Contact for English speaking clientsDiesel-Skandal – Betriebsuntersagung
VG Bremen – Az.: 5 K 516/19 – Urteil vom 05.03.2020
Das Verfahren wird eingestellt, soweit Ziffer 2 des Bescheides der Beklagten vom 16. November 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06. Februar 2019 angegriffen worden ist.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu ¾ und die Beklagte zu ¼.
Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen eine von der Beklagten angeordnete Betriebsuntersagung für sein Fahrzeug.
Der Kläger ist Halter eines PKW der Marke … mit dem amtlichen Kennzeichen …. Das Fahrzeug ist mit einem Dieselmotor des Typs EA 189 EU 5 ausgestattet. Die vom Fahrzeughersteller verwendete Software zu dessen Steuerung ist so programmiert, dass sie erkennt, ob das Fahrzeug im realen Straßenbetrieb verwendet oder einem Abgastest auf dem Prüfstand unterzogen wird. Im letzteren Fall schaltet sie in einen Betriebsmodus mit niedrigerem Stickoxidausstoß um. Das Kraftfahrt-Bundesamt stufte dies als unzulässige Abschalteinrichtung ein und verpflichtete die Fahrzeughersteller, die entsprechende Software aus allen Fahrzeugen zu entfernen und geeignete Maßnahmen zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit zu ergreifen. Von der daraufhin eingeleiteten Rückrufaktion zur Softwareanpassung, die das Kraftfahrt-Bundesamt freigegeben hatte, war auch das Fahrzeug des Klägers betroffen.
Mit Schreiben vom 16.08.2018 teilte das Kraftfahrt-Bundesamt der Zulassungsbehörde der Beklagten mit, der Kläger habe an der vom Fahrzeughersteller durchgeführten und vom Kraftfahrt-Bundesamt überwachten Rückrufaktion nicht teilgenommen. Das Fahrzeug entspreche nicht den geltenden Typgenehmigungsvorschriften.
Daraufhin wandte sich das Bürgeramt der Freien Hansestadt Bremen mit Schreiben vom 10.09.2018 an den Kläger. Sein Fahrzeug entspreche im Hinblick auf die Stickoxid- Emissionen nicht den zugrundeliegenden EG-Typgenehmigungen. Es forderte ihn auf, diesen Mangel bis zum 31.10.2018 beseitigen zu lassen und einen entsprechenden Nachweis vorzulegen. Komme er dem nicht nach, werde ihm der Betrieb des Fahrzeugs kostenpflichtig untersagt und es würden ggfs. im Wege des unmittelbaren Zwangs die Kennzeichenschilder entstempelt sowie der Fahrzeugschein eingezogen.
Mit Schreiben vom 22.10.2018 forderte der Kläger das Bürgeramt auf, jegliche repressiven Maßnahmen im Zusammenhang mit dem gerügten Mangel des Fahrzeugs zu unterlassen. Sein Fahrzeug sei vom Hersteller im Zuge des sogenannten Abgasskandals manipuliert worden. Aufgrund der Mangelhaftigkeit führe er beim Landgericht Bremen einen Rechtsstreit gegen den Händler bzw. Hersteller des Fahrzeugs. Das Aufspielen des Software-Updates führe nicht zur Mangelfreiheit des Fahrzeugs, sondern zu erheblichen Schäden. Die verlangte Mängelbeseitigung sei daher unzumutbar und habe eine Beweisvereitelung zur Folge. Die Voraussetzungen für eine Betriebsuntersagung lägen nicht vor, da sie unverhältnismäßig sei. Er sei auf das Fahrzeug privat und beruflich angewiesen. Zu berücksichtigen sei zudem, dass er für die illegale Abschalteinrichtung nicht verantwortlich sei. Die Rechtsauffassung des Kraftfahrt-Bundesamtes sei nicht ermessenslenkend zu berücksichtigen.
