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Reisekostenbetrug und Entfernung aus dem öffentl. Dienst

OVG RHEINLAND-PFALZ

Urteil vom 08.01.2001

AZ: 3 A 11835/00.OVG

Vorinstanz: VG Trier – Az.: 3 K 674/00.TR

Das Urteil ist rechtkräftig.


L e i t s ä t z e

1. Zum Disziplinarmaß bei schwerwiegendem Reisekostenbetrug (hier: Entfernung aus dem Dienst).

2. Legt nur der Beamte gegen das auf Entfernung aus dem Dienst unter Belassung des gesetzlichen Unterhaltsbeitrags nach § 8 Abs. 2 LDG erkennende Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung ein, so ist das Berufungsgericht durch das Verschlechterungsverbot gemäß § 85 Abs. 2 LDG gehindert, dem Beamten den Unterhaltsbeitrag wegen Unwürdigkeit nach § 70 Abs. 1 LDG abzuerkennen.

3. Zur Statthaftigkeit der Anschlussberufung in disziplinargerichtlichen Verfahren.


In dem Verwaltungsrechtsstreit w e g e n Disziplinarklage hat der 3. Senat – Senat für Disziplinarsachen – des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8. Januar 2001für Recht erkannt:

Die Berufung des Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. September 2000 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

T a t b e s t a n d

Der Beklagte, der als Regierungsamtmann (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) im Dienst des Klägers steht, wendet sich gegen disziplinarrechtliche Entfernung aus dem Dienst.

Der 53 jährige Beamte trat am 1. April 1965 zunächst als Verwaltungslehrling in den Dienst der Stadt S. ein und wurde zum 1. April 1967 zumInspektoranwärter ernannt. Nach Bestehen der Laufbahnprüfung für den gehobenen nichttechnischen Dienst wurde er dort in das Beamtenverhältnis auf Probe übernommen. Zum 1. Juni 1973 wurde er an das Landratsamt L. und von dort mit Wirkung vom 1. August 1974 an das Staatliche Institut für Lehrerfort- und -weiterbildung (SIL) in S. versetzt. Am 7. August 1975 folgte seine Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit, zuletzt wurde er mit Wirkung vom 18. Mai 1985 zum Regierungsamtmann befördert. Seine letzte dienstliche Beurteilung aus dem Jahr 1983 lautet auf “voll gut”. Disziplinarrechtlich ist der Beamte nicht vorbelastet.

Nachdem der Kläger erfahren hatte, dass der Beklagte mit fingierten Reiseunterlagen die Zahlung von Reisekostenvergütungen erwirkt hatte, erstattete er mit Schreiben vom 29. September 1995 Strafanzeige. Wegen derselben Vorwürfe leitete der Kläger mit Verfügung vom 18. April 1996 gegen den Beklagten das förmliche Dienstordnungsverfahren nach dem damals geltenden Dienstordnungsgesetz (DOG) ein und setzte dieses bis zum rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens aus. Gleichzeitig wurde der Beamte vorläufig des Dienstes enthoben. Unter dem 13. Mai 1996 ordnete der Kläger die Einbehaltung von 25 v.H. der jeweiligen Dienstbezüge des Beklagten an.

Die staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen führten zur Anklage wegen 67 vollendeter oder versuchter Betrugstaten im Zusammenhang mit Dienstreisen seit Oktober 1990 mit einem Gesamtschaden von 34.651,20 DM. Von einer Verfolgung der teilweise tateinheitlich begangenen Urkundenfälschungen wurde abgesehen. Das Amtsgericht S. stellte in der Hauptverhandlung das Strafverfahren hinsichtlich 34 Einzeltaten ein und verurteilte den Beklagten durch rechtskräftiges Urteil vom 25. November 1998 zu einer Gesamtgeldstrafe von 270 Tagessätzen zu je 40,00 DM. Nach den Feststellungen des Amtsgerichts hat der Beklagte im Tatzeitraum 33 Dienstreisen beantragt, deren Notwendigkeit er mit vorgeschützten Dienstgeschäften begründet und die er in Wahrheit nicht durchgeführt hat. Für diese angeblichen Dienstreisen hat er Reisekostenvergütung von insgesamt 29.265,12 DM erhalten.

