Contact for English speaking clientsOberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg – Az.: OVG 4 S 21.14 – Beschluss vom 25.06.2014
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 5. Juni 2014 wird zurückgewiesen.
Die Kosten der Beschwerde trägt der Antragsteller.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 43.889,07 EUR festgesetzt.
Gründe
Der Senat entscheidet über die Beschwerde vor Ablauf der Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO, da die Sache wegen des Erreichens der Altersgrenze des § 45 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 LBG Bbg mit Ablauf des 30. Juli 2014 eilbedürftig und der Rechtsbehelf erkennbar abschließend begründet ist.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die von dem Rechtsbehelf vorgebrachten Gründe rechtfertigen eine Änderung des angefochtenen Beschlusses nicht.
Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur die dargelegten Gründe. Gemessen an dem hiernach durch den Beschwerdevortrag begrenzten Prüfungsstoff hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihn über den 30. Juni 2014 hinaus bis zur Vollendung des 67. Lebensjahres, dem Ablauf des 31. März 2016, in seinem Amt als L… die Amtsausübung zu ermöglichen, zu Recht abgelehnt.
Die Anforderungen, die das Verwaltungsgericht für den Erlass einer die Hauptsache ganz oder teilweise vorwegnehmenden einstweiligen Anordnung aufgestellt hat, zieht der Rechtsbehelf nicht in Zweifel. Seine Einwände gegen die Würdigung des angefochtenen Beschlusses, der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch in diesem Sinne nicht glaubhaft gemacht, überzeugen nicht.
Ohne Erfolg wendet sich der Antragsteller gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Regelungssystem des § 45 Abs. 1 LBG. Der angefochtene Beschluss geht zutreffend davon aus, dass die Sätze 1 bis 3 dieses Absatzes in ihrer Gesamtheit eine stufenweise Anhebung der Regelaltersgrenze von 65 auf 67 Jahre normieren, deren Stufen durch die Geburtsjahrgänge der betroffenen Beamten bestimmt werden. Für die Annahme eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses bietet die Vorschrift keine Grundlage. Die Aussage im Satz 1, für die Beamten sei das vollendete 67. Lebensjahr die Regelaltersgrenze, erfasst nicht – wie die Beschwerde meint – die gesamte Beamtenschaft, sondern findet erst für nach 1963 geborene Beamte Anwendung. Denn sie wird durch die nachfolgenden Sätze 2 und 3 dahin modifiziert, dass für vor dem 1. Januar 1964 geborene Beamte abweichende (auch als solche bezeichneten) Regelaltersgrenzen gelten. Für das vom Antragsteller seiner Argumentation zugrunde gelegte „subjektive öffentliche Recht auf Pensionierung“ nach der Regelaltersgrenze des § 45 Abs. 1 Satz 1 LBG fehlt es danach an einer rechtlichen Grundlage, da für seinen Geburtsjahrgang 1949 die Regelaltersgrenze in § 45 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 LBG auf 65 Jahre und 3 Monate festgelegt ist.
Ebenso wenig greift die Argumentation der Beschwerde zu den in Rede stehenden Altersgrenzen als solchen durch. Der Würdigung des angefochtenen Beschlusses, sowohl die frühere Regelaltersgrenze von 65 Jahren nach § 45 Abs. 1 Satz 1 LBG a.F. als auch die neue Regelaltersgrenze von 67 Jahren nach § 45 Abs. 1 Satz 1 LBG verstießen nicht gegen das sich aus § 7 Abs. 1 AGG sowie Art. 1 der Richtlinie 2000/78/EG des Rates ergebende Verbot der Benachteiligung wegen des Alters, tritt der Antragsteller nicht substantiiert entgegen. Soweit er sich gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts wendet, jene Einschätzung gelte auch für die in § 45 Abs. 1 Satz 3 LBG enthaltenen Regelaltersgrenzen, und vorbringt, durch die allgemeine Anhebung der Altersgrenze habe sich der Gesetzgeber verallgemeinerungsfähige Einschätzungen über die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit, die eine Rechtfertigung für Altersdiskriminierung darstellen könnten, jedenfalls für die Altersstufen unterhalb der künftigen allgemeinen Altersgrenze selbst aus der Hand geschlagen, verkennt er, dass sich legitime Ziele der Regelung im Sinne des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG nicht aus jenem Aspekt, sondern aus beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Gründen ergeben (vgl. im Einzelnen EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011 – C 159/10 und 160/10, Fuchs und Köhler -, juris Rn. 47 ff., speziell zur Vermutung der Dienstunfähigkeit Rn. 40). Die auf Art. 4 Abs. 1 RL 2000/78/EG bezogene Argumentation der Beschwerde geht schon deswegen fehl, weil die Zulässigkeit gesetzlicher Altersgrenzen nach dem Maßstab des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG zu beurteilen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011, a.a.O. Rn. 33 ff.; Urteil vom 6. November 2012 – C-286/12, Kommission/Ungarn -, juris Rn. 55 ff.).