Nachdem der Kläger auch in der Folge nicht an der Rückrufaktion teilgenommen hatte, untersagte ihm die Beklagte mit Bescheid vom 16.11.2018 den Betrieb seines Fahrzeugs und forderte ihn auf, die amtlichen Kennzeichen zum Entstempeln zusammen mit der Zulassungsbescheinigung Teil I vorzulegen (Ziff. 1). Gleichzeitig drohte sie die zwangsweise Entstempelung der Kennzeichen und die Einziehung der Zulassungsbescheinigung Teil I im Wege des unmittelbaren Zwangs an (Ziff. 2) und setzte eine Gebühr für die Verfügung fest (Ziff. 3). Nach pflichtgemäßem Ermessen müsse der Betrieb des Fahrzeugs untersagt werden. Das Fahrzeug sei nicht entsprechend den Angaben des Herstellers gebaut, die Grundlage für die vom Kraftfahrt-Bundesamt erteilte Typgenehmigung gewesen sei und verfüge damit ohne die geforderte Nachrüstung nicht über eine allgemeine Betriebserlaubnis. Um die Ansprüche in dem anhängigen zivilrechtlichen Verfahren durchsetzen zu können, habe der Kläger ausreichend Zeit gehabt, um den Zustand seines Fahrzeugs im Rahmen eines selbständigen Beweissicherungsverfahrens durch einen Gutachter feststellen zu lassen.
Gegen den Bescheid legte der Kläger am 22.11.2018 Widerspruch ein und ergänzte sein Vorbringen aus der Stellungnahme vom 22.10.2018. Die Mangelhaftigkeit des Fahrzeugs führe zu keiner erheblichen Gefahr anderer Verkehrsteilnehmer des öffentlichen Straßenverkehrs. Die gewählte Begründung stelle nicht auf den konkreten Einzelfall oder die besondere Gruppe der betroffenen Fahrzeuge ab. Es sei offenbar ein Textbaustein verwendet worden. Durch die überhöhten Abgaswerte werde nicht die Verkehrssicherheit gefährdet, sondern die Luftqualität. Die Wirkung überhöhter Stickoxid-Emissionen eines einzelnen Fahrzeugs sei für einzelne Personen denkbar gering und in einem kaum noch messbaren Bereich. Erst ein Zusammenwirken des Betriebs einer sehr großen Anzahl betroffener Fahrzeuge könne unter bestimmten Umständen gesundheitliche Beeinträchtigungen herbeiführen.
Den Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 06.02.2019 zurück. Vertiefend zu den Gründen des Ausgangsbescheides führte sie aus, dass das Fahrzeug des Klägers nicht vorschriftsmäßig im Sinne von § 5 Abs. 1 FZV sei, wenn es nicht den Zulassungsvorschriften oder den Bau- und Betriebsvorschriften der Straßenverkehrs- Zulassungs-Ordnung (StVZO) entspräche oder Bestimmungen über Lärm und Abgase nicht genüge. In solchen Fällen sei eine Betriebsuntersagung zulässig. Fahrzeuge mit dem Motor EA 189 seien werkseitig nicht vorschriftsmäßig und entsprächen keinem genehmigten Typ im Sinne von § 3 Abs. 1 S. 2 f FZV, wenn der Halter das zur Wiederherstellung der Genehmigungskonformität nötige Software-Update endgültig verweigere. Nur durch die Betriebsuntersagung könne sichergestellt werden, dass das unvorschriftsmäßige Fahrzeug nicht mehr im öffentlichen Verkehr bewegt werde. Ein milderes Mittel stünde nicht zur Verfügung. Beweismöglichkeiten würden dem Kläger durch die Betriebsuntersagung nicht genommen. Es stünde ihm frei, seinen Wagen unverändert zu lassen und abzumelden. Alternativ habe er auch einen Sachverständigen beauftragen können, um ein selbständiges Beweisverfahren durchzuführen. Das Software-Update sei selbst dann verhältnismäßig, wenn es für den Wagen technisch nachteilig sein sollte. Ob dieser hierdurch mangelhaft im zivilrechtlichen Sinne werde oder dies von Anfang an gewesen sei, betreffe nur das zivilrechtliche Verhältnis des Klägers zum Fahrzeughersteller bzw. dessen Händlern. Die Betriebsuntersagung diene weiterhin der Einhaltung der Emissionsgrenzwertvorschriften. Die Gesamtheit aller Fahrzeuge als Emissionsquelle habe einen erheblichen Einfluss auf den Schadstoffgehalt der Luft. Das der FZV und StVZO immanente Schutzinteresse, nur vorschriftsmäßige Fahrzeuge für den öffentlichen Straßenverkehr zuzulassen, überwiege im hiesigen Fall.
