Contact for English speaking clientsOberverwaltungsgericht für Nordrhein-Westfalen – Az.: 13 B 739/20.NE – Beschluss vom 31.07.2020
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.
Gründe
I.
Die in einer nordrhein-westfälischen Gemeinde wohnende Antragstellerin wendet sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen das im Zuge der Bekämpfung der Corona-Pandemie verordnete Abstandsgebot im öffentlichen Raum sowie die in diesem Zusammenhang erlassenen Kontaktbeschränkungen.
Die Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vom 1. Juli 2020 (GV. NRW. S. 456b), zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Juli 2020 (GV. NRW. S. 698), lautet auszugsweise wie folgt:
§ 1
Verhaltenspflichten im öffentlichen Raum, Personengruppen
(1) Jede in die Grundregeln des Infektionsschutzes einsichtsfähige Person ist verpflichtet, sich im öffentlichen Raum so zu verhalten, dass sie sich und andere keinen vermeidbaren Infektionsgefahren aussetzt.
(2) Mehrere Personen dürfen im öffentlichen Raum nur zusammentreffen, wenn es sich
1. ausschließlich um Verwandte in gerader Linie, Geschwister, Ehegatten, Lebenspartnerinnen und Lebenspartner,
2. ausschließlich um Personen aus maximal zwei verschiedenen häuslichen Gemeinschaften,
3. um die Begleitung minderjähriger und unterstützungsbedürftiger Personen,
4. um zwingend notwendige Zusammenkünfte aus betreuungsrelevanten Gründen oder
5. in allen übrigen Fällen um eine Gruppe von höchstens zehn Personen
handelt. Satz 1 Nummer 1 und 3 bis 5 gilt unabhängig davon, ob die Betroffenen in häuslicher Gemeinschaft leben; Umgangsrechte sind uneingeschränkt zu beachten.
(3) Andere Ansammlungen und Zusammenkünfte von Personen im öffentlichen Raum sind bis auf weiteres unzulässig; ausgenommen sind:
1. unvermeidliche Ansammlungen bei der bestimmungsgemäßen Verwendung zulässiger Einrichtungen (insbesondere bei der Nutzung von Beförderungsleistungen des Personenverkehrs sowie seiner Einrichtungen),
2. die Teilnahme an nach dieser Verordnung zulässigen Veranstaltungen und Versammlungen,
3. zulässige sportliche Betätigungen sowie zulässige Angebote der Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit,
4. zwingende Zusammenkünfte zur Berufsausübung im öffentlichen Raum.
Die besonderen Regelungen der Coronabetreuungsverordnung insbesondere für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen, Kindertagespflegestellen und Schulen bleiben unberührt.
§ 2
Abstandsgebot, Mund-Nase-Bedeckung
(1) Außerhalb der nach § 1 zulässigen Gruppen ist im öffentlichen Raum zu allen anderen Personen grundsätzlich ein Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten, soweit in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist.
[…]
Die Antragstellerin hat am 20. Mai 2020 einen Normenkontrollantrag gestellt (13 D 89/20.NE) und zugleich einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung eingereicht.
Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: Das Abstandsgebot im öffentlichen Raum werde von der Ermächtigungsgrundlage der §§ 28, 32 IfSG nicht gedeckt, Schutzmaßnahmen könnten nicht gegenüber gesunden Personen erlassen werden. Zudem sei die Maßnahme unverhältnismäßig. Die Verpflichtung, einen Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten, werde durch keine empirische Datenlage – weder historisch noch aktuell – gestützt. Es sei nicht zu erkennen, dass das Abstandsgebot Einfluss auf den Anstieg und Rückgang der aktiven Zahl der Neuinfektionen habe. Das Coronavirus habe in den letzten Monaten nicht zu einer höheren Sterblichkeitsrate geführt. Die statistischen Daten belegten zudem, dass die Auswirkungen der Corona-Pandemie nicht gravierender seien als die einer Grippewelle. Abstandsregelungen führten insbesondere bei Kindern zu Verhaltens- und Beziehungsstörungen.
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß, im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug von § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 und 3 CoronaSchVO bis zu einer Entscheidung über ihren Normenkontrollantrag auszusetzen.
Der Antragsgegner verteidigt die angegriffenen Regelungen und beantragt, den Antrag abzulehnen.