Ohne Erfolg bleiben auch die im Mittelpunkt der Beschwerde stehenden Angriffe gegen die vom Antragsteller als undifferenziert angesehene Stufenregelung des § 45 Abs. 1 Satz 3 LBG. Deren Ausgestaltung unterliegt nicht den vom Rechtsbehelf geltend gemachten unionsrechtlichen Bedenken.
Der Einwand, es gebe in Brandenburg keine Materialien, die unionsrechtlich anerkannte Ziele für die Stufenregelung belegten, ist nicht berechtigt.
Soweit der Antragsteller rügt, es fehle an einer über den Aspekt des Vertrauensschutzes hinausgehenden Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien (LT-Drucksache 5/7743), führt dies schon deswegen nicht weiter, weil der Gesetzgeber nicht verpflichtet ist, die seine Regelung tragenden Gründe im Einzelnen im Gesetz oder in den Materialien zu dokumentieren (vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 19. August 2013 – 1 B 1313/13 -, juris Rn. 5, 9). Ebenso wenig bedarf es zwingend der Heranziehung statistischen Datenmaterials. Wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, lassen sich die hinter der Maßnahme stehenden Ziele aus dem allgemeinen Kontext der betreffenden Maßnahme ableiten. Dementsprechend hat der Europäische Gerichtshof in einem vergleichbaren Fall zur Feststellung der Ziele einer Regelung auch an das Vorbringen der Beteiligten im gerichtlichen Verfahren angeknüpft (vgl. Urteil vom 6. November 2012, a.a.O. Rn. 59).
Unabhängig hiervon trifft das Vorbringen der Beschwerde, die amtliche Begründung beschränke sich für die Stufenregelung (neben dem Sparziel für die gesamte Regelung der Altersgrenzenanpassung) auf den Aspekt des Vertrauensschutzes, auch in der Sache nicht zu.
Der Antragsteller blendet zunächst die über das Sparziel hinausgehende Zielrichtung des Gesetzgebungsvorhabens insgesamt aus, das ausweislich der Begründung auf die Auswirkungen der demografischen Entwicklung reagieren und die gleichmäßige Behandlung der Statusgruppen des Tarif- und Beamtenbereichs innerhalb des Landes sicherstellen soll (LT-Drucksache 5/7743, Begründung S. 1 f., 17 f.). Darüber hinaus steht die Vorschrift im Kontext nicht nur mit der Anpassung der Altersgrenzen in der gesetzlichen Rentenversicherung, sondern auch mit vergleichbaren, weitgehend identischen Regelungen, die in den vergangenen Jahren für die Bundesbeamten und die Beamten in der Mehrzahl der anderen Bundesländer getroffen wurden (a.a.O. S. 17; zu den Motiven des Bundesgesetzgebers vgl. BT-Drucks. 16/7076, S. 1 f., 93 f., 113). Dafür, dass der brandenburgische Landesgesetzgeber mit der Heraufsetzung der Regelaltersgrenzen hiervon abweichende Ziele verfolgt haben könnte, ist nichts ersichtlich. Zudem ordnet sich das Gesetz vom 5. Dezember 2013 in einen Zusammenhang mit früheren Gesetzgebungsvorhaben ein, die die beamtenrechtlichen Zielsetzungen des Gesetzgebers erkennen lassen. Auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Brandenburgischen Beamtenrechtsneuordnungsgesetz, die sich entgegen der Auffassung der Beschwerde als Leitlinien für die Entwicklung des Beamtenrechts auch für die vorliegende Regelung nutzbar machen lassen, auch wenn der Gesetzgeber zu jener Zeit eine Erhöhung der Altersgrenzen noch nicht vorgesehen hatte, nimmt der Senat Bezug. Vor diesem Hintergrund stellen sich die von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen der Beweislast nicht.