Am 06.03.2019 hat der Kläger Klage erhoben. Er wiederholt sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren.
Der Kläger beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 16.11.2018, Az. …, in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 06.02.2019 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihren Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren. Insbesondere lägen die Tatbestandsvoraussetzungen einer Betriebsuntersagung vor. Zwar habe das streitgegenständliche Fahrzeug zum Zeitpunkt seiner Zulassung einem genehmigten Typ entsprochen, dies sei nun aber nicht mehr der Fall. Das Kraftfahrt- Bundesamt habe im Jahr 2015 gegenüber den Herstellern der betroffenen Fahrzeuge nachträgliche Nebenbestimmungen zu den Typgenehmigungen erlassen. Darin seien diese verpflichtet worden, die unzulässige Abschalteinrichtung auch bei bereits im Verkehr befindlichen Fahrzeugen zu entfernen und geeignete Maßnahmen zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit zu ergreifen. Diese Nebenbestimmungen hätten nicht zum vollständigen Erlöschen der Typgenehmigung geführt, die ursprünglich erteilte Genehmigung aber inhaltlich abgeändert. Dieser modifizierten Typgenehmigung entspräche das Fahrzeug des Klägers nicht. Die Inhaber der einzelnen Fahrzeuge seien nicht unmittelbar von dem Eingriff in den Bestand der Typgenehmigung betroffen, die Auswirkungen beträfen sie nur reflexartig. Sie hätten die Möglichkeit der Beantragung einer Einzelgenehmigung, wenn das Fahrzeug entgegen der Ansicht des Kraftfahrt- Bundesamtes vorschriftsmäßig sein oder die Nachrüstung auf anderem Wege durchgeführt werden sollte. Wie sich dies im Verhältnis der Fahrzeuginhaber zum Hersteller und zum Verkäufer auswirke, sei allein zivilrechtlich zu klären. Die Abschalteinrichtung sei nicht Bestandteil der ursprünglichen Typgenehmigung gewesen und damit nicht von der Legalisierungswirkung erfasst. Da der Kläger das Software-Update nicht durchgeführt habe, könne sein Fahrzeug nicht mehr von der ursprünglichen Rechtswirkung der Typgenehmigung profitieren. Auch eine Einzelgenehmigung sei nicht erteilt worden. Die Zulassungsbehörde habe das ihr eingeräumte Ermessen erkannt und fehlerfrei ausgeübt. Es habe auch keine Weisung des Kraftfahrt-Bundesamtes gegeben, an das sich die Zulassungsbehörde gebunden gefühlt habe. Die Betriebsuntersagung sei verhältnismäßig. Sie sei erst ergangen, nachdem der Kläger mehrfach zur Teilnahme an der Rückrufaktion aufgefordert worden sei, eine Nachrüstung bzw. ein Software-Update aber kategorisch abgelehnt habe. Eine bloße Beschränkung des Betriebes des Fahrzeugs sei nicht in Betracht gekommen. Soweit der Kläger sich darauf berufe, durch das Software- Update werde die Mangelfreiheit des Pkws nicht hergestellt, d. h. dass das Software- Update nicht für die Einhaltung der Abgasnormen sorge, handele es sich auch hierbei um keinen Gesichtspunkt, den die Zulassungsbehörde bei Ihrer Entscheidung zu berücksichtigen habe. Dass der Kläger auf das Fahrzeug angewiesen sei, spiele im Rahmen des § 5 FZV nur eine untergeordnete Rolle und überwiege nicht das öffentliche Interesse an der Beseitigung der vom Fahrzeug ausgehenden Gefahren.