II.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung – der sich nach verständiger Würdigung des Antragsvorbringens gegen das in der aktuellen Fassung der Coronaschutzverordnung enthaltene Abstandsgebot im öffentlichen Raum sowie die damit im Zusammenhang stehenden Kontaktbeschränkungen richtet – hat keinen Erfolg. Der gemäß § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag ist unbegründet. Die von der Antragstellerin begehrte einstweilige Anordnung ist nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten (§ 47 Abs. 6 VwGO). Der Normenkontrollantrag in der Hauptsache bleibt voraussichtlich ohne Erfolg, weil sich § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 und 3 CoronaSchVO bei einer wegen der Eilbedürftigkeit der Entscheidung nur möglichen summarischen Prüfung voraussichtlich als rechtmäßig erweisen (1.). Auch unter Berücksichtigung etwaig verbleibender Unsicherheiten bei der rechtlichen Bewertung erscheint eine Außervollzugssetzung der streitgegenständlichen Normen nicht dringend geboten (2.).
Vgl. zu den Entscheidungsmaßstäben BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 -, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschlüsse vom 6. April 2019 – 13 B 398/20.NE -, juris, Rn. 32, und vom 26. August 2019 – 4 B 1019/19.NE -, juris, Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 17. Februar 2020 – 2 MN 379/19 -, juris, Rn. 24, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 395.
1. Rechtsgrundlage für § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 und 3 CoronaSchVO ist § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 IfSG in der Fassung vom 27. März 2020 (BGBl. I 587). Nach § 32 Satz 1 IfSG werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG kann die zuständige Behörde insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Nach Satz 2 der Regelung kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Satz 1 unter anderem Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten.
a. Hinsichtlich der Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 IfSG hat der Senat bereits mit Beschluss vom 6. April 2020 – 13 B 398/20.NE -, juris, vgl. ferner Senatsbeschlüsse vom 15. April 2020 – 13 B 440/20.NE -, juris, Rn. 46, sowie vom 16. April 2020 – 13 B 452/20.NE -, juris, Rn. 33 ff., und – 13 B 471/20.NE -, juris, Rn. 34 ff., auf den er zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug nimmt, entschieden, dass sie hinsichtlich der Regelungen der Coronaschutzverordnung voraussichtlich den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen genügt (juris, Rn. 37 ff.) und etwaige verfassungsrechtliche Bedenken mit Blick auf den Vorbehalt des Gesetzes jedenfalls im vorliegenden Pandemiefall nicht durchgreifen (juris, Rn. 50 ff.).
b. An der formellen Rechtmäßigkeit der §§ 2 Abs. 1, 1 Abs. 2 und 3 CoronaSchVO bestehen keine Bedenken. Das für den öffentlichen Raum angeordnete Abstandsgebot sowie die damit im Zusammenhang stehenden Kontaktbeschränkungen erweisen sich voraussichtlich auch als materiell rechtmäßig.
aa. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die durch Rechtsverordnung normierten streitgegenständlichen Regelungen nach § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 IfSG liegen voraussichtlich vor.
Für die Anordnung infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen ist es nach § 28 Abs. 1 IfSG erforderlich, aber auch ausreichend, dass eine übertragbare Krankheit aufgetreten ist, deren Weiterverbreitung verhindert werden soll. Das ist vorliegend der Fall, da in allen Bundesländern der Bundesrepublik Deutschland, auch in Nordrhein-Westfalen, eine Vielzahl von Infektionsfällen mit dem neuen Coronavirus SARS-CoV-2 bestätigt wurden.
Vgl. Robert Koch-Institut, COVID-19: Fallzahlen in Deutschland und weltweit, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html, Stand: 30. Juli 2020, vgl. auch Dashboard der Landesregierung Nordrhein-Westfalen zur Corona-Pandemie, abrufbar unter: https://www.giscloud.nrw.de/corona-dashboard.html.
Das Gebot, außerhalb der nach § 1 CoronaSchVO zulässigen Gruppen im öffentlichen Raum zu allen anderen Personen grundsätzlich einen Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten sowie die damit im Zusammenhang stehenden Kontaktbeschränkungen stellen auch Schutzmaßnahmen i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dar.
Vgl. dazu eingehend Senatsbeschluss vom 19. Mai 2020 – 13 B 557/20.NE -, juris, Rn. 53 ff.
bb. Es spricht weiter Überwiegendes dafür, dass der Verordnungsgeber auf der Rechtsfolgenseite von dem ihm zukommenden Verordnungsermessen in rechtmäßiger Weise Gebrauch gemacht hat, soweit er unter den in § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 und 3 CoronaSchVO näher beschriebenen Voraussetzungen zur Einhaltung eines Mindestabstands im öffentlichen Raum verpflichtet.
