Corona-Pandemie – kein Einzel- und Gruppenunterricht in Hundeschule

Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen – Az.: 13 B 1787/20.NE – Beschluss vom 30.12.2020

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin betreibt eine Hundeschule in N.    . Zum Angebot der Hundeschule zählen Einzel- und Gruppentrainings in Gruppen zwischen 5 und maximal 10 Teilnehmern. Die Kurse finden entweder auf dem Außengelände der Hundeschule bzw. im öffentlichen Raum (Wald) oder in einer Trainingshalle bzw. Seminarraum statt.

Sie wendet sich gegen die in § 7 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus Sars-CoV-2 vom 30. November 2020 in der zuletzt durch Art. 1 der Verordnung vom 22. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1212a) geänderten Fassung (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO).

§ 7 CoronaSchVO lautet wie folgt:

§ 7

Weitere außerschulische Bildungsangebote

(1) Sämtliche Bildungs-, Aus- und Weiterbildungsangebote einschließlich kompensatorischer Grundbildungsangebote sowie Angebote, die der Integration dienen, und Prüfungen von

1. Einrichtungen der Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit,

2. Volkshochschulen sowie

3. sonstigen nicht unter § 6 fallenden öffentlichen, kirchlichen oder privaten außerschulischen Anbietern, Einrichtungen und Organisationen

sowie Angebote der Selbsthilfe und musikalischer Unterricht sind in Präsenz untersagt. Hierzu gehören insbesondere Sportangebote der Bildungsträger sowie Freizeitangebote wie Tagesausflüge, Ferienfreizeiten, Stadtranderholungen und Ferienreisen für Kinder und Jugendliche. Zulässig bleiben unter Beachtung der Regelungen der §§2 bis 4a nur berufs- und schulabschlussbezogene Prüfungen, wenn sie aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen  nicht auf einen Zeitpunkt nach dem 10. Januar 2021 verlegt werden können oder eine Verlegung den Prüflingen nicht zumutbar ist..

(1a) Abweichend von Absatz 1 bleiben in Einrichtungen der Sozial- und Jugendhilfe dringend erforderliche Betreuungsangebote der Einzelbetreuung in Präsenz zulässig. Das Gleiche gilt für über eine Einzelbetreuung hinausgehende Hilfen und Leistungen gemäß § 8a und §§ 27 ff. des Achten Buches Sozialgesetzbuch unter Beachtung der §§ 2 bis 4a dieser Verordnung.

(2) Bei ausnahmsweise zulässigen Prüfungen, die eine Unterschreitung des Mindestabstands erfordern, ist bei notwendiger Unterschreitung des Mindestabstands auf eine möglichst kontaktarme Durchführung, vorheriges Händewaschen beziehungsweise Händedesinfektion und das Tragen einer Alltagsmaske (soweit tätigkeitsabhängig möglich) zu achten.

(3) Der Betrieb von Fahrschulen ist nur für berufsbezogene Ausbildungen zulässig und ansonsten untersagt. Darüber hinaus dürfen bereits angesetzte Prüfungen und darauf vorbereitende Maßnahmen unter Beachtung der §§ 2 bis 4a dieser Verordnung durchgeführt werden. Das Erfordernis des Mindestabstands gilt bei den zulässigen Angeboten nicht für den praktischen Unterricht von Fahrschulen, wobei sich im Fahrzeug nur Fahrschülerinnen und Fahrschüler, Fahrlehrerinnen und Fahrlehrer, Fahrlehreranwärterinnen und -anwärter sowie Prüfungspersonen aufhalten dürfen.

Die Antragstellerin hat am 13. November 2020 den Erlass einer einstweiligen Anordnung im Hinblick auf einen noch zu erhebenden Normenkontrollantrag beantragt.

Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend: Nach dem Verständnis des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales handele es sich bei Einzel- und Gruppenausbildung in Hundeschulen nicht etwa um zulässige Dienstleistungen gemäß § 12 CoronaSchVO, sondern vielmehr um ein gemäß § 7 CoronaSchVO unzulässiges Bildungsangebot. § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO könne eine solche Auslegung aber nicht entnommen werden, weil die Regelung nur Bildungsangebote für Menschen erfasse, in Hundeschulen aber Hunde ausgebildet würden. Dies ergebe sich schon aus dem Begriff „Hundeschule“ sowie aus § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG, wonach einer Erlaubnis bedürfe, wer gewerbsmäßig für Dritte Hunde ausbilde oder die Ausbildung der Tiere durch den Hundehalter anleite. Die Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO sei daher nicht hinreichend bestimmt. §§ 32, 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG genügten zudem weder dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes aus Art. 20 Abs. 3 GG noch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, der verlange, das Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung im Gesetz zu bestimmen seien. Auch sei das Zitiergebot verletzt. Der mit der Untersagung von Einzel- und Gruppentraining in Hundeschulen verbundene Eingriff in die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG sei ferner unverhältnismäßig. Zwar treffe es zu, dass der Verordnungsgeber mit der CoronaSchVO den legitimen Zweck verfolge, die Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus einzudämmen. Allerdings erweise sich die Untersagung von Einzel- und Gruppentraining in Hundeschulen als unverhältnismäßig, weil sie jedenfalls nicht erforderlich und auch nicht angemessen sei. Der Regelungssystematik der CoronaSchVO liege das Prinzip zu Grunde, dass Betriebsschließungen und Tätigkeitsverbote überall dort nicht in Betracht kämen, wo der Infektionsschutz durch die in §§ 2 bis 4a CoronaSchVO angeordneten Maßnahmen als milderes Mittel sichergestellt werden könne. Dieses Prinzip müsse der Verordnungsgeber konsequent umsetzen. Die Vorgaben der §§ 2 bis 4a CoronaSchVO könnten in ihrer Hundeschule ohne weiteres umgesetzt werden. Das Infektionsrisiko in der Hundeschule sei daher gering. Zudem verletze die Vorschrift Art. 3 Abs. 1 GG. Es sei sachlich nicht gerechtfertigt, Musikunterricht zuzulassen, Hundeausbildung im Einzel- und Gruppentraining hingegen zu untersagen. Zu berücksichtigen sei auch, dass es sich bei der Hundeausbildung nicht um ein bloßes „Freizeitvergnügen“ handele, sondern hierdurch das Wohlergehen der Hunde sichergestellt und auch ein Beitrag zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung geleistet werde, indem Verhaltensauffälligkeiten und -Störungen bei Hunden vermieden würden.

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß, im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug von § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO vorläufig auszusetzen, soweit die Regelung die Einzel- und Gruppenausbildung in Hundeschulen untersagt.

Der Antragsgegner verteidigt die angegriffene Regelung und beantragt, den Antrag abzulehnen.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg. Er zielt bei verständiger Würdigung auf die vorläufige Außervollzugsetzung von § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO, soweit danach sämtliche außerschulischen Bildungsangebote in Präsenz untersagt sind. Der so verstandene Antrag ist gemäß § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthaft und auch im Übrigen zulässig, in der Sache jedoch unbegründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt die Prüfung der Erfolgsaussichten, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen nicht dringend geboten. Erweist sich dagegen der Antrag als zulässig und (voraussichtlich) begründet, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 –, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2019 – 4 B 1019/19.NE –, juris, Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 17. Februar 2020 – 2 MN 379/19 –, juris, Rn. 24, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 395.

Nach dieser Maßgabe ist der Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung nicht dringend geboten, weil der in der Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag nach im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht offensichtlich begründet ist (1.) und die deswegen anzustellende Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerinnen ausfällt (2.).

1. Die mit dem in der Hauptsache gestellten Normenkontrollantrag angegriffene Regelung ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin nicht offensichtlich rechtswidrig.

a) Ein Verstoß der Verordnungsermächtigung gegen höherrangiges Recht drängt sich bei summarischer Prüfung nicht auf.

aa) Es bestehen keine offensichtlich durchgreifenden Bedenken dagegen, dass die maßgeblichen Vorschriften in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 16 IfSG eine hinreichende, dem Parlamentsvorbehalt genügende Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung außerschulischer Bildungsangebote  darstellen.

Vgl. für in der Neunten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 30. November 2020 geregelte Kontaktbeschränkungen und Gastronomieschließungen im Ergebnis ebenso: Bay. VGH, Beschluss vom 8. Dezember 2020 – 20 NE 20.2461 –, juris.

Nachdem die Maßnahmen aus den inzwischen außer Kraft getretenen Coronaschutzverordnungen im Wesentlichen allein auf die Generalklausel des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt wurden und einige daran bestehende verfassungsrechtliche Bedenken mit Fortdauer der Pandemielage und Wiederholung der verordneten Verbote zunehmend Gewicht gewonnen hatten,

vgl. zuletzt z. B. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2020 – 13 B 1675/20.NE –, juris, Rn. 20 ff.,

stützt sich die derzeit geltende Coronaschutzverordnung vom 30. November 2020 auf § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 und dem vom Gesetzgeber in Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) neu geschaffenen § 28a IfSG.

Nach § 32 Satz 1 IfSG können die Landesregierungen unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen. Sie können gemäß § 32 Satz 2 IfSG die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Satz 1 der Vorschrift durch Rechtsverordnung – oder wie hier nach § 10 IfSBG-NRW durch verordnungsvertretendes Gesetz (Art. 80 Abs. 4 GG) – auf andere Stellen übertragen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in § 28a Abs. 1 und in den §§ 29 bis 31 IfSG genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist.

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Der neu geschaffene § 28a Abs. 1 Satz 1 IfSG listet in 17 Nummern auf, um welche Maßnahmen es sich dabei insbesondere handeln kann. Hierzu gehört gemäß Nr. 16 auch die Schließung von Gemeinschaftseinrichtungen im Sinne von § 33, Hochschulen, außerschulischen Einrichtungen der Erwachsenenbildung oder ähnlichen Einrichtungen. § 28a IfSG begrenzt ferner die Möglichkeit solcher Schutzmaßnahmen grundsätzlich (vgl. § 28a Abs. 7 IfSG) auf die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG durch den Deutschen Bundestag.

§ 28a Abs. 2 Satz 1 IfSG sieht für in Nr. 1 bis 3 dieser Vorschrift aufgelistete besondere Maßnahmen (u. a. für Verbote von Versammlungen i. S. v. Art. 8 GG oder weltanschaulichen Zusammenkünften, Ausgangsbeschränkungen sowie Betretungsverbote hinsichtlich bestimmter Einrichtungen wie z. B. Altenheime oder Krankenhäuser) die zusätzliche Voraussetzung vor, dass ohne diese unter Berücksichtigung aller bisher getroffener anderer Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 erheblich gefährdet wäre. § 28a Abs. 3 IfSG stellt – abhängig von der Anzahl der Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen – ein Stufensystem hinsichtlich der erforderlichen Intensität und Breite der zu treffenden Maßnahmen auf. Hier wird differenziert nach umfassenden Schutzmaßnahmen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen (> 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in Landkreis, Bezirk oder kreisfreier Stadt), breit angelegten Schutzmaßnahmen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen (> 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in Landkreis, Bezirk oder kreisfreier Stadt) und Schutzmaßnahmen, die eine Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen (< 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in Landkreis, Bezirk oder kreisfreier Stadt). Ferner sind nach der Vorschrift, wenn die Inzidenz von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen landes- bzw. bundesweit überschritten wird, landes- bzw. bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben.

§ 28a Abs. 6 IfSG bestimmt zum einen, dass verschiedene Schutzmaßnahmen auch kumulativ angeordnet werden können, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich ist (Satz 1). Zum anderen sind nach dieser Vorschrift bei Entscheidungen über Schutzmaßnahmen soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit einzubeziehen und zu berücksichtigen, soweit dies mit dem Ziel einer wirksamen Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 vereinbar ist (Satz 2). Dabei können einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnamen ausgenommen werden, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung oder Verbreitung von COVID-19 nicht zwingend erforderlich ist (Satz 3).

Gemäß § 28a Abs. 5 IfSG sind Rechtsverordnungen, die nach § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 erlassen werden, mit einer allgemeinen Begründung zu versehen und zeitlich zu befristen (Satz 1). Die Geltungsdauer beträgt grundsätzlich vier Wochen; sie kann verlängert werden (Satz 2).

Es bestehen keine offensichtlich durchgreifenden Einwände dagegen, dass diese Regelungen dem Vorbehalt des Gesetzes genügen. Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt im Hinblick auf Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot, dass der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen darf. Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben (sog. Wesentlichkeitsdoktrin). Inwieweit es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands ab.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 – 1 BvR 402/87 –, juris, Rn. 39, und Urteil vom 24. September 2003 v 2 BvR 1436/02 –, juris, Rn. 67 f., jeweils m. w. N.

Auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, können den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen, stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG führt als eine Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 u. a. –, juris, Rn. 54 f., und Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 u. a. –, juris, Rn. 198 ff.

Die Ermächtigungsnorm muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich daher nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. Je schwerwiegender die grundrechtsrelevanten Auswirkungen für die von einer Rechtsverordnung potentiell Betroffenen sind, desto strengere Anforderungen gelten für das Maß der Bestimmtheit sowie für Inhalt und Zweck der erteilten Ermächtigung.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Juli 2005 – 2 BvF 2/01 –, juris, Rn. 276, und vom 21. September 2016 – 2 BvL 1/15 –, juris, Rn. 55 f., jeweils m. w. N.

Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Ist dies nicht der Fall, so kann es geboten sein, die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber. Bei vielgestaltigen, komplexen Lebenssachverhalten oder absehbaren Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse sind etwa geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen als bei einfach gelagerten und klar vorhersehbaren Lebenssachverhalten. Dies ermöglicht sachgerechte, situationsbezogene Lösungen bei der Abgrenzung von Befugnissen des Gesetzgebers und der Exekutive.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 –, juris, Rn. 204, m. w. N.

Hiervon ausgehend ist zunächst festzustellen, dass die Rolle des Gesetzgebers durch Einfügen des § 28a IfSG im Vergleich zur alten Rechtslage in signifikantem Umfang gestärkt worden ist.

Vgl. in diesem Sinne auch die Stellungnahmen der im Gesetzgebungsverfahren angehörten Sachverständigen Wollenschläger, S. 4, abrufbar unter https://www.bundestag.de/resource/blob/805844/09aa6cdba9932ca18a4a560e817817b1/19_14_0246-20-_ESV-Prof-Dr-Ferdinand-Wollenschlaeger-3-BevSchG-data.pdf, und Brenner, S. 3 ff., abrufbar unter https://www.bundestag.de/resource/blob/805842/730992d71899fd11e76ee168d0c7fd0f/19_14_0246-19-_ESV-Dr-Michael-Brenner-3-BevSchG-data.pdf.

So setzen sämtliche in § 28a IfSG genannte Maßnahmen voraus, dass der Deutsche Bundestag eine epidemische Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 feststellt, deren Voraussetzungen in § 5 Abs. 1 Satz 4 normiert sind. Mit der Feststellung einer solchen Lage gehen gemäß § 5 Abs. 1 Satz 5 IfSG Berichtspflichten der Bundesregierung an den Bundestag einher. Ferner ist der Auflistung möglicher Schutzmaßnahmen in § 28a Abs. 1 IfSG zu entnehmen, dass der Bundestag diese jedenfalls im Grundsatz als zulässige Maßnahmen billigt. Damit ist die potentielle inhaltliche Reichweite der zur Verfügung stehenden Maßnahmen und Instrumente durch den Gesetzgeber selbst abgesteckt und mit unmittelbarer demokratischer Legitimation durch das Parlament versehen. Auch hat der Gesetzgeber in § 28a Abs. 2 IfSG deutlich gemacht, welche Maßnahmen er als besonders eingriffsintensiv erachtet und deswegen an die strengere Voraussetzung knüpft, dass ohne diese Maßnahmen auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 erheblich gefährdet würde. Ferner ordnet er in § 28a Abs. 6 IfSG an, welche Belange bei der Entscheidung über Schutzmaßnahmen Berücksichtigung finden müssen, und räumt dem Verordnungsgeber die Möglichkeit ein, dass einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden können, soweit ihre Einbeziehung zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 nicht zwingend erforderlich ist.