Hinsichtlich des für die Stufenregelung angeführten Vertrauensschutzes verkennt der Antragsteller die diesem Gesichtspunkt zugrunde liegenden Erwägungen. Entgegen seiner Auffassung geht es hierbei nicht um eine Interessenabwägung zwischen arbeitswilligen und nicht weiter arbeitswilligen Beamten, sondern um den Schutz berechtigten Vertrauens. Die gesetzliche Festlegung von Altersgrenzen bietet den Beamten eine langfristige Perspektive für den Eintritt in den Ruhestand. Um den Dispositionen Rechnungen zu tragen, die die Beamten mit Blick auf die absehbare Zurruhesetzung getroffen haben – sei es für die private Lebensgestaltung, ein ehrenamtliches Engagement oder die Übernahme einer anderen beruflichen Tätigkeit – ist es schon aus rechtsstaatlichen Gründen geboten, den Betroffenen bei einer Veränderung der Altersgrenzen hinreichend Zeit zu geben, sich auf die Neuregelung einzustellen. Dabei ist die Schutzbedürftigkeit dieser Personen naturgemäß umso höher, je näher der Zeitpunkt ihres Eintritts in den Ruhestand nach dem bisherigen Recht liegt, auf dessen Fortbestand sie jedenfalls bis zu einem Beschluss der Landesregierung für eine Neuregelung vertrauen konnten. Vor diesem Hintergrund musste der Landesgesetzgeber die Gruppe der weiter arbeitswilligen Beamten nicht gesondert in den Blick nehmen.
Soweit der Antragsteller die in den Gesetzgebungsmaterialien zur Begründung der Übergangsregelung weiter angeführten personalwirtschaftlichen Gegebenheiten als zu allgemein und unverbindlich formuliert beanstandet, blendet er zum einen den ausdrücklich angeführten Aspekt des weiterhin geplanten Stellenabbaus aus. Zum anderen liegen die personalwirtschaftlichen Schwierigkeiten einer übergangslos in Kraft gesetzten Heraufsetzung der Altersgrenze auf der Hand, weil für diesen Zeitraum mangels Freiwerdens von Stellen eine Nachbesetzung durch Beförderungen und etwaige Neueinstellungen ausscheidet.
Der Einwand, bei den im Gesetzgebungsverfahren und vom Beklagten für die Stufenregelung geltend gemachten Gründen handele es sich nicht um legitime Ziele im Sinne des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG, ist nicht berechtigt. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist geklärt, dass die zuständigen Stellen die Möglichkeit haben, die Lebensarbeitszeit der Arbeitnehmer aufgrund politischer, wirtschaftlicher, sozialer, demografischer und/oder haushaltsbezogener Erwägungen zu verlängern oder zu verkürzen (vgl. Urteil vom 21. Juli 2011, a.a.O. Rn. 65 m.w.N.). Dabei verfügen die Mitgliedsstaaten sowohl bei der Entscheidung darüber, welches konkrete Ziel von mehreren sie im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik verfolgen wollen, als auch bei der Festlegung der zu seiner Erreichung geeigneten Maßnahmen über ein weites Ermessen (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2007 – C-411/05, Palacios -, juris Rn. 68). Legitime Gründe für die Neuordnung der Regelaltersgrenzen ergeben sich danach sowohl aus den vom Antragsgegner angeführten demografischen Gründen als auch mit Blick auf das Ziel der Vereinheitlichung der Altersgrenzen. Die Wahrung des Grundsatzes der Gleichbehandlung für alle Personen des öffentlichen Dienstes stellt ein legitimes beschäftigungspolitisches Ziel dar (vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2012, a.a.O. Rn. 61). Die vorgenommene Abstufung des Eintritts in den Ruhestand schützt das berechtigte Vertrauen der Betroffenen (vgl. zu Übergangsmaßnahmen durch zeitliche Staffelung bei Veränderung von Altersgrenzen EuGH, Urteil vom 6. November 2012, a.a.O. Rn. 68, 73) und dient dem gerechten Ausgleich widerstreitender Interessen. Ein legitimes Ziel ergibt sich zudem aus der Erwägung, durch ein gestaffeltes Umsetzen der neuen Regelaltersgrenzen auch in der Übergangszeit Beförderungen und ggfs. Einstellungen jüngerer Bewerber zu ermöglichen (vgl. zu diesen Aspekten EuGH, Urteil vom 6. November 2012, a.a.O. Rn. 62). Diese Wertung steht nicht im Widerspruch zu dem geplanten Stellenabbau, da dessen Beschleunigung durch altersbedingtes Ausscheiden von Beamten dazu beiträgt, möglichst frühzeitig wieder Einstellungsmöglichkeiten zu eröffnen und auf diese Weise die Altersstruktur zu verbessern. Der Umstand, dass der Landesgesetzgeber neben diesen Gründen auch Haushaltserwägungen – Verringerung der Versorgungsausgaben – berücksichtigt hat, steht der Regelung nicht entgegen, da es sich nicht um deren alleiniges Ziel handelt (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011, a.a.O. Rn. 73 f.).
