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Ordnungsverfügung zur Beseitigung von Werbeanlagen

Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen – Az.: 10 B 993/22 – Beschluss vom 17.11.2022

Der angefochtene Beschluss wird geändert.

Die aufschiebende Wirkung der am 20. Juni 2022 unter dem Aktenzeichen 8 K 2138/22 erhobenen Klage des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 8. Juni 2022 wird wiederhergestellt, soweit diese sich auf die Beseitigung von Werbeanlagen bezieht, und angeordnet, soweit darin Zwangsgelder angedroht sind.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

Die zulässige Beschwerde ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die Beseitigungsanordnungen in der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 8. Juni 2022 (im Folgenden: Ordnungsverfügung) wiederherzustellen beziehungsweise bezüglich der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohungen anzuordnen, zu Unrecht abgelehnt.

Die Ordnungsverfügung, mit der der Antragsgegner dem Antragsteller aufgegeben hat,

1. die Fensterwerbung in Form einer bedruckten Stoffbahn mit dem Inhalt „Parteiname, Eichenkranz, Schriftzug ‚Bürgerbüro I.‘“ und Internetadresse in grün-weiß (gesamte Fensterfläche linkes Schaufenster),

2. die Fensterwerbung in Form einer bedruckten Stoffbahn mit dem Inhalt „Parteiname, Schriftzug ‚Nationalisten helfen Nationalisten‘, Schriftzug ‚Deutschlandweit Unterkünfte für ukrainische Nationalisten gesucht‘, Kontaktdaten“ (gesamte Fensterfläche rechtes Schaufenster),

3. das Schild aus Metall rechts neben der Tür (Parteiname und Parteisymbole, Öffnungszeiten und Schriftzug „Kleiderkammer/Tiertafel“) in grün-weiß,

die an beziehungsweise in dem Gebäude E.-straße 5 in I. angebracht sind, unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und der Androhung von Zwangsgeldern binnen zwölf Tagen zu entfernen, ist bei der gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage offensichtlich rechtswidrig, sodass an der Vollziehung dieser Verwaltungsakte kein öffentliches Interesse besteht. Die Ordnungsverfügung hat sich entgegen der Annahme des Antragsgegners nicht dadurch teilweise erledigt, dass der Antragsteller der Beseitigungsanordnung hinsichtlich des Schildes aus Metall (im Folgenden: Schild) zwischenzeitlich nachgekommen ist.

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Nach § 82 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung von Anlagen anordnen, wenn diese im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert worden sind und sich ein rechtmäßiger Zustand nicht auf andere Weise herstellen lässt.

Anlagen im Sinne dieser Vorschrift sind gemäß § 1 Sätze 1 und 2 BauO NRW auch Werbeanlagen, weil an diese gemäß § 10 BauO NRW Anforderungen gestellt werden.

Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht, soweit es angenommen hat, bei den besagten bedruckten Stoffbahnen (im Folgenden: Stoffbahnen) und dem Schild handele es sich jeweils um Werbeanlagen im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW, also um Anlagen der Außenwerbung in Form von ortsfesten Einrichtungen, die der Ankündigung oder Anpreisung oder als Hinweis auf Gewerbe oder Beruf dienen und vom öffentlichen Verkehrsraum aus sichtbar sind.

Ordnungsverfügung zur Beseitigung von Werbeanlagen
(Symbolfoto: Yau Ming Low/Shutterstock.com)