(1) Unzweifelhaft können Schutzmaßnahmen nicht nur gegenüber Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern (sog. „Störer“) erlassen werden, sondern auch gegenüber der Allgemeinheit oder (sonstigen) Dritten (sog. „Nichtstörer“), wenn ein Tätigwerden allein gegenüber „Störern“ eine effektive Gefahrenabwehr nicht gewährleistet, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 -, juris, Rn. 26, unter Hinweis auf BT-Drs. 8/2468, S. 27; Senatsbeschlüsse vom 6. April 2020 – 13 B 398/20.NE -, juris, Rn. 70, sowie vom 15. April 2020 – 13 B 440/20.NE -, juris, Rn. 82 ff.; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 23. März 2020 – OVG 11 S 12/20 -, juris, Rn. 8; Nds. OVG, Beschluss vom 29. Mai 2020 – 13 MN 185/20 -, juris, Rn. 24.
So verhält es sich hier schon deshalb, weil aus tatsächlichen Gründen vielfach gar nicht klar ist, ob eine Person „Störer“ oder „Nichtstörer“ ist. Nach aktuellem Erkenntnisstand kann nämlich eine Übertragung des Virus durch eine infizierte Person schon bis zu drei Tage vor Symptombeginn oder auch bei einem asymptomatischen Verlauf der Erkrankung, den der Betroffene selbst gar nicht wahrgenommen hat, stattfinden. Es reicht mithin nicht aus, im Zusammenhang mit bevölkerungsbezogenen Maßnahmen, die darauf abzielen, infektionsrelevante soziale Kontakte zu unterbinden oder zumindest zu beschränken, allein „Störer“ in die Pflicht zu nehmen.
Vgl. Senatsbeschluss vom 30. April 2020 – 13 B 539/20.NE -, juris, Rn. 30 f.; Rixen, Gesundheitsschutz in der Coronavirus-Krise – Die (Neu-) Regelungen des Infektionsschutzgesetzes, in: NJW 2020, 1097 (1101).
(2) Auch Art und Umfang der hier in Rede stehenden Verpflichtungen sind nicht erkennbar ermessensfehlerhaft. §§ 2 Abs. 1, 1 Abs. 2 und 3 CoronaSchVO genügen voraussichtlich dem in § 28 Abs. 1 IfSG zum Ausdruck kommenden Gebot strikter Verhältnismäßigkeit.
Das Abstandsgebot sowie die damit in Zusammenhang stehenden Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen im öffentlichen Raum dienen dem legitimen Zweck, die Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus einzudämmen. Der Verordnungsgeber darf weiterhin davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern mit Blick auf die Schutzpflicht des Staates für Leib und Gesundheit der Bevölkerung weiterhin gebietet.
Vgl. zu dieser Schutzpflicht BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 – 1 BvR 1025/82 u. a. -, juris, Rn. 69, m. w. N.
Auch wenn sich das Infektionsgeschehen aufgrund der ergriffenen Maßnahmen insgesamt verlangsamt hat, besteht die Gefahr der Verbreitung der Infektion und daran anknüpfend einer Überlastung des Gesundheitswesens mit gravierenden Folgen für die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung fort. So ist gegenwärtig insbesondere in Nordrhein-Westfalen wieder ein Anstieg der Infektionszahlen zu verzeichnen, den das Robert Koch-Institut als beunruhigend bezeichnet.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/ N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-07-28-de.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 30. Juli 2020.
Nach den maßgeblichen Feststellungen des Robert Koch-Instituts handelt es sich um eine sehr dynamische Situation. Die Gefährdung für die Bevölkerung wird nach wie vor als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen sogar als sehr hoch. Dabei variiert die Gefährdung von Region zu Region. Die Belastung für das Gesundheitswesen hängt maßgeblich von der regionalen Verbreitung der Infektion, den vorhandenen Behandlungskapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen wie Isolierung, Quarantäne und physischer Distanzierung ab. Sie ist aktuell in weiten Teilen Deutschlands gering, kann aber örtlich hoch sein.
Vgl. noch einmal Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Aktualisierter Stand für Deutschland, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ /N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Gesamt.html, Stand: 30. Juli 2020.
Angesichts dieser Risikobewertung lässt weder der Umstand, dass gegenwärtig Intensivbetten in einem erheblichen Umfang frei sind, noch ein Vergleich der aktuellen Mortalitätsrate mit der Mortalitätsrate vergangener Jahre oder Monate auf eine Verminderung oder gar einen Wegfall der Gefährdungssituation schließen.