Mit Schriftsatz vom 28.01.2020 hat die Beklagte die angegriffene Verfügung hinsichtlich der Androhung des unmittelbaren Zwangs (Ziffer 2) aufgehoben. Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren im Hinblick auf die Zwangsmittelandrohung mit Schriftsätzen vom 29.01.2020 und 05.02.2020 übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Beteiligten haben einer Entscheidung des Gerichts durch Urteil ohne mündliche Verhandlung mit Schriftsätzen vom 24.01.2020 zugestimmt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die Kammer kann durch Urteil ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten zugestimmt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
I. Die Klage hat sich bezüglich der Anfechtung der Ziffer 2 des angegriffenen Bescheides durch die insoweit vorliegenden übereinstimmenden Erledigungserklärungen erledigt und war in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO deklaratorisch einzustellen.
II. Der Kläger kann die Aufhebung der angefochtenen Bescheide nicht verlangen, da diese rechtmäßig sind, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Rechtsgrundlage für die Betriebsuntersagung ist § 5 Abs. 1 der Verordnung über die Zulassung von Fahrzeugen zum Straßenverkehr (Fahrzeug-Zulassungsverordnung – FZV). Danach kann die nach Landesrecht zuständige Behörde (Zulassungsbehörde) dem Eigentümer oder Halter eine angemessene Frist zur Beseitigung der Mängel setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen, wenn es sich als nicht vorschriftsmäßig nach der FZV, der Straßenverkehrs-Zulassungs- Ordnung (StVZO) oder der Elektrokleinstfahrzeuge-Verordnung erweist. Einer Gefährdung der Verkehrssicherheit bedarf es hierzu nicht. Da die Betriebsuntersagung als Dauerverwaltungsakt das Fahrzeug bis zum Nachweis der Mängelbeseitigung von der Teilnahme am Straßenverkehr ausschließt (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 FZV), ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblich (BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 30).
a) Der angegriffene Bescheid vom 16.11.2018 ist nicht aufgrund eines Begründungsdefizits formell rechtswidrig. Das Bürgeramt hat in der Begründung der Verfügung entgegen der Auffassung des Klägers auf den konkreten Einzelfall abgestellt und dargelegt, weshalb die Betriebsuntersagung verhältnismäßig und geboten sei. Dass aufgrund der Vielzahl vergleichbarer Sachverhalte, in denen ebenfalls Betriebsuntersagungen erlassen wurden, teilweise auf Textbausteine zurückgegriffen wurde, steht dem nicht entgegen. Die Begründung hat den Kläger in die Lage versetzt, die Richtigkeit der sachlichen Grundlagen der Entscheidung und die Stimmigkeit der rechtlichen Folgerungen überprüfen zu können.
b) Die Voraussetzungen für die Betriebsuntersagung sind erfüllt. Das klägerische Fahrzeug war bei Erlass des angefochtenen Bescheides nicht (mehr) vorschriftsmäßig im Sinne von § 5 Abs. 1 FZV und ist es auch zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht (aa). Das ihr zustehende Ermessen hat die Beklagte bei ihrer Entscheidung für eine Betriebsuntersagung in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt (bb).