Ebenfalls ohne Erfolg zieht die Beschwerde bezogen auf die Stufenregelung des § 45 Abs. 1 Satz 3 LBG die Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit des eingesetzten Mittels in Zweifel. Die von ihr als nicht vernünftig beanstandete Abstufung nach Geburtsjahren, die im Wesentlichen der für die gesetzliche Rentenversicherung und in anderen Beamtengesetzen vorgenommenen Staffelung entspricht, trägt dem je nach Lebensalter unterschiedlichen Bedürfnis nach Vertrauensschutz Rechnung und ermöglicht den angestrebten Stellenabbau. Sie ist damit geeignet, die festgestellten legitimen Ziele zu erreichen. Die Rüge, die Maßnahme sei nicht erforderlich und auch nicht angemessen, da es entsprechend den in anderen Ländern getroffenen Regelungen mildere Alternativen gebe, ist nicht berechtigt. Die Behauptung der Beschwerde, „nicht wenige“ Bundesländer sähen trotz auf „67“ angehobener Regelaltersgrenze „letztlich auch wegen rechtlicher Bedenken“ einen gestaffelten Ruhestandseintritt nicht vor, trifft schon im Ausgangspunkt nicht zu. Die zum Beleg hierfür zitierten Beamtengesetze enthalten – soweit sie nicht bislang von einer Anhebung der Altersgrenze überhaupt absehen (§ 43 Abs. 1 SaarlBG, § 39 Abs. 1 LBG LSA) – durchweg eine dem § 45 Abs. 1 Satz 3 LBG vergleichbare Übergangsregelung (Art. 143 BayBG, Art. 62 § 3 Abs. 2 Dienstrechtsreformgesetz BW, § 35 Abs. 2 HmbBG). Auch der Hinweis auf eine abweichende Ausgestaltung des Übergangsrechts führt nicht weiter. Zwar räumen einzelne Beamten- bzw. Richtergesetze den von der Stufenregelung betroffenen Bediensteten entweder ein Wahlrecht zwischen der für sie geltenden Altersgrenze und der späteren generellen Altersgrenze ein (so Art. 62 § 3 Abs. 1 Dienstrechtsreformgesetz BW, Art. 7 Abs. 2 Satz 2 BayRiG allerdings jeweils unter dem Vorbehalt entgegenstehender dienstlicher Gründe) oder enthalten eine Verlängerungsmöglichkeit auf Antrag, die – anders als in Brandenburg – allein davon abhängig ist, dass dienstliche oder zwingende dienstliche Gründe nicht entgegenstehen (so z.B. § 43 Abs. 6 ThürBG, anders aber z.B. § 53 BBG). Gleichwohl geht die streitige Maßnahme nicht über das hinaus, was zur Erreichung des Zieles erforderlich ist. Die abweichenden Regelungen anderer Bundesländer wären nicht geeignet, die vom Gesetzgeber des Landes Brandenburg im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens verfolgten legitimen Ziele zu erreichen, da sie den geplanten Stellenabbau nicht in derselben Weise ermöglichen würden. Stünde es den Beamten der Geburtsjahrgänge von 1949 bis 1963 frei, von den Regelaltersgrenzen des § 45 Abs. 1 Satz 3 LBG Gebrauch zu machen, würde sich der Stellenabbau und die Wiedereröffnung von Einstellungsmöglichkeiten verzögern und die Ausgewogenheit der Altersstruktur Schaden nehmen.
Der mit der Beschwerde erstmals gestellte Hilfsantrag, den Antragsgegner zu verpflichten, den Eintritt des Antragstellers in den Ruhestand bis zur rechtskräftigen Entscheidung über seinen Antrag vom 30. Dezember 2013, längstens bis zum Ablauf des 31. März 2016, hinauszuschieben, muss ebenfalls ohne Erfolg bleiben. Sollte sich der Antragsteller mit diesem Begehren auf die – von ihm ansonsten mit der Beschwerde nicht in Anspruch genommene – Ermessensregelung des § 45 Abs. 3 LBG stützen wollen, wäre der Hilfsantrag unzulässig. Nach ständiger Senatsrechtsprechung ist für eine Antragserweiterung oder -änderung im Beschwerdeverfahren des einstweiligen Rechtsschutzes grundsätzlich kein Raum (vgl. Senatsbeschluss vom 6. Januar 2012 – OVG 4 S 33.11 – m.w.N.). Als bloße inhaltliche Modifizierung des Hauptantrages wäre der Hilfsantrag ebenfalls mangels Anordnungsanspruchs abzulehnen, weil es an einem hohen Grad der Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache fehlt. Wie ausgeführt, bestehen auf der Grundlage der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs keine Zweifel an der Vereinbarkeit des § 45 Abs. 1 Satz 3 LBG mit Unionsrecht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5 Satz 1 und 4 GKG. Zur Begründung nimmt der Senat insoweit auf die zutreffenden Ausführungen des angefochtenen Beschlusses Bezug.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