Der Senat teilt auch nicht die Auffassung der Antragstellerin, eine Gefährdungslage bestehe schon deshalb nicht, weil das Virus SARS-CoV-2 mit saisonalen Grippe-(Influenza)-Viren zu vergleichen sei. Die Zahlen zur sog. Übersterblichkeit während der saisonalen Grippe stützen ihre Einschätzung nicht, weil diese auf Schätzungen beruhen und daher mit den Fallzahlen über Todesfälle im Zusammenhang mit dem Coronavirus nicht vergleichbar sind. Im Übrigen besteht in der Bevölkerung gegen das neuartige Coronavirus SARS-CoV-2 im Unterschied zu Influenza-Viren keine Grundimmunität. Es fehlt zudem an einem Impfstoff.
Die Kritik an der Zahl der labordiagnostisch bestätigten Infektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 mittels PCR-Diagnostik stellt die Gefahreneinschätzung nicht durchgreifend in Frage. Bei der PCR-Diagnostik handelt es sich um eine unter Berücksichtigung aktueller wissenschaftlicher Erkenntnisse validierte und zuverlässige Testmethode. Dass die Risikobewertung des Robert Koch-Instituts im Übrigen teils auf Annahmen und Modellrechnungen beruht, ist nicht zu beanstanden. Dieser Umstand ist unvermeidbare Folge der nach wie vor unsicheren Datenlage, die sich unter den Bedingungen seriöser Wissenschaft nicht beliebig schnell verdichten lässt.
Vgl. Robert Koch-Institut, Hinweise zur Testung von Patienten auf Infektion mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Vorl_Testung_nCoV.html#doc13490982 bodyText7, Stand: 14. Juli 2020, sowie Nationale Teststrategie – wer wird in Deutschland getestet?, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/ InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Teststrategie/Nat-Teststrat.html, Stand: 17. Juni 2020; Tagesschau, Corona-Test, Wie genau ist genau genug?, 23. Juni 2020, abrufbar unter: https://www.tagesschau.de/ faktenfinder/corona-test-117.html.
Angesichts dieser Gefährdungslage ist es nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber die seit dem sogenannten Shutdown zugelassenen Lockerungen schrittweise und unter Beachtung der weiteren Entwicklung des Infektionsgeschehens vollzieht, um die errungenen Erfolge – mit nicht absehbaren wirtschaftlichen und sozialen Folgen – nicht wieder zu verspielen.
Vgl. dazu die Pressemitteilung der Landesregierung vom 6. Mai 2020, Ministerpräsident Armin Laschet stellt Nordrhein-Westfalen-Plan vor, abrufbar unter: https://www.land.nrw/de/pressemitteilung/ministerpraesident-armin-laschet-stellt-nordrhein-westfalen-plan -vor.
Dabei ist ihm wegen der Fragilität der Lage und wegen der fortbestehenden tatsächlichen Ungewissheiten nach wie vor eine Einschätzungsprärogative im Hinblick auf das gewählte Mittel einzuräumen, soweit und solange sich nicht andere Maßnahmen eindeutig als gleich geeignet und weniger belastend darstellen.
So im Einzelnen z. B. bereits die Senatsbeschlüsse vom 29. April 2020 – 13 B 512/20.NE -, juris, Rn. 44 ff., und vom 19. Mai 2020 – 13 B 557/20.NE -, juris, Rn. 71 ff.; siehe auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 -, juris, Rn. 10; VerfGH Saarl., Beschluss vom 28. April 2020 – Lv 7/20 -, juris, Rn. 32.
Nach dieser Maßgabe dürften sich das in Rede stehende Gebot zur Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 Metern sowie die in diesem Zusammenhang verordneten Kontaktbeschränkungen als geeignet zur Erreichung des beabsichtigten Zwecks erweisen, die Ansteckungsgefahr trotz der stufenweisen (Wiederer-)Öffnung nahezu aller Bereiche des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Lebens weiterhin einzudämmen.
Dabei ist ein Mittel bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es ist nicht erforderlich, dass der Erfolg in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht wird oder jedenfalls erreichbar ist; die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 – 2 BvL 45/92 -, juris, Rn. 61, m. w. N.