aa) Zwar ist davon auszugehen, dass das Fahrzeug des Klägers im Zeitpunkt der erstmaligen Zulassung der entsprechenden EG-Typgenehmigung entsprach, die das Kraftfahrt-Bundesamt ursprünglich erteilt hatte. Durch die EG-Typgenehmigung wird dem Hersteller bescheinigt, dass der betroffene Typ u. a. eines Fahrzeugs den einschlägigen Verwaltungsvorschriften und technischen Anforderungen entspricht (vgl. Art. 3 Ziff. 5 der Richtlinie 2007/46/EG). Eine Bescheinigungswirkung zu der Frage, ob auch ein einzelnes zugelassenes Fahrzeug dem Typ entspricht und somit vorschriftsgemäß ist, entfaltet die Typgenehmigung hingegen nicht. Dies wird durch die Übereinstimmungserklärung des Herstellers gemäß Art. 3 Ziff. 36 der Richtlinie 2007/46/EG bescheinigt, die einen Rechtsschein über die Typkonformität des konkreten Fahrzeugs entfaltet. Da das Kraftfahrt-Bundesamt die das Fahrzeug des Klägers betreffende ursprünglich erteilte EG- Typgenehmigung mit gegenüber dem Hersteller erlassenen Bescheid modifiziert hat, liegt derzeit keine Übereinstimmung mit einer geltenden Typgenehmigung mehr vor (siehe BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 32 ff., 35; HessVGH, Beschl. v. 20.03.2019 – 2 B 261/19 –, juris Rn. 5 f.).
Nach Bekanntwerden der Verwendung einer Software zur Motorsteuerung durch den Fahrzeughersteller, die bei Abgastests auf dem Prüfstand vom standardmäßigen Betriebsmodus auf einen Modus mit niedrigerem Stickoxidausstoß umschaltet, hat das Kraftfahrt-Bundesamt diese Programmierung als unzulässige Abschalteinrichtung eingestuft. Bei einer Abschalteinrichtung handelt es sich um ein Konstruktionsteil, das die Temperatur, die Fahrzeuggeschwindigkeit, die Motordrehzahl, den eingelegten Getriebegang, den Unterdruck im Einlasskrümmer oder sonstige Parameter ermittelt, um die Funktion eines beliebigen Teils des Emissionskontrollsystems zu aktivieren, zu verändern, zu verzögern oder zu deaktivieren, wodurch die Wirksamkeit des Emissionskontrollsystems unter Bedingungen, die bei normalem Fahrzeugbetrieb vernünftigerweise zu erwarten sind, verringert wird (Art. 3 Nr. 10 der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.6.2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge [ABl Nr. L 171 S. 1]). Grundsätzlich ist die Verwendung von Abschalteinrichtungen, die die Wirkung von Emissionskontrollsystemen verringern, unzulässig (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 715/2007). Dies ist nur dann nicht der Fall, wenn die Einrichtung notwendig ist, um den Motor vor Beschädigung oder Unfall zu schützen und um den sicheren Betrieb des Fahrzeugs zu gewährleisten, wenn die Einrichtung nicht länger arbeitet, als zum Anlassen des Motors erforderlich ist und wenn die Bedingungen in den Verfahren zur Prüfung der Verdunstungsemissionen und der durchschnittlichen Auspuffemissionen im Wesentlichen enthalten sind (Art. 5 Abs. 2 Satz 2 Buchst. a bis c VO (EG) Nr. 715/2007; BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 33).
In der Folge hat das Kraftfahrt-Bundesamt die Fahrzeughersteller gestützt auf § 25 Abs. 2 EG-FGV verpflichtet, die Software aus allen Fahrzeugen zu entfernen und geeignete Maßnahmen zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit der Fahrzeuge zu ergreifen (Pressemitteilung des Kraftfahrt-Bundesamts vom 16.10.2015, https://www.kba.de/ DE/Presse/Archiv/Abgasthematik/vw_inhalt.html?nn=646098 [23.01.2020]; vgl. auch BGH, Beschl. v. 08.01.2019 – VIII ZR 225/17 –, juris Rn. 6 ff.). Es sah dabei die im Rahmen einer Rückrufaktion (Rückrufcode 23Q7) vorzunehmende Anpassung der Software als geeignet und damit zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit ausreichend an (BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 34). Die EG-Typgenehmigung wird dem Hersteller erteilt (§ 3 Abs. 5 Satz 1 EG-FGV). Gleiches gilt für deren Modifikation und für die Anordnung von Maßnahmen zur Wiederherstellung der Übereinstimmung der Fahrzeuge mit dem ursprünglich genehmigten Typ. Die Anordnung betrifft daher das Rechtsverhältnis zwischen dem Kraftfahrt-Bundesamt und dem Hersteller (vgl. auch Art. 5 Abs. 1 RL 2007/46/EG). Sie kann von den Zulassungsstellen für Maßnahmen gegenüber den Fahrzeughaltern zugrunde gelegt werden. Die von den Bescheiden des Kraftfahrt- Bundesamts betroffenen Fahrzeuge und damit auch das klägerische Fahrzeug entsprechen ohne Teilnahme an der Rückrufaktion nicht mehr der modifizierten EG- Typgenehmigung und sind daher als nicht vorschriftsmäßig im Sinne von § 5 Abs. 1 FZV anzusehen (vgl. BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 35; HessVGH, Beschl. v. 20.03.2019 – 2 B 261.19 –, juris Rn. 5, 11; OVG BB, Beschl. v. 25.03.2019 – OVG 1 S 125.18 –, juris Rn. 10).
Dass der Fahrzeughersteller die unzulässige Abschalteinrichtung zu verantworten hat, berührt die Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung nicht. Zum einen kann der Kläger gegen den Hersteller Gewährleistungs- und Schadensersatzansprüche geltend machen. Zum anderen ist er für den fortdauernden Zustand der Vorschriftswidrigkeit seines Fahrzeugs, zumindest seit der vom Hersteller lange Zeit vor den ergangenen Bescheiden eingeräumten Möglichkeit durch Teilnahme an der Rückrufaktion Abhilfe zu schaffen, mitverantwortlich (BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 37).
bb) § 5 Abs. 1 FZV räumt den Zulassungsbehörden bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen grundsätzlich ein Entschließungs- und Auswahlermessen ein. Die Beklagte hat das ihr zustehende Ermessen vorliegend in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Weder hat sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten, noch von diesem in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 Satz 1 VwGO).
(1) Fehler bei der Ausübung des Entschließungsermessens sind nicht ersichtlich. Dabei hat die Beklagte offensichtlich erkannt, dass ihr Ermessen zustand und zum Ausdruck gebracht, dass sie einem rechtswidrigen Zustand entgegentreten möchte. Dies genügte vorliegend, vertiefter Ausführungen zum Entschließungsermessen bedurfte es nicht. Schreitet die Behörde – wie hier – gegen einen rechtswidrigen Zustand ein, darf sie im Regelfall ihre Ermessenserwägungen und auch die Begründung der Verfügung darauf beschränken, dass sie zum Ausdruck bringt, ihr gehe es um die Beseitigung eines rechtswidrigen Zustandes (OVG NRW, Beschl. v. 17.08.2018 – 8 B 865/18 –, juris Rn. 31). Zudem sind Fallgestaltungen, in denen die Zulassungsbehörde trotz Vorschriftswidrigkeit des Fahrzeugs von einem Einschreiten absehen kann, allenfalls in Ausnahmefällen denkbar. Solange der Fahrzeughalter ein solches Fahrzeug weiter nutzt bzw. nutzen möchte, ist das Einschreiten der Zulassungsbehörde zur Verhinderung der Teilnahme eines vorschriftswidrigen Fahrzeugs am Straßenverkehr intendiert (vgl. BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 40).
(2) Die Ausübung des Auswahlermessens ist ebenfalls nicht zu beanstanden. § 5 Abs. 1 FZV sieht alternativ die Aufforderung zur Mängelbeseitigung innerhalb einer angemessenen Frist oder die Beschränkung oder Untersagung des Fahrzeugbetriebs auf öffentlichen Straßen vor. Dies hat die Beklagte durchgeführt, indem sie dem Kläger zuerst unter Fristsetzung die Möglichkeit des Nachweises der Mängelbeseitigung einräumte und ihm nach Ablauf der gesetzten Frist und seiner ausdrücklich erklärten Weigerung, an der Rückrufaktion teilzunehmen, den Fahrzeugbetrieb im öffentlichen Verkehr untersagte. Es entspricht dem Zweck der Ermächtigung in § 5 Abs. 1 FZV, zugelassene, aber nicht vorschriftsmäßige Fahrzeuge bis zum Nachweis der Mängelbeseitigung nicht mehr am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmen zu lassen. Mittelbar dient die Maßnahme der Reduzierung des Stickoxid-Ausstoßes der betroffenen Fahrzeuge im Normalbetrieb. Die Betriebsuntersagung ist zur Erfüllung dieses Zwecks auch offensichtlich geeignet.
Die Zulassungsbehörden dürfen sich der Beurteilung des Kraftfahrt-Bundesamts, dass die betroffenen Fahrzeuge nach Teilnahme an der Rückrufaktion der modifizierten EG- Typgenehmigung entsprechen und damit wieder vorschriftsmäßig sind, anschließen, ohne die technischen Einzelheiten des Software-Updates zu überprüfen. Die Typgenehmigung und die Typprüfung von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen obliegt allein dem Kraftfahrt- Bundesamt (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a KBAG, § 2 Abs. 1, § 25 EG-FGV). Für die Eignung der getroffenen Maßnahmen zur Erreichung des Zwecks der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage kommt es auch nicht darauf an, ob die Fahrzeuge nach Durchführung des Software-Updates die in Anhang I zur VO (EG) Nr. 715/2007 festgelegten Emissionsgrenzwerte einhalten und ob die Abschalteinrichtung damit als zulässig im Sinne von Art. 5 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 715/2007 anzusehen ist. Auch diese Prüfung ist allein Sache des Kraftfahrt-Bundesamts und nicht der Zulassungsbehörden (BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 43).
Die Betriebsuntersagung ist zur Erreichung des Zwecks auch erforderlich. Weniger belastende und dennoch gleichermaßen geeignete Maßnahmen sind nicht ersichtlich. Sie ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Der Einwand möglicher Folgeschäden betrifft ebenso wie etwaige Nachteile in den zivilrechtlichen Verfahren ausschließlich das Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Fahrzeughersteller. Er berührt die Rechtmäßigkeit der von der Beklagten zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs angeordneten Maßnahmen nicht. Zudem hätte der Kläger eine Beweissicherung durch einen Antrag auf Begutachtung durch einen Sachverständigen gemäß §§ 485 ff. ZPO herbeiführen können (BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 47; OVG BB, Beschl. v. 25.03.2019 – OVG 1 S 125.18 –, juris Rn. 11). Dabei hätte angesichts der verstrichenen Zeit auch eine Langzeitbegutachtung erfolgen können, sofern diese denn nötig gewesen wäre. Auch wird der Kläger durch die von der Beklagten verlangte Mängelbeseitigung nicht mit Kosten belastet, da diese der Fahrzeughersteller trägt.