Durch Verfügung vom 14. Juli 1999 nahm der Kläger das Disziplinarverfahren wieder auf und bezog sich unter Verzicht auf eigene Ermittlungen auf die dem Strafurteil zugrunde liegenden, Feststellungen und darüber hinaus auf die weiteren zur Anklage gebrachten 34 Taten, hinsichtlich derer das Strafverfahren eingestellt worden war. Weiterhin warf er dem Beklagten vor, anlässlich der angeblichen Dienstreisen unerlaubt dem Dienst ferngeblieben zu sein. Das wesentliche Ergebnis der Ermittlungen wurde dem Beklagten am 27. Januar 2000 mitgeteilt und gleichzeitig die Einbehaltung weiterer 25 v.H. seiner Bezüge verfügt. Am 15. Mai 2000 hat der Kläger wegen dieser Vorwürfe Disziplinarklage erhoben mit dem Antrag, den Beklagten aus dem Dienst zu entfernen.

Der Beklagte hat beantragt, zu erkennen wie rechtens. Er hat vorgetragen, dass er sich in erheblichem Umfang überobligationsmäßig für seinen Dienstherrn eingesetzt und diesem dadurch erhebliche Kosten insbesondere für die Wartung und Reparatur von EDV-Geräten und die Entwicklung institutseigener Software erspart habe.

Das Verwaltungsgericht hat durch sein aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. September 2000 ergangenes Urteil den Beklagten wegen der mit der Disziplinarklage erhobenen Vorwürfe aus dem Dienst entfernt. Der Beklagte habe durch sein planvolles und von hoher krimineller Energie getragenes Vorgehen das Gebot achtungs- und vertrauenswürdigen Verhaltens sowie seine Pflichten zu uneigennütziger Amtsführung und zur vollen Hingabe an seinen Beruf (§ 64 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes – LBG-) schuldhaft in besonders schwerem Mäße verletzt und dadurch das Vertrauen seines Dienstherrn und der Allgemeinheit endgültig verloren.

Seine hiergegen gerichtete Berufung hat der Beklagte auf das Disziplinarmaß beschränkt. Er ist der Meinung, das Verwaltungsgericht habe seinem Urteil nicht die 34 aus dem Strafverfahren ausgeschiedenen Betrugstaten zugrundelegen dürfen. Bei dem Ermittlungsergebnis der Staatsanwaltschaft handele es sich nicht um Feststellungen in einem gesetzlich geordneten Verfahren i.S.d. § 16 Abs. 2 LDG. Da das Amtsgericht wegen der erwiesenen Taten nur auf eine Geldstrafe erkannt habe, dürfe wegen derselben Taten nicht die Entfernung aus dem Dienst ausgesprochen werden. Der Beklagte habe seinem Dienstherrn durch seinen überpflichtgemäßen Arbeitseinsatz, insbesondere durch die in Eigenleistung durchgeführte Wartung von Computern die Entwicklung eines Computerprogramms zur Unterstützung der Verwaltung des SIL, erhebliche Kosten erspart, die den durch die Dienstvergehen verursachten Schaden aufwögen. Zudem habe er ständig über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus auch an Wochenenden Dienst verrichtet und seinen Jahresurlaub stets nur teilweise in Anspruch genommen.

Der Beklagte beantragt sinngemäß, ihn unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. September 2000 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Trier in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt zurückzustufen.

Der Kläger beantragt, die Berufung des Beklagten zurückzuweisen. Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Die Entfernung aus dem Dienst sei schon aufgrund der vom Amtsgericht festgestellen 33 Betrugstaten auszusprechen gewesen, auf die Einbeziehung der weiteren aus dem Strafverfahren ausgeschiedenen Taten komme es daher nicht an. Für seine Dienstleistung an Wochenenden habe der Beklagte Freizeitausgleich erhalten. Ein von ihm entwickeltes Computerprogramm liege seiner ehemaligen Dienstestelle nicht vor.

Dem Senat lagen je ein Band Personal- und Disziplinarakten und 9 Bände Ermittlungs- und Strafakten der Staatsanwaltschaft F. und des Amtsgerichts S. vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf diese zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Unterlagen sowie die von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung des Beklagten ist zulässig, aber unbegründet.

Der Senat ist wegen der Beschränkung des Rechtsmittels auf das Disziplinarmaß an den vom Verwaltungsgericht festgestellten Sachverhalt sowie dessen disziplinarrechtliche Würdigung als Dienstvergehen gebunden und hat nur über die angemessene Disziplinarmaßnahme zu entscheiden (BVerwGE 73, 374). Schuldangemessen ist dabei allein die Verhängung der disziplinarrechtlichen Höchstmaßnahme. Aufgrund der Art und des Umfangs der feststehenden Pflichtverletzungen muss nämlich angenommen werden, dass der Beamte das Vertrauen des Dienstherrn nach Maßgabe von § 11 Abs. 2 Satz 1 LDG endgültig verloren hat. Eine andere Beurteilung ist auch bei angemessener Würdigung des Persönlichkeitsbildes des Beklagten nicht gerechtfertigt.

Die ihm nachgewiesenen Betrugstaten und die jeweils vorausgegangenen Täuschungen über die Anlässe der angeblichen Dienstreisen machen ihn für den öffentlichen Dienst untragbar. Ein Beamter, der trotz der Versicherung der Richtigkeit seiner Angaben in Erstattungsanträgen über die Höhe der entstandenen Reisekosten täuscht, offenbart damit ein erhebliches Maß an Pflichtvergessenheit und belastet das Vertrauensverhältnis, das die Grundlage jedes Beamtenverhältnisses ist, regelmäßig nachhaltig. Zwar haben betrügerische Handlungen gegenüber dem Dienstherrn grundsätzlich ein geringeres disziplinarisches Gewicht als z.B. der Zugriff des Beamten auf ihm amtlich anvertrautes oder dienstlich zugängliches Geld, der regelmäßig die Entfernung des Beamten aus dem Dienst erforderlich macht. Eine vollständige Zerstörung des Vertrauens in die Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit des Beamten ist aber dann anzunehmen, wenn entweder das Eigengewicht der Tat selbst besonders hoch ist (z.B. wegen besonderer kriminelle Tatintensität, Umfangs und Dauer der betrügerischen Machenschaften, erheblicher eigennütziger Motive, missbräuchlicher Ausnutzung der dienstlichen Stellung oder dienstlich erworbener spezieller Kenntnisse) oder wenn mit der Betrugshandlung eine weitere Verfehlung mit erheblichem disziplinaren Eigengewicht einhergeht (z.B. Urkundenfälschung, Vorteilsannahme) bzw. es sich um einen Wiederholungsfall handelt und durchgreifende Milderungsgründe im Einzelfall fehlen (st. Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts, z.B. Urteil vom 6. August 1996 – BVerwG 1 D 81.95 – [DokBer B 1996, 317]; Urteil vom 11. November 1997- BVerwG 1 D 79.96 -).

Das Verhalten des Beklagten ist von mehreren erheblich belastenden Umständen gekennzeichnet. Der Betrug an seinem Dienstherrn gehörte über Jahre hinweg zu seinem beruflichen Alltag. Dabei hat er eine ungewöhnlich hohe kriminelle Energie an den Tag gelegt, indem er nicht nur über die Höhe von tatsächlich verauslagten Reisekosten getäuscht, sondern schon die Anlässe seiner angeblichen Dienstreisen fingiert und dabei großen Erfindungsreichtum gezeigt hat, zumal dann, wenn es sich um besonders “einträgliche” Reisen handelte. Zur Plausibilisierung seiner Dienstreiseanträge ist er auch nicht davor zurückgeschreckt, gefälschte Einladungsschreiben -zu fingierten Lehrgängen und zur Erlangung der Reisekostenvergütung von ihm selbst erstellte Teilnahmebestätigungen und Hotelrechnungen vorzulegen. Bei alldem war ihm bewusst, dass seine Vorgesetzten ihm vorbehaltlos vertrauten und darum keinen Anlass sahen, seine Dienstreiseanträge auf ihre Zweckmäßigkeit zu hinterfragen und seine Reisekostenabrechnungen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen. Dieses Vertrauen hat er zu seinem Vorteil ausgenutzt. Hinzu kommt, dass er seinem Dienstherrn durch seine Dienstvergehen einen erheblichen Schaden zugefügt hat.

Der durch dieses Verhalten bewirkte Vertrauensverlust ist tiefgreifend und endgültig. Hieran würde sich nichts ändern, wenn man, entgegen den für den Senat bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts, nur diejenigen Taten berücksichtigen wollte, die zur strafgerichtlichen Verurteilung des Beklagten geführt haben. Mit diesen 33 von 67 angeklagten Einzeltaten hat der Beklagte einen Schadensbetrag von fast 30.000,00 DM verursacht; was den weitaus größten Teil des angerichteten Gesamtschadens ausmacht. Zudem befinden sich darunter die schwersten Einzeltaten, die unter Vorlage falscher Urkunden begangen wurden, mit mehrtägiger Abwesenheit vom Dienst verbunden waren und die höchsten Einzelschäden hervorgerufen haben.