Dass der Verordnungsgeber die Grenzen seines Einschätzungsspielraums überschritten haben könnte, ist nicht festzustellen. Die streitgegenständlichen Regelungen beruhen im Wesentlichen auf der Grundannahme, dass sich das Coronavirus nach derzeitigen Erkenntnissen bei direkten persönlichen Kontakten im Wege einer Tröpfcheninfektion oder über Aerosole, bestehend aus kleinsten Tröpfchenkernen, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können, besonders leicht von Mensch zu Mensch verbreitet. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber Tröpfchen und Aerosolen im Umkreis von 1 bis 2 Metern um eine infizierte Person herum erhöht.
Vgl. Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Übertragungswege, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/ Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief. html#doc13776792bodyText1, Stand: 24. Juli 2020.
Die Richtigkeit der Annahme, dass die Einhaltung bestimmter Abstände zu anderen Personen und eine Reduzierung wechselnder (unmittelbarer) persönlicher Kontakte die Ausbreitung des Coronavirus verlangsamt und die Infektionsdynamik verzögert, stützt sich nicht nur auf die benannten fachwissenschaftlichen Erkenntnisse. Für die Tragfähigkeit dieser Einschätzung spricht zudem, dass es in Nordrhein-Westfalen nach den im März 2020 erstmalig verfügten Kontaktbeschränkungen und dem Abstandsgebot zu einem deutlichen Rückgang der registrierten Neuinfektionen gekommen ist. Die Eignung des nach § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 und 3 CoronaSchVO ausgestalteten Abstandsgebots wird auch nicht durch die Wiederaufnahme des Normalbetriebs in Grundschulen vor Beginn der Sommerferien ohne Abstandsgebot und Maskenpflicht durchgreifend in Frage gestellt. Insoweit ist darauf zu verweisen, dass die den Besonderheiten des Schulbetriebs Rechnung tragenden Lockerungen durch eine Fortschreibung der Hygienevorgaben und Maßnahmen, die eine differenzierte Rückverfolgung von Infektionsketten ermöglichen (fester Klassenverband, fest zugewiesene Räume und Dokumentationspflichten zur Gewährleistung der Kontaktpersonennachverfolgung), kompensiert wurden.
Vgl. dazu Senatsbeschluss vom 12. Juni 2020 – 13 B 779/20.NE -, juris, Rn. 27.
Der Verordnungsgeber hat seinen Einschätzungsspielraum voraussichtlich auch nicht deshalb überschritten, weil er für bestimmte Kulturveranstaltungen in § 8 CoronaSchVO statt der Einhaltung eines Mindestabstands andere Infektionsschutzmaßnahmen, wie die Sicherstellung der Rückverfolgbarkeit von Kontaktpersonen, vorgesehen hat. Es ist voraussichtlich nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber situationsabhängig auf unterschiedliche Schutzmaßnahmen zurückgreift oder diese – je nach Zweckmäßigkeit – kombiniert.
Die Abstandsregelungen und kontaktbeschränkenden Maßnahmen dürften auch erforderlich sein. Dies gilt schon deshalb, weil Untersuchungen, wie bereits erwähnt, zeigen, dass ein hoher Anteil von Übertragungen asymptomatisch bzw. präsymptomatisch und unbemerkt erfolgt, sodass diese durch eine Verhaltensänderung des Betroffenen (wie eine Selbstquarantäne) nicht verhindert werden können.
Vgl. Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Übertragung durch asymptomatische/präsymptomatische und symptomatische Infizierte, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_ Coronavirus/Steckbrief.html#doc13776792body Text23, Stand: 24. Juli 2020.
Es ist auch nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber in der gegenwärtigen Situation seinen Beurteilungsspielraum überschritten hat, weil er anderen Regelungsmodellen nicht den Vorzug gegeben hat. Insbesondere dürfte die von der Antragstellerin vorgeschlagene Möglichkeit zur Einhaltung von Hygieneregeln kein gleich effektives Mittel zur Eindämmung der Pandemie darstellen.
Schließlich ist die streitgegenständliche Regelung unter Abwägung der gegenläufigen verfassungsrechtlichen Positionen derzeit auch noch angemessen. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es das einzig objektiv richtige angemessene Abwägungsergebnis nicht gibt. Dies gilt schon deshalb, weil der Abwägungsentscheidung des Verordnungsgebers eine von zahlreichen Unbekannten gekennzeichnete und stetig fortschreitende wissenschaftliche Erkenntnislage zu Grunde liegt, Folgen von bereits erfolgten Lockerungen der Schutzmaßnahmen erst mit Zeitverzögerungen ersichtlich werden und die einzelnen Schutzmaßnahmen ohnehin nicht isoliert betrachtet werden können, sondern Teil eines Gesamtpakets zur Reduzierung der Verbreitungsgeschwindigkeit des Virus sind. Lockerungen an einer Stelle können deswegen Beschränkungen an anderer Stelle zur Folge haben und umgekehrt. Hinzu tritt, dass der Verordnungsgeber bei seiner Entscheidung neben dem infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrad des jeweils zu regelnden Lebensbereichs auch alle sonstigen relevanten Belange etwa medizinischer, psychologischer, sozialer oder wirtschaftlicher Art zu bewerten und gewichten hat.
