrechtlicher Grundsätze für Zwecke der Auskunftsersuchen abzusehen, zeigt sich schließlich darin, dass sie einen Vorschlag des Bundesrates ablehnte, mit dem dieser eine Erweiterung des § 89 Abs.1 dahingehend zu erreichen versuchte, dass in der Datenschutzverordnung für die Dauer der Speicherung nicht nur Höchstfristen, sondern auch Mindestfristen vorgesehen werden, um zu vermeiden, dass das Auskunftsersuchen nach § 89 Abs.6 entwertet wird. Die Bundesregierung wies in diesem Zusammenhang darauf hin, „die Verarbeitung von Telekommunikationsdaten (sei) regelmäßig auf den betrieblich erforderlichen Zweck der Abwicklung der jeweiligen vertraglich vereinbarten Telekommunikationsdienstleistungen beschränkt. Das Anliegen des Bundesrates würde vom Ergebnis her auf eine mangels aktuellen Bedarfs unzulässige Vorratsspeicherung von Daten hinauslaufen“. Vgl. Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. 13/4438 S. 23 (Nr. 90); Gegenäußerung der Bundesregierung, BT

Drs. 13/4438, S. 39 (zu Nr. 90).

Letztlich wird § 90 TKG auch in den Gesetzesmaterialien des Gesetzgebungsverfahrens zum Begleitgesetz zum Telekommunikationsgesetz lediglich als automatisierte Rufnummernauskunft qualifiziert,

Vgl. Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. 13/8453, S. 6 (Nr. 11) und Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 13/8453, S. 12 (zu Nr. 5b).

wobei der Bundesrat den Nutzen und die Effektivität des § 90 TKG im Hinblick auf Prepaid-Produkte ausdrücklich -und von der Bundesregierung unwidersprochen – verneint.

Vgl. Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. 13/8453, S. 6 (Nr. 11) und S. 7 (Nr. 15).

Unabhängig vor. den vorstehenden Ausführungen verbietet sich die von der Beklagten vorgenommene extensive Auslegung des § 90 Abs. 1 TKG schließlich im Hinblick auf die Grundrechtswesentlichkeit der Anordnung und die dadurch erfolgte Aktivierung des Parlamentsvorbehalts. Selbst wenn – entgegen den obigen Ausführungen – die Verpflichtung zur Führung vollständiger Kundendateien, wie von der Beklagten vorgetragen, zwangsläufig und denknotwendig die Pflicht zur Erhebung der entsprechenden Daten beinhaltete, wird eine solche Annahme den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts nicht gerecht. Als belastende Regelungen bedürfen die von der Beklagten vorgegebenen Verpflichtungen einer gesetzlichen Ermächtigung, die den Inhalt und die Grenzen der behördlichen Befugnis eindeutig umreißt. Dies folgt aus dem Vorbehalt des Gesetzes.

Zur Geltung des Gesetzesvorbehaltes für verpflichtende –Auskunftsbegehren vgl. etwa OVG Münster, Beschluss vom 25. August 2000 – 20 B 959/00 – S. 9 der Ausfertigung unter Hinweis auf OVG Rhld.-Pfalz, Urteil vom 4. April 1986 – 8 A 30/85 -, NuR 1987,185.

Angesichts des Erfordernisses einer gesetzlich klar umrissenen Ermächtigung ist Zurückhaltung gegenüber dem Versuch geboten, die Befugnis, die Erhebung kundenbezogener Daten zu erzwingen, die für die betriebliche Abwicklung nicht erforderlich sind, als Annex zu einer gesetzlich vorgesehenen Verpflichtung zum Führen von Kundendateien zu begründen.

Gerade angesichts der Tatsache, dass § 90 TKG eine bestimmte Branche – die Anbieter von Telekommunikationsdiensten – mit Sonderpflichten belastet, die für sie selbst ohne Nutzen sind und die ohnehin erhebliche Kosten für die Unternehmen entstehen lassen, ist eine enge Auslegung der Vorschrift geboten.Vgl. Gundermann, in: DuD 1999, 681, 684.

Zwar ist – entgegen der Ansicht der Klägerin – das Fernmeldegeheimnis der Telekommunikationskunden aus Art. 10 GG nicht tangiert, da es hier um Bestandsdaten und nicht um Verbindungsdaten (vgl. § 85 Abs. 1 TKG) geht; hieraus lässt sich das Gebot einer engen Auslegung also nicht ableiten. Betroffen sind jedoch zum einen die Anbieter von Telekommunikationsdiensten in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG, zum anderen auch die Telekommunikationskunden in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 GG.

Soweit die Beklagte meint, auch im Bereich des Banken- und Sparkassenwesens sei im Hinblick auf § 154 der Abgabenordnung (AO) die Errichtung anonymer Nummernkonten ausgeschlossen, so dass die Klägerin lediglich behandelt würde wie andere Unternehmen auch, denen aufgrund ihrer speziellen Tätigkeitsfelder bestimmte Pflichten im Interesse hochrangiger Schutzgüter auferlegt seien, so ist dem entgegen zu halten, das die Konzeption des § 154 AO mit der des § 90 Abs. 1 TKG in keiner Weise vergleichbar ist. Anders als 90 Abs. 1 TKG verbietet § 154 Abs. 1 AO ausdrücklich die anonyme Kontoerrichtung. § 154 Abs. 2 AO verpflichtet den Kontoführenden zudem ausdrücklich, sich zuvor Gewissheit über die Person und Anschrift des Verfügungsberechtigten zu verschaffen, die entsprechenden Angaben festzuhalten sowie sicherzustellen, dass er jederzeit Auskunft geben kann. Derartige Vorgaben sind in § 90 Abs. 1 TKG gerade nicht enthalten.

Zudem muss sich § 90 TKG an den durch das Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil entwickelten Grundsätzen messen lassen. Danach bedürfen Einschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmungsrecht einer gesetzliche Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht. Vgl. BVerGE 65, 1, (44) .

Diesen Anforderungen wird § 90 Abs.1 TKG jedenfalls dann nicht gerecht, wenn man der Norm im Wege einer extensiven Auslegung die Verpflichtung der Diensteanbieter entnimmt, über den durch

89 Abs. 2 TKG zulässigen Rahmen hinaus personenbezogene Daten der Telekommunikationskunden zu erheben.

Unter Zugrundelegen der obigen Ausführungen ergibt sich aus § 90 Abs. 1 TKG zudem auch keine Verpflichtung der Klägerin, eine Kundenidentifizierung aufgrund der von der Beklagten vorgegebenen amtlichen Ausweispapiere vorzunehmen. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 159 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3 VwGO. Die Klägerin ist im Hinblick darauf, dass ihre Klage hinsichtlich des Schreibens der Beklagten vom 30. September 1997 unzulässig ist, nur zu einem geringen Teil unterlegen.


Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000.000,00 DM

festgesetzt.

G r ü n d e

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG).