Versammlungsverbot im öffentlichen Raum wegen Coronavirus – Auslegung

VG Karlsruhe – Az.: 19 K 1816/20 – Beschluss vom 14.04.2020

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen Ziffer 1 der Verfügung der Antragsgegnerin vom 09.04.2020 wiederherzustellen ist mangels Rechtschutzbedürfnisses bereits unzulässig (I.). Der Hilfsantrag die Antragsgegnerin zu verpflichten, eine Ausnahmegenehmigung nach § 3 Abs. 6 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) vom 17.03.2020 in der Fassung vom 09.04.2020 (im Folgenden: CoronaVO) im Rahmen einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu erteilen, ist zulässig, aber unbegründet (II.).

I.

Versammlungsverbot im öffentlichen Raum wegen Coronavirus - Auslegung
Symbolfoto: Von ADILKHAN ABZHAPBAROV /Shutterstock.com

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Verfügung der Stadt … vom 09.04.2020 ist zwar gemäß § 80 Abs. 5 i. V. mit Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft, aber mangels Rechtschutzbedürfnisses unzulässig. Denn die begehrte Anordnung des Gerichts würde die Rechtsstellung des Antragstellers bezüglich der beabsichtigten Versammlung am 14.04.2020 auf dem B… Platz in … nicht verbessern, da die Durchführung einer solchen Versammlung gegenwärtig auch ohne die streitgegenständliche Verbotsverfügung verboten ist.

Das Verbot ergibt sich unmittelbar aus § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO. Gemäß § 3 Abs. 1 CoronaVO ist der Aufenthalt im öffentlichen Raum nur alleine, mit einer weiteren nicht im Haushalt lebenden Person oder im Kreis der Angehörigen des eigenen Haushalts gestattet. Gemeint ist damit nach der Auffassung der Kammer ein unmittelbar geltendes generelles Versammlungsverbot im öffentlichen Raum, jedenfalls soweit sich – wie vorliegend geplant – eine Person mit mehr als einer nicht im eigenen Haushalt lebenden Person versammelt. Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht aus den vorausgegangenen Fassungen der CoronaVO. Zwar enthält § 3 CoronaVO in der maßgeblichen aktuellen Fassung in der Tat keine Vorschrift wie § 3 Abs. 3 in der Fassung der CoronaVO vom 17.03.2020, in der ein Versammlungsverbot ausdrücklich geregelt wurde. Auch ist im Wortlaut der amtlichen Überschrift von § 3 CoronaVO in der aktuellen Fassung anders als in § 3 der CoronaVO in der Fassung vom 17.03.2020 nicht mehr ausdrücklich von einem Verbot von Versammlungen die Rede. Jedoch ergibt sich aus dem Schutzzweck der Norm, dass § 3 Abs. 1 CoronaVO auch ein unmittelbar geltendes generelles Versammlungsverbot anordnet. Denn die Regelung schließt nach ihrem Wortlaut, der auf den bloßen Aufenthalt im öffentlichen Raum abstellt, erst recht Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG ein. Nach § 3 Abs. 1 der CoronaVO in der ursprünglichen Fassung vom 16.03.2020 waren lediglich Versammlungen mit über 100 Teilnehmenden von vornherein verboten; ein weitgehendes Kontaktverbot im öffentlichen Raum wie in den nachfolgenden Fassungen von § 3 der CoronaVO vom 17.03.2020, 22.03.2020 und vom 28.03.2020 gab es noch nicht. Dass der Verordnungsgeber nachfolgend trotz Einführung eines weitgehenden Kontaktverbots im öffentlichen Raum – und damit einer Verschärfung der Regelung – anders als zuvor Demonstrationen in unbeschränkten Umfang und damit im Grundsatz sogar bei mehr als 100 Teilnehmenden zulassen wollte, liegt fern.

Ein Anlass zu Bedenken an der Wirksamkeit von § 3 CoronaVO besteht für die Kammer bisher nicht. Insbesondere ermächtigt § 28 Abs. 1 IfSG zu präventiven Schutzmaßnahmen, ohne dass es erforderlich wäre, dass die von einer Maßnahme – oder über § 32 IfSG von einer Rechtsverordnung – Betroffenen selbst Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider im Sinne der Norm wären (siehe hierzu VGH Baden-Württemberg, PM zum Beschluss vom 09.04.2020 – 1 S 925/20).

Angesichts der rasanten Ausbreitung der nicht selten schwer und teilweise sogar tödlich verlaufenden Erkrankung covid19 (siehe hierzu die Risikobewertung des Robert Koch-Instituts vom 26. März 2020; https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/ Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html) im Rahmen einer Pandemie, in einer Situation, in der es keinen wirksamen Impfstoff gibt, ist den staatlichen Bemühungen zu einer Eindämmung der Ausbreitung dieser Krankheit im Interesse von Leib und Leben vieler Menschen ein hohes Gewicht beizumessen (vgl. Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Beschluss vom 03.04.2020 – 3 B 30/20 – juris Rn. 11). Allerdings bedarf die Verhältnismäßigkeit des überaus schwerwiegenden Eingriffs in die Versammlungsfreiheit zum Schutz von Gesundheit und Leben der zeitlich wie tatsächlich engmaschigen Kontrolle durch den Verordnungsgeber. Seine Entscheidung, die Regelungen des § 3 CoronaVO bis zum 15. Juni 2020 und nicht etwa wie diejenigen des § 1 CoronaVO bis zum 19. April 2020 zu befristen, § 11 Abs. 1 CoronaVO, wirkt sich aber nach Auffassung der Kammer auf die Wirksamkeit des Versammlungsverbots trotz der insoweit fehlenden zeitlichen Engmaschigkeit der Kontrolle nicht aus, weil das Verbot erst vier Wochen in Kraft ist und weil eine Verkürzung der Geltungsdauer durch Verordnung des Sozialministeriums möglich ist (§ 11 Abs. 2 CoronaVO). Damit ist sichergestellt, dass die Verordnung unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden kann. Hierbei ist – wie auch bei jeder weiteren Fortschreibung der Verordnung – hinsichtlich des im vorliegenden Verfahren relevanten Verbots eine strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit vorzunehmen und zu untersuchen, ob es angesichts neuer Erkenntnisse etwa zu den Verbreitungswegen des Virus oder zur Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems verantwortet werden kann, das Verbot von Versammlungen unter – gegebenenfalls strengen – Auflagen und möglicherweise auch regional begrenzt zu lockern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.04.2020 – 1 BvQ 28/20 -, juris Rn. 14).

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Am unmittelbar aus § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO folgenden Verbot der streitgegenständlichen Versammlung ändert sich nichts durch die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO, auch wenn die Teilnehmenden an der vom Antragsteller geplanten Versammlung, wie in seiner Anmeldung vorgesehen, zueinander einen Abstand von 1,5 Metern einhalten. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO ist zu anderen Personen im öffentlichen Raum, wo immer möglich, ein Mindestabstand von 1,5 Metern einzuhalten. Andere Personen im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2 CoronaVO sind, wie sich aus dem engen systematischen Zusammenhang mit § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO ergibt, nämlich nur solche, die im öffentlichen Raum zufällig aufeinandertreffen. Dies ist bei den Teilnehmenden einer Demonstration nicht der Fall.

Es kann offen bleiben, ob das in der Rechtsverordnung – aufgrund § 28 Abs. 1 Satz 2, 32 Satz 1 IfSG – enthaltene Verbot der Ansammlung von Menschen, hier in Form der Versammlung, eine Entscheidung nach § 15 VersammlG ausschließt, etwa weil es hier um die Abwehr einer nicht versammlungsspezifischen Gefahr geht (hierzu Dürig-Friedl, in ders./Enders, VersammlungsR, 1. Aufl. 2016, § 15 Rn. 10) und also die Entscheidung der Antragsgegnerin sich als rechtswidrig erweisen könnte.

II.

Der Hilfsantrag des Antragstellers die Antragsgegnerin zu verpflichten, vom Verbot nach § 3 Abs. 1 Sat 1 CoronaVO im Rahmen einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO eine Ausnahme nach § 3 Abs. 6 CoronaVO zuzulassen, ist zulässig, aber unbegründet.

Die Voraussetzungen einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO liegen nicht vor, weil kein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht wurde.

1. Zwar hat der Antragsteller glaubhaft gemacht, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme nach § 3 Abs. 6 CoronaVO vorliegen. Denn die Durchführung einer vom Schutzbereich des Art. 8 GG umfassten Versammlung – wie der vom Antragsteller für den 14.04.2020 geplanten – dürfte bei der gebotenen verfassungskonformen Auslegung einen wichtigen Grund im Sinne von § 3 Abs. 6 Satz 1 CoronaVO darstellen. Das Erfordernis einer verfassungskonformen Auslegung von § 3 Abs. 6 CoronaVO dürfte sich insbesondere daraus ergeben, dass (auch) von Art. 8 GG geschützte Versammlungen, wie soeben aufgezeigt, nach § 3 Abs. 1 Satz 1 CoronaVO generell verboten sind. Ein unmittelbar geltendes generelles Versammlungsverbot kraft Rechtsverordnung ohne die Möglichkeit der ausnahmsweisen behördlichen Zulassung unter Auflagen zum Infektionsschutz dürfte aber der Bedeutung der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG widersprechen.

2. Der Antragsteller hat aber nicht glaubhaft gemacht, dass das der Antragsgegnerin durch § 3 Abs. 6 Satz 1 CoronaVO eingeräumte Ermessen, dahingehend reduziert ist, dass sie eine Ausnahme zulassen muss, insbesondere erscheint die Ablehnung einer Ausnahme angesichts des mit der geplanten Versammlung einhergehenden Infektionsrisikos nach dem derzeitigen Sachstand nicht als unverhältnismäßig. Der Erlass einer Regelungsanordnung, kommt dann, wenn die Entscheidung im Ermessen der Behörde steht und eine gewährte Rechtsposition nachträglich nicht mehr entzogen werden kann, nur in Betracht, wenn eine Ermessensreduzierung festzustellen ist (Funke-Kaiser, in: Bader u.a., VwGO, 7. Aufl. 2018, § 123 Rn. 61 m.w.N.).