Ausgehend hiervon steht der beabsichtigte Verordnungszweck nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs. Die Maßnahmen führen zwar unverkennbar (insbesondere) zu Beschränkungen des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). Dieses Recht gilt jedoch nicht unbeschränkt, sondern unterliegt einem Gesetzesvorbehalt und tritt hier im Ergebnis angesichts der drohenden Überforderung des Gesundheitswesens gegenüber dem mit der Verordnung bezweckten Schutz von Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) zurück. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass das Abstandsgebot und die damit im Zusammenhang stehenden Kontaktbeschränkungen nur Zusammenkünfte und Ansammlungen im öffentlichen Raum betreffen, Treffen in häuslicher Umgebung hingegen nicht verboten sind. Neben den Ausnahmen in § 1 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 CoronaSchVO für unvermeidliche Ansammlungen bei der bestimmungsgemäßen Verwendung zulässiger Einrichtungen, die Teilnahme an zulässigen Veranstaltungen und Versammlungen, zulässige sportliche Betätigungen, zulässige Angebote der Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit sowie zwingende berufliche Zusammenkünfte und den nach der Coronabetreuungsverordnung für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen, Kindertagespflegestellen und Schulen vorgesehenen Ausnahmen (§ 1 Abs. 3 Satz 2 CoronaSchVO) enthält § 1 Abs. 2 CoronaSchVO unter anderem Regelungen, die dem Schutz der Familie (Art. 6 GG) Rechnung tragen, um Belastungen abzumildern, die mit den Kontaktbeschränkungen einhergehen. Erlaubt sind etwa Zusammenkünfte von Verwandten in gerader Linie, Geschwistern, Ehegatten, Lebenspartnerinnen und Lebenspartnern (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 CoronaSchVO). Darüber hinaus sieht die Regelung Ausnahmen für minderjährige und unterstützungsbedürftige Personen sowie aus betreuungsrelevanten Gründen vor (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4 CoronaSchVO). § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 4 CoronaSchVO erlauben überdies Zusammentreffen von Personen aus maximal zwei verschiedenen häuslichen Gemeinschaften ohne Vorgaben zur Personenanzahl und Zusammentreffen von Gruppen mit maximal zehn Personen. Dass außerhalb der in § 1 CoronaSchVO benannten Konstellationen grundsätzlich ein Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten ist, beschränkt die individuelle Bewegungsfreiheit daher nicht übermäßig. In der Summe sind Aktivitäten in allen gesellschaftlichen Bereichen (wieder) in einem substantiellen Umfang möglich, sodass die verbleibenden Restriktionen angesichts des mit ihnen bezweckten Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung aktuell weiterhin hinnehmbar erscheinen.
Hinzu kommt, dass die Verordnung in ihrer zeitlichen Geltung nach wie vor eng befristet ist und aktuell bis zum 11. August 2020 gilt. Damit ist jedenfalls sichergestellt, dass die streitgegenständliche Coronaschutzverordnung unter Berücksichtigung neuer Erkenntnisse und Entwicklungen, insbesondere mit Blick auf die schrittweisen und versetzt vorgenommenen Lockerungen, fortgeschrieben werden muss.
2. Der Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung erscheint auch unter Berücksichtigung etwaig verbleibender Unsicherheiten bei der rechtlichen Bewertung der aus §§ 2 Abs. 1, 1 Abs. 2 und 3 CoronaSchVO folgenden Verpflichtung zur Einhaltung eines Mindestabstands sowie der in diesem Zusammenhang verordneten Kontaktbeschränkungen nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Die mit dem weiteren Vollzug der Regelungen einhergehenden Beschränkungen sind angesichts ihrer weiterhin zeitlich eng befristeten Geltungsdauer sowie der dargelegten Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags, insbesondere unter Beachtung der im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgenommenen Abwägung der betroffenen Rechtsgüter und der aus den Beschränkungen resultierenden Folgen, zumutbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Da die angegriffene Regelung mit Ablauf des 11. August 2020 außer Kraft tritt, zielt der Antrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sodass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