Mit seinen gegen diese Annahme erhobenen Einwänden dringt der Antragsteller nicht durch. Die Aufdrucke auf den Stoffbahnen und auf dem Schild dienen der Anpreisung der Partei Der III. Weg, wobei letzteres zugleich die Ankündigung trägt, dass es in dem Gebäude E.-straße 5 eine von dieser Partei betriebene Kleiderkammer und eine „Tiertafel“ gibt. Die damit jeweils verbundenen Werbebotschaften sind eindeutig. Alle drei Werbeanlagen sind auch ortsfest im Sinne des § 10 Abs. 1 BauO NRW, denn sie sind nach ihrem Verwendungszweck dazu bestimmt, an ihren jeweiligen Anbringungsorten für eine unbestimmte Zeit dauerhaft zu verbleiben (vgl. § 2 Abs. 1 BauO NRW zu baulichen Anlagen). Sie sind sämtlich vom öffentlichen Verkehrsraum aus sichtbar. Dieses Tatbestandsmerkmal ist jedenfalls auch dann erfüllt, wenn – wie hier die Stoffbahnen – eine Werbeanlage im Inneren eines Gebäudes an einem Fenster oder in dessen unmittelbarer Nähe angebracht oder aufgestellt wird, das zum öffentlichen Verkehrsraum so ausgerichtet ist, dass beliebige Dritte von dort aus die Werbebotschaft zumindest zeitweise – also solange etwaige Außenrolladen nicht geschlossen sind und die Werbeanlage nicht durch Vorhänge oder ähnliche Einrichtungen im Inneren verdeckt ist – ungehindert wahrnehmen können und wahrnehmen sollen und die jeweilige Werbeanlage nicht als Auslage oder als Dekoration verstanden werden kann (§ 10 Abs. 6 Nr. 3 BauO NRW). Die Stoffbahnen sind weder Waren, die im Schaufenster eines Ladengeschäfts ausgelegt sind noch dienen sie der Dekoration solcher Waren oder des jeweiligen Fensters allgemein. Ob eine Sache, auf die eine Werbung aufgebracht ist, zugleich eine andere Funktion hat, haben kann oder haben soll, ist für ihre rechtliche Bewertung als Werbeanlage solange ohne Belang, solange sie in ihrer Verbindung mit der aufgebrachten Werbung den Tatbestand des § 10 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW erfüllt. Dass, wie der Antragsteller einwendet, die Stoffbahnen als Sonnenschutz dienen, ändert mithin nichts daran, dass sie als Werbeanlagen anzusehen sind.

Die Werbeanlagen, um die es hier geht, sind im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften an beziehungsweise in dem Gebäude E.-straße 5 angebracht worden. Die Anbringung der Stoffbahnen bedurfte nach § 60 Abs. 1 BauO NRW einer Baugenehmigung, die der Antragsgegner als zuständige Bauaufsichtsbehörde nicht erteilt hat, sodass sie formell baurechtswidrig sind. Für das Schild gilt dies nicht, da seine Fläche nicht größer als 1 qm ist und deshalb für seine Anbringung die Erteilung einer Baugenehmigung nicht erforderlich war (§ 62 Abs. 1 Nr. 12 BauO NRW).

Unzutreffend ist jedoch die der Beseitigungsanordnung ebenfalls zugrunde liegende, von dem Verwaltungsgericht geteilte Annahme des Antragsgegners, dass die Anbringung aller drei Werbeanlagen materiell baurechtswidrig sei, weil sie sich alle drei mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften der Satzung über örtliche Bauvorschriften der Stadt I. für den Bereich „Stadtmitte“ vom 19. Dezember 1978 (Satzung Stadtmitte) nicht vereinbaren ließen.

Da der Antragsteller keine substanziierten Einwände gegen die Wirksamkeit der Satzung Stadtmitte erhoben hat, geht der Senat in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von der Wirksamkeit der Satzung aus.

Die Anbringung der Stoffbahnen im Inneren des Gebäudes E.-straße 5 verstößt allerdings nach derzeitiger Einschätzung nicht gegen die in Rede stehenden §§ 6 und 8 der Satzung Stadtmitte, weil diese, wie es in der Überschrift des Abschnitts III heißt, ausdrücklich nur für „Äußere Werbeanlagen an Gebäuden“ gelten. Ebenso verstößt sie unter dieser Prämisse nicht gegen § 18 Abs. 3 der Satzung Stadtmitte in Abschnitt VI „Sondervorschriften für den Bereich des N-platzes und seiner engeren Umgebung“.

Nach § 6 Abs. 2 der Satzung Stadtmitte muss die Unterkante einer Werbeanlage mindestens 2,50 m über der nächsten Verkehrswegefläche beziehungsweise Geländeoberfläche liegen. § 8 Abs. 2 verlangt, dass die Gesamthöhe einer parallel zur Gebäudeseite angebrachten Werbeanlage das Maß von 0,80 m nicht überschreitet. Gemäß § 18 Abs. 3 darf die Fläche einer einseitig sichtbaren Werbeanlage nicht größer als 1,5 qm sein.

Die genannten Regelungen sind nicht auf die im Inneren des Gebäudes E.-straße 5 angebrachten Stoffbahnen anzuwenden. Dass der Satzungsgeber für den Abschnitt III, der sich mit Werbeanlagen befasst, die oben zitierte Überschrift gewählt hat, zeigt unmissverständlich, dass er Werbeanlagen innerhalb von Gebäuden gerade nicht hat regeln wollen. Auch die einzelnen Vorgaben für die Gestaltung der in den Blick genommenen Werbeanlagen enthalten keinerlei Anhaltspunkte für ein entsprechendes Anliegen des Satzungsgebers. Im Gegenteil würde die Anwendung von § 6 Abs. 2 der Satzung Stadtmitte zur Mindesthöhe von Werbeanlagen über der nächstgelegenen Verkehrsfläche beziehungsweise Geländeoberfläche auf innerhalb eines Gebäudes angebrachte Werbeanlagen faktisch dazu führen, dass ein Gewerbetreibender im Schaufenster seines Ladens keine unmittelbare Werbung für seinen Betrieb machen dürfte. Für einen dahingehenden Willen des Satzungsgebers ist nichts ersichtlich. Soweit sich das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner gegenteiligen Auffassung auf § 5 Abs. 3 der Satzung Stadtmitte gestützt hat, aus dem sich ergebe, dass vom Geltungsbereich der Satzung auch Werbeanlagen in Gebäudeteilen erfasst seien, weil es dort heiße „Mehrere Werbeanlagen an einem Gebäude oder in sich geschlossenem Gebäudeteil“, hat es diese Formulierung missverstanden. Tatsächlich gemeint sind mehrere Werbeanlagen an einem Gebäude oder an einem in sich geschlossenen Gebäudeteil. Soweit das Verwaltungsgericht im Übrigen angenommen hat, dass der Abschnitt III der Satzung Stadtmitte so zu verstehen sei, dass mit „Äußeren Werbeanlagen“ solche gemeint seien, die von außen deutlich wahrnehmbar seien, fehlt – wie oben bereits ausgeführt – für ein solches Verständnis, das an dem klaren Wortlaut der Überschrift, die den Regelungsgegenstand der nachfolgenden Vorschriften allgemein festlegt, jeglicher tatsächliche Anhalt. Hätte der Satzungsgeber derart weitgehende Einschränkungen für die Gestaltung von Innenräumen, insbesondere von solchen, die Schaufenster nach außen aufweisen, treffen wollen, hätte er dies ausdrücklich und eindeutig formulieren müssen. Der Regelung in § 18 Abs. 6 der Satzung Stadtmitte, auf die sich der Antragsgegner in diesem Zusammenhang im Beschwerdeverfahren beruft, lässt sich nichts dafür entnehmen, dass sich die einschlägigen Vorschriften der Satzung allgemein auch auf innerhalb eines Gebäudes angebrachte Werbeanlagen beziehen soll, die nach außen in den öffentlichen Verkehrsraum wirken. In der Vorschrift heißt es, dass das Auf- und Einstellen von Werbeplakaten, Transparenten und dergleichen oberhalb des Erdgeschosses und an den Scheiben der oberen Geschosse unzulässig sei. Abgesehen davon, dass gänzlich unklar ist, was der Satzungsgeber im Hinblick auf die nachfolgend genannten Anbringungsorte mit Auf- und Einstellen gemeint hat, bezieht sich die Vorschrift nur auf Werbeplakate, Transparente und dergleichen und überdies nur auf Anbringungsorte oberhalb des Erdgeschosses. Hier geht es weder um das eine noch um das andere.

Das an der Außenwand des Gebäudes E.-straße 5 angebrachte Schild ist dagegen materiell baurechtswidrig, denn es widerspricht den Vorgaben der §§ 6 Abs. 2 und 8 Abs. 2 der Satzung Stadtmitte.

Die Ordnungsverfügung erweist sich trotz der aufgezeigten Verstöße gegen formelle beziehungsweise materielle Vorschriften als offensichtlich rechtswidrig, denn dem Antragsgegner ist bei ihrem Erlass ein Ermessensfehler unterlaufen, der losgelöst von den vorstehenden Erwägungen ihre Rechtswidrigkeit insgesamt zur Folge hat.