Im Persönlichkeitsbild des Beklagten begründete Umstände, die gem. § 11 Abs. 1 S. 2 LDG zu berücksichtigen wären oder sonstige Milderungsgründe, die als Grundlage eines wieder aufzubauenden Vertrauensverhältnisses in Betracht kämen, sind nicht ersichtlich. In Anbetracht des Ausmaßes und der Stetigkeit des betrügerischen Tuns des Beklagten scheidet es aus, seine Verfehlungen als persönlichkeitsfremdes Augenblicksversagen einzustufen. Sein ansonsten gezeigter Arbeitseinsatz fällt, die Richtigkeit des Beklagtenvortrags insoweit unterstellt, gegenüber Art und Umfang seiner Dienstvergehen nicht erheblich ins Gewicht. Das vom Beklagten gezeichnete Bild eines überpflichtgemäßen Arbeitseinsatz erbringenden Amtswalters wird zudem dadurch gestört, dass er sich durch seine fingierten Dienstreisen in nicht unerheblichem Umfang dienstfreie Zeiten verschafft hat. Auch die Kostenersparnis, die der Beklagte durch seine Eigenleistungen im EDV-Bereich und erfolgreiche Verhandlungen mit Lieferanten erzielt haben will, würde sein Dienstvergehen nicht in einem milderen Licht erscheinen lassen. Da der Beklagte gleichzeitig ungehemmt das Vermögen seines Dienstherrn durch Betrug geschädigt hat, wäre auch darin keine Grundlage für einen Rest von Vertrauen, der das Verbleiben des Beklagten im Dienst ermöglichen könnte, zu entdecken. Eine solche Basis kann sich vor allem nicht aus einer Aufrechnung der angeblichen Kostenersparnis gegen den vom Beklagten angerichteten Schaden ergeben. In den familiären Umständen, auf die sich der Beklagte im erstinstanzlichen Verfahren berufen hat, hat schon das Verwaltungsgericht zutreffend keine Milderungsgründe gesehen. Auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils wird insoweit verwiesen.

Bedeutungslos ist die vom Beklagte gerügte Dauer des Disziplinarverfahrens, da sie sich allenfalls auf die Verhältnismäßigkeit der in S 12 Abs. l bis 3 LDG genannten Disziplinarmaßnahmen, nicht aber auf die Maßnahme der Entfernung aus dem Dienst auswirken kann (Urteil des Senats vom 27. August 1999 – 3 A 11235/99.OVG -). Zudem wäre eine evidente Verletzung des Beschleunigungsgebots (zu dieser Anforderung vgl. BVerfG, DVBl. 1994, 104) nichtfeststellbar, da die Verzögerung des Disziplinarverfahrens hier im Wesentlichen auf seiner Aussetzung im Hinblick auf das gleichzeitig eingeleitete Strafverfahren beruhte, das erst mit dem Urteil des Amtsgerichts S. vom 25. November 1998 endete.

An der vom Kläger angeregten Aberkennung des dem Beklagten als Folge der Entfernung aus dem Dienst gem. § 8 Abs. 2 LDG zustehenden Unterhaltsbeitrags sieht sich der Senat durch das Verschlechterungsverbot gem. § 85 Abs. 2 LDG gehindert. Eine das Urteil des Verwaltungsgerichts zum Nachteil des Beamten abändernde Entscheidung nach § 70 Abs. 1 i.V.m. § 83 Abs. 1 S. 1 LDG könnte nur dann ergehen, wenn auch der Kläger Berufung eingelegt hätte. Das Verbot der “reformatio in peius” bezieht sich im Gegensatz zur Rechtslage unter Geltung des § 25 Abs. l des Dienstordnungsgesetzes – DOG – in der bis zum 30. April 1998 geltenden Fassung i.V.m. § 31 Abs. 1 der Strafprozessordnung nicht mehr nur auf Art und Schwere der verhängten Disziplinarmaßnahme (wie etwa im Disziplinarrecht des Bundes, vgl. BVerwG, ZBR 2000, 311 [312]). Nachdem das gerichtliche Disziplinarverfahren nunmehr nach den Vorschriften der VwGO durchzuführen ist (§ 21 LDG), ergibt sich schon aus § 129 VwGO, dass eine dem Beamten nachteilige Ergänzung des verwaltungsgerichtlichen Urteils um die Aberkennung des gesetzlichen Unterhaltsbeitrags nur auf einen Antrag des Berufungsbeklagten ergehen kann. Ein solcher Antrag hat die Einlegung einer eigenen Berufung bzw. einer gem. § 21 LDG (früher § 73 Abs. DOG) i.V.m. § 127 S. 1 VwGO zulässigen Anschlussberufung der Einleitungsbehörde zur Voraussetzung.

Im Übrigen wäre eine Abweichung von der gem. § 8 Abs. 2 LDG regelmäßig mit der Dienstentfernung verbundenen Folge der Gewährung eines Unterhaltsbeitrags hier auch nicht geboten. Trotz ihres Umfangs weisen die Pflichtwidrigkeiten des Beklagten keinen überschießenden Unwertgehalt auf, der neben der Entfernung aus dem Dienst als weitere Folge die Feststellung der Unwürdigkeit nach § 70 Abs. 1 LDG erforderte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 101 Abs. 1 LDG.

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