Die von der Beklagten getroffene Güterabwägung ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil die Auswirkungen der Mängelbeseitigung für die Luftreinhaltung und den Gesundheitsschutz bezogen auf das einzelne Fahrzeug vergleichsweise gering sind. Insoweit ist für emissionsbegrenzende Maßnahmen bei gleichartigen Fahrzeugmängeln nicht auf das jeweilige Fahrzeug abzustellen, sondern auf die Gesamtzahl der von den Rückrufaktionen betroffenen Fahrzeuge (BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 48; OVG NRW, Beschl. v. 17.08.2018 – 8 B 865/18 –, juris Rn. 23 ff.; HessVGH, Beschl. v. 20.03.2019 – 2 B 261.19 –, juris Rn. 18; OVG BB, Beschl. v. 25.03.2019 – OVG 1 S 125.18 –, juris Rn. 8). Den Angaben des Kraftfahrt-Bundesamts in der Pressemitteilung vom 16. Oktober 2015 zufolge handelt es sich allein im Bundesgebiet um 2,4 Millionen Fahrzeuge, in denen der Dieselmotor der Baureihe EA189 mit der unzulässigen Abschalteinrichtung verbaut war. Nur mit Maßnahmen gegenüber allen betroffenen Fahrzeugen lässt sich die angestrebte umfassende Korrektur der von den Fahrzeugherstellern verwendeten unzulässigen Softwareprogrammierung und damit eine Verbesserung des Abgasverhaltens der Motoren im Normalbetrieb, insbesondere die Reduzierung des Stickoxid-Ausstoßes, in messbarem Umfang erreichen (BayVGH, Urt. v. 22.10.2019 – 11 BV 19.824 –, juris Rn. 48).
c) Die in Ziffer 1 des angegriffenen Bescheides enthaltene Verpflichtung, innerhalb einer Woche nach Unanfechtbarkeit des Bescheids die Kennzeichenschilder zur Entstempelung und die Zulassungsbescheinigung Teil I vorzulegen, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Sie beruht auf § 5 Abs. 2 i.V.m. § 14 Abs. 1 FZV und ergibt sich zwingend aus der Betriebsuntersagung. Ist der Betrieb eines Fahrzeugs, für das ein Kennzeichen zugeteilt ist, untersagt, hat der Eigentümer oder Halter das Fahrzeug unverzüglich nach Maßgabe des § 14 FZV außer Betrieb setzen zu lassen oder der Zulassungsbehörde nachzuweisen, dass die Gründe für die Beschränkung oder Untersagung des Betriebs nicht oder nicht mehr vorliegen (§ 5 Abs. 2 FZV). Soll ein zugelassenes Fahrzeug, dem ein Kennzeichen zugeteilt ist, außer Betrieb gesetzt werden, hat der Halter oder der Verfügungsberechtigte dies bei der Zulassungsbehörde unter Vorlage der Zulassungsbescheinigung Teil I zu beantragen und die Kennzeichen zur Entstempelung vorzulegen (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FZV). Die Zulassungsbehörde vermerkt die Außerbetriebsetzung des Fahrzeugs unter Angabe des Datums auf der Zulassungsbescheinigung Teil I und händigt die vorgelegten Unterlagen sowie die entstempelten Kennzeichenschilder wieder aus (§ 14 Abs. 1 Satz 3 FZV).
III. Die festgesetzten Gebühren sind nicht zu beanstanden. Die Gebühr für den Ausgangsbescheid i.H.v. 25,60 Euro ergibt sich aus den Gebührennummern 254 i.V.m. 399 Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt). Nach Nummer 399 sind demnach 12,80 Euro pro angefangene ¼ Stunde Arbeitszeit anzusetzen. Dass die festgesetzte Gebühr i.H.v. 25,60 Euro nicht dem tatsächlichen Aufwand entspricht, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Die für den Widerspruchsbescheid erhobene Gebühr i.H.v. 25,60 Euro entspricht der nach Gebührennummer 400 GebOSt im Fall der Zurückweisung eines Widerspruchs festzusetzenden Mindestgebühr und ist insofern ebenfalls nicht zu beanstanden.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf den für erledigt erklärten Teil des Rechtsstreits entspricht es billigem Ermessen, der Beklagten die Kosten aufzuerlegen, da sie im Falle einer streitigen Entscheidung des Gerichts insoweit unterlegen wäre. Die Entscheidung, unmittelbaren Zwang anzudrohen, wurde weder begründet, noch wurde der Vorrang einer Verhängung von Zwangsgeld beachtet. Der Wert dieses Streitgegenstands wird mit ¼ der Gesamtkosten bemessen (ebenso: VG München, Urt. v. 28.11.2018 – M 23 K 18.1347 –, juris Rn. 34).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