Zur Begründung seiner Ermessensentscheidung hat er in der Begründung der Ordnungsverfügung formuliert, dass es nach Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung des öffentlichen Rechts in Form der Satzung Stadtmitte und damit der Gleichbehandlung von Werbeanlagen in diesem Bereich und dem privaten Interesse des Antragstellers am Fortbestand des jetzigen Zustandes und der damit verbundenen Werbewirkung geboten sei, die Entfernung der Werbeanlagen zu fordern. Das öffentliche Interesse an baurechtmäßigen Zuständen überwiege das private Interesse am Fortbestand der formell und materiell baurechtswidrigen Werbeanlagen. Damit hat der Antragsgegner die Gleichbehandlung von Werbeanlagen im Geltungsbereich der Satzung Stadtmitte als einen wesentlichen Grund für sein ordnungsrechtliches Tätigwerden mit in den Vordergrund gestellt, die aber nach dem unwiderlegten Vorbringen des Antragstellers gerade nicht erfolgt. Der Antragsteller hat nämlich eine Reihe von im Geltungsbereich der Satzung angebrachten Werbeanlagen fotografisch dokumentiert, die mit den oben angesprochenen Vorschriften der Satzung Stadtmitte im Widerspruch stehen.

Es ist anerkannt, dass eine ordnungsrechtliche Beseitigungsanordnung von dem Adressaten nicht allein mit dem Argument abgewehrt werden kann, die Behörde schreite gegen Rechtsverstöße in vergleichbaren anderen Fällen nicht ein. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Dieser Grundsatz entbindet die Behörde allerdings nicht von der Verpflichtung, ihre ordnungsrechtliche Tätigkeit maßgeblich auch am Gleichheitssatz auszurichten. Ermächtigt das Gesetz dazu, unter bestimmten Voraussetzungen etwa die Beseitigung von baulichen Anlagen anzuordnen, so lässt sich aus Art. 3 Abs. 1 GG die Forderung ableiten, das eingeräumte Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt eine Bauaufsichtsbehörde Maßnahmen zur Bekämpfung baurechtswidriger Zustände, so hat sie in allen vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen gegen baurechtliche Vorschriften jedoch nicht, dass sie hinsichtlich all dieser Verstöße gleichzeitig tätig werden muss. Entschließt sie sich zu einem Einschreiten gegen die nicht rechtskonformen Anlagen, so ist es ihr unbenommen, die baurechtswidrigen Verhältnisse nach und nach zu bereinigen. Es ist ihr indes verwehrt, dabei systemlos oder willkürlich vorzugehen. Beschränkt sie sich darauf, einen Einzelfall herauszugreifen, so handelt sie dem Gleichbehandlungsgebot zuwider, es sei denn, dass sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995 – 4 B 55.95 –, juris, Rn. 4 f.; OVG NRW, Urteil vom 7. April 2014 – 10 A 1814/12 –, juris, Rn. 47.

Soweit das Verwaltungsgericht hierzu ausgeführt hat, der Antragsteller habe nicht dargetan, dass die von ihm dokumentierten, im Geltungsbereich der Satzung Stadtmitte vorhandenen Werbeanlagen an beziehungsweise in den Gebäuden, in denen die Pizzeria „D.“, die Buchhandlung „C.“ und das Fitnessstudio „B.“ betrieben würden, ohne Baugenehmigung angebracht worden seien oder dass der Antragsgegner ein Einschreiten gegen diese Werbeanlagen zukünftig nicht beabsichtige, liegt die Kenntnis dieser Umstände nicht in der Sphäre des Antragstellers, sondern in der Sphäre des Antragsgegners. Dieser hat hierzu im Beschwerdeverfahren, in dem der Antragsteller viele weitere im Geltungsbereich der Satzung Stadtmitte aufgestellte beziehungsweise angebrachte Werbeanlagen benannt und fotografisch dokumentiert hat, die mit der Satzung im Widerspruch stehen, auch auf die diesbezüglichen Einwände des Antragstellers im Wesentlichen nur allgemein gehaltene Angaben gemacht, anhand derer eine am Gleichheitssatz orientierte Verwaltungspraxis im Geltungsbereich der Satzung Stadtmitte nicht nachvollzogen werden kann.