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet vorliegend auch unter Berücksichtigung der grundlegenden Bedeutung des Versammlungsgrundrechts keine Ausnahme. Auch das hier für den Antragsteller geltende Versammlungsverbot ist geeignet, das hohe Ansteckungsrisiko zu minimieren. Die vom Antragsteller vorgeschlagenen milderen Mittel in Gestalt des Tragens von Mund-Nasen-Schutz oder der Verlegung der Kundgebung an eine anderen Stelle des B… Platzes stellten sich im Hinblick auf den Infektionsschutz nicht als gleich effektiv dar. Der Antragsteller hat bereits nicht dargelegt, ob und über wie viele Schutzmasken er überhaupt verfügt und inwiefern eine Verlegung an den Rand des B… Platzes an der Attraktivität der Kundgebung etwas ändern würde. Das Versammlungsverbot steht auch nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht des damit verfolgten öffentlichen Interesses. Ein nicht unerhebliches Infektionsrisiko für die Bevölkerung folgt daraus, dass für die Versammlung laut Anmeldung keine Ordner vorgesehen sind, die die Einhaltung des geplanten Abstands von 1,5 Metern während der 45 minütigen Versammlung sicherstellen könnten, sollten sich die Teilnehmenden, die dem Thema der Anmeldung zufolge gerade u. a. für weniger restriktive Infektionsschutzmaßnahmen eintreten, nicht von sich aus an den Abstand von 1,5 Metern halten. Hinzu kommt, dass infolge der Brisanz des Versammlungsthemas und aufgrund von Ort und Uhrzeit der Versammlung damit gerechnet werden muss, dass sich weit mehr als die geplanten zehn Teilnehmer der Kundgebung anschließen oder sich jedenfalls Schaulustige einfinden werden und sich das Infektionsrisiko weiter erhöht. Denn es handelt sich bei dem B… Platz in … um einen von Fußgängern gerade zur Feierabendzeit an einem Werktag stark frequentierten Platz. Das Thema der Kundgebung genießt derzeit ein überaus großes Interesse bei der Bevölkerung. Durch den geplanten Einsatz von Trillerpfeifen wird die Aufmerksamkeit der Passanten für die Kundgebung nochmals gesteigert. Sollten sich der Kundgebung spontan weitere Personen anschließen, handelt es sich nicht um Störer, die vorrangig gegenüber den Teilnehmern in Anspruch zu nehmen wären, sondern schlicht um weitere Teilnehmer. Dass nach der CoronaVO Verhaltensweisen erlaubt sind, die ein größeres Infektionsrisiko als die streitgegenständliche Kundgebung bergen, ändert am Gewicht der mit dem Versammlungsverbot verfolgten öffentlichen Interessen nichts. Demgegenüber ist zu sehen, dass die Kundgebung nach Ablauf des 14.04.2020 nicht sofort ihren Sinn verlöre, wie dies etwa bei einer Demonstration anlässlich eines einmaligen oder in bestimmten Abständen wiederkehrenden Ereignisses der Fall wäre und die Landesregierung in Kürze über eine Lockerung der Kontaktbeschränkungen im öffentlichen Raum entschieden will und zu einer Überprüfung der Grundrechtseinschränkungen nach den obigen Ausführungen auch regelmäßig verpflichtet ist, so dass die vom Antragsteller geplante Kundgebung möglicherweise zeitnah erlaubt oder unter Auflagen zulässig sein wird.

Vor diesem Hintergrund spricht nach dem jetzigen Erkenntnisstand Überwiegendes gegen die Annahme, dass die Antragsgegnerin hier unter dem Gesichtspunkt einer Ermessensreduktion auf Null eine Ausnahme vom Versammlungsverbot erteilen muss.

III.

Ein Anspruch auf Neubescheidung nach § 3 Abs. 6 CoronaVO – die Antragsgegnerin hat die Eröffnung ihres Ermessens mit der Verneinung des Tatbestands übersehen – ist hier nicht mit einer einstweiligen Anordnung sicherungsfähig.

Es ist bereits umstritten, ob ein Anspruch auf Neubescheidung überhaupt sicherungsfähig ist (BVerwG, Beschluss vom 01.11.2007 – 4 VR 3001.07 -, juris Rn. 12; Dombert, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz, 7. Aufl. 2017 Rn. 210 ff.). Indes kommt eine Sicherung hier deswegen nicht in Betracht, weil § 3 Abs. 6 CoronaVO für Art 8 GG unterfallende Versammlungen zwingend eine Ermessensreduktion gerichtet auf Zulassung einer Ausnahme oder aber gerichtet auf der Ablehnung einer solchen vorsieht. Entweder erweist sich das Verbot einer solchen Versammlung als unverhältnismäßig, dann ist die Infektionsschutzbehörde verpflichtet, eine Ausnahme zuzulassen. Oder aber eine Untersagung der Versammlung steht mit Art. 8 GG im Einklang, dann ergibt sich aus Sinn und Zweck der CoronaVO, dass die Versammlung derzeit zu unterbleiben hat und kein ungeschriebener Ausnahmefall im Sinne von § 3 Abs. 6 Satz 1 CoronaVO anzunehmen ist.

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG.

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