Dass er, wie er vorträgt, als Bauaufsichtsbehörde regelmäßig gegen illegal errichtete Werbeanlagen einschreite, wenn sie ihm bekannt würden, und er in der Vergangenheit auch bereits mehrere ordnungsbehördliche Verfahren wegen Verstößen gegen die Satzung Stadtmitte eingeleitet habe, die entweder mit der Beseitigung oder der Legalisierung der jeweiligen Werbeanlage abgeschlossen worden seien, sagt nichts über die gegenwärtige Situation aus, wie sie im Geltungsbereich der Satzung Stadtmitte in Bezug auf Werbeanlagen derzeit offenkundig gegeben ist. Auch wenn er auf Initiative der Stadt I. gegen die Anbringung der Werbeanlagen an beziehungsweise in dem Gebäude E.-straße 5 eingeschritten ist, hätte er sich als zuständige und verantwortliche Bauaufsichtsbehörde selbst ein Bild von der konkreten Situation im Geltungsbereich der Satzung machen müssen. Hätte er dies getan, wären ihm andere satzungswidrige Werbeanlagen förmlich ins Auge gesprungen. Dass hier eine umfassendere Ermittlung des Sachverhalts geboten war, als sie der Antragsgegner vorgenommen hat, ergibt sich auch daraus, dass es bei der Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit der in Rede stehenden Werbeanlagen von vornherein allein auf örtliche Bauvorschriften ankam und der Antragsgegner sein ordnungsrechtliches Einschreiten ausdrücklich auch mit der Gleichbehandlung von Werbeanlagen im Geltungsbereich der Satzung Stadtmitte begründet hat. Ohne die Feststellung der dortigen tatsächlichen Situation und eine daran orientierte Reaktion ist diese Begründung eine bloße Floskel.

Seinen weiteren Vortrag, die von dem Antragsteller angeführten Vergleichsfälle würden einer baurechtlichen Prüfung unterzogen und bei bestätigten Verstößen werde ein ordnungsbehördliches Verfahren eingeleitet, relativiert der Antragsgegner dadurch, dass er ausführt, er habe im Rahmen der Ermessenausübung zu beachten, ob alle von dem Antragsteller dokumentierten Werbeanlagen materiell rechtswidrig seien und ob gegebenenfalls ihre nachträgliche Legalisierung in Betracht komme. Diese Argumentation erscheint angesichts der von dem Antragsteller vorgelegten Fotos, legt man die Maßstäbe zugrunde, die der Antragsgegner für die rechtliche Beurteilung der an beziehungsweise in dem Gebäude E.-straße 5 angebrachten Werbeanlagen angelegt hat, verfehlt, zumal beispielsweise die Werbeanlagen an und in den Gebäuden, in denen die Pizzeria „D.“, die Buchhandlung „C.“ und das Fitnessstudio „B.“ betrieben werden, nicht kleiner und jedenfalls zum Teil auffälliger sind als diejenigen, die hier im Streit stehen und deren nachträgliche Legalisierung der Antragsgegner von vornherein ausgeschlossen hat. Sein abschließender Hinweis, dass viele der bestehenden Werbeanlagen baurechtlich genehmigt seien, wirft die Frage nach einer möglicherweise insoweit rechtswidrigen Genehmigungspraxis auf, vor deren Hintergrund der mehrfach erwähnte Aspekt der Gleichbehandlung von Werbeanlagen im Geltungsbereich der Satzung Stadtmitte, auf den die Ordnungsverfügung auch gestützt ist, kaum eine Bedeutung mehr haben könnte. Welche der von ihm angesprochenen Werbeanlagen genehmigt sind und ob die jeweilige Genehmigung vor Erlass der Satzung Stadtmitte am 19. Dezember 1978 (in Kraft getreten am 9. Januar 1979) erfolgt ist beziehungsweise ob die Satzung im Zeitpunkt der jeweiligen Genehmigung einen anderen Inhalt hatte, trägt der Antragsgegner nicht vor.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich der Antragsgegner hier darauf beschränkt hat, einen Einzelfall herauszugreifen, und damit dem Gleichbehandlungsgebot zuwidergehandelt hat, ohne hierfür einen sachlichen Grund anführen zu können. Verstärkt wird diese Annahme dadurch, dass es der Stadt I., auf deren Initiative hin der Antragsgegner überhaupt ordnungsrechtlich tätig geworden ist, nach den dem Senat vorliegenden Verwaltungsvorgängen mit dieser Initiative allenfalls nachrangig um gestalterische Aspekte ging, sondern vielmehr darum, die Nutzung des Gebäudes E.-straße 5 als Bürgerbüro der Partei Der III Weg zu verhindern oder zu erschweren.

Werden danach die Beseitigungsanordnungen voraussichtlich keinen Bestand haben, überwiegt auch das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse an der zu ihrer Durchsetzung ausgesprochenen Zwangsgeldandrohungen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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