Zwar verbleibt dem Verordnungsgeber bei der Entscheidung über den Erlass von Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung auch weiterhin ein weiter Gestaltungsspielraum. Insbesondere sind die möglichen Maßnahmen – mit Ausnahme der in § 28a Abs. 2 IfSG genannten – außer an die Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG nicht an weitere besondere oder nach ihrer Eingriffsintensität differenzierende Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft. Die Auflistung in § 28a Abs. 1 IfSG lässt keine Bewertung oder ein Stufenverhältnis der möglichen Maßnahmen zueinander erkennen. Auch das Stufenmodell aus § 28a Abs. 3 IfSG gibt dem Verordnungsgeber keine konkreten Vorgaben hinsichtlich der Auswahl der Maßnahmen. Denn die in § 28a Abs. 1 IfSG gelisteten Maßnahmen lassen sich der nur abstrakt beschriebenen, vom Verordnungsgeber auszuwählenden Breite und Intensität der Maßnahmen (umfassende Schutzmaßnahmen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen, breit angelegte Schutzmaßnahmen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten lassen, oder Schutzmaßnahmen, die eine Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützen) nicht klar zuordnen. Es ist aber auch in Rechnung zu stellen, dass es dem Bundesgesetzgeber angesichts der Dynamik des Infektionsgeschehens, das sich zudem je nach Örtlichkeit wesentlich unterscheiden kann, kaum möglich sein wird, mit einer abstrakt-generellen und auf Dauer angelegten Regelung vorausschauend alle Konstellationen und Entwicklungen zu regeln.

Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 23. Juni 2020 – 13 B 695/20.NE –, juris, Rn. 46.

Außerdem ist zu berücksichtigen, dass der dem Verordnungsgeber verbleibende Gestaltungsspielraum schnellere exekutive Reaktionsmöglichkeiten auf aktuelle Entwicklungen erlaubt, als dies in einem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren aufgrund der dort gebotenen Einhaltung nötiger Verfahrensschritte möglich wäre. Eine abschließende Klärung der sich hieraus ergebenden Fragestellungen ist im Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes aufgrund der bestehenden Eilbedürftigkeit nicht möglich und muss einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Entsprechendes gilt, soweit im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 durch die dort angehörten Sachverständigen teils weitere Einwände gegen die Neuregelung geltend gemacht worden sind.

bb) Der gerügte Verstoß gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG besteht nicht. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ergibt sich dieser nicht daraus, dass § 32 Satz 3 IfSG die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG sowie die Eigentumsgarantie i. S. d. Art. 14 Abs. 1 GG in ihrer Ausprägung als Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht als Grundrechte benennt, die durch die Rechtsverordnung zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten eingeschränkt werden können.

Gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein grundrechtseinschränkendes Gesetz das eingeschränkte Grundrecht ausdrücklich benennen. Die Regelung dient der Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden können. Indem das Gebot den Gesetzgeber zwingt, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen, will es sicherstellen, dass nur wirklich gewollte Eingriffe erfolgen; auch soll sich der Gesetzgeber über die Auswirkungen seiner Regelungen für die betroffenen Grundrechte Rechenschaft geben. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen werden in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Hier erscheint die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots von geringerem Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst ist, dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewegt. Durch eine Erstreckung des Gebots auf solche Regelungen würde es zu einer die Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Januar 1967 – 1 BvR 168/64 –, juris, Rn. 4, vom 18. Februar 1970 – 2 BvR 531/68 –, juris, Rn. 45, und vom 4. Mai 1983 – 1 BvL 46/80 u. a. –, juris, Rn. 26 ff.

Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen, auf die das Zitiergebot danach keine Anwendung findet, zählen auch berufsregelnde Gesetze i. S. v. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sowie Inhalts- und Schrankenbestimmungen i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

Vgl. BVerfG, Urteile vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 596/56 –, juris, Rn. 71, und vom 18. Dezember 1968 – 1 BvR 638/64 u. a. –, juris, Rn. 102, sowie Beschlüsse vom 17. Juli 1961 – 1 BvL 44/55 –, juris, Rn. 60, vom 18. Februar 1970 – 2 BvR 531/68 –, juris, Rn. 45, und vom 4. Mai 1983 – 1 BvL 46/80 u. a. –, juris, Rn. 26 ff.; Enders, in: Epping/Hillgruber, BeckOK, GG, 42. Edition, 1. Dezember 2019, Art. 19 Rn. 14; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Auflage 2018, Art. 12 Rn. 32 und Art. 19 Rn. 5 f.; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 89. EL Oktober 2019, Art. 19 Rn. 54, sowie Papier/Shirvani, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: 89. EL Oktober 2019, Art. 14 Rn. 449 f.; kritisch dazu Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, 7. Auflage 2018, Art. 12 Rn. 7, und Depenheuer/Froese, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, 7. Auflage 2018, Art. 14 Rn. 238 f. Siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2020 – 13 B 471/20.NE –, juris, Rn. 61 – 65.

b) Die formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung nach § 28a Abs. 5 IfSG sind voraussichtlich eingehalten. Danach sind – wie bereits erwähnt – Rechtsverordnungen, die nach § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 erlassen werden, mit einer allgemeinen Begründung zu versehen und zeitlich zu befristen.

Die Begründungspflicht dient nach dem Willen des Gesetzgebers dazu, die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent zu machen, und damit insbesondere der Verfahrensrationalität und der Legitimationssicherung. Sie soll als prozedurale Anforderung den Grundrechtsschutz durch Verfahren gewährleisten. Innerhalb der Begründung ist zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienen, ohne dass insoweit eine empirische und umfassende Erläuterung geschuldet wäre. Sie ist möglichst zeitnah nach Erlass der Rechtsverordnung zu veröffentlichen. Mit der Befristungspflicht wiederum soll sichergestellt werden, dass die jeweilige Rechtsverordnung unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden muss, wobei zu prüfen ist, ob die getroffenen Maßnahmen noch aufrechtzuerhalten sind oder eine Lockerung verantwortet werden kann.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit, in: BT-Drs. 19/24334, S. 81 f.

Diese Anforderungen sind voraussichtlich eingehalten. Die auf der Homepage des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales veröffentlichte Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 30. November 2020, in der ab dem 16. Dezember 2020 gültigen Fassung,

https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/201217_begruendung_coronaschvo_ab_16.12.2020.pdf,

genügt bei vorläufiger Bewertung den vorstehenden Maßgaben. Die Verordnung ist zudem befristet und tritt mit Ablauf des 10. Januar 2021 außer Kraft (§ 19 Abs. 1 CoronaSchVO in der Fassung der Änderungsverordnung vom 14. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1121a)), womit der Verordnungsgeber von der Verlängerungsmöglichkeit des § 28a Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 IfSG Gebrauch gemacht hat.

c) Die angegriffene Regelung dürfte sich auch als materiell rechtmäßig erweisen.

aa) Sie ist inhaltlich hinreichend bestimmt. § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO liegt ein weites Begriffsverständnis außerschulischer Bildungsangebote zugrunde, das jegliche Art von (Präsenz-)Unterricht umfasst, sofern er nicht bereits der Regelung in § 6 der Verordnung unterliegt. Dies folgt zum einen aus dem Wortlaut der Regelung, die umfassend „sämtliche Bildungs-, Aus- und Weiterbildungsangebote einschließlich kompensatorischer Grundbildungsangebote sowie Angebote, die der Integration dienen, und Prüfungen von 1. Einrichtungen der Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit, 2. Volkshochschulen sowie 3. sonstigen nicht unter § 6 fallenden öffentlichen, kirchlichen oder privaten außerschulischen Anbietern, Einrichtungen und Organisationen sowie Angebote der Selbsthilfe und musikalische[n] Unterricht in Präsenz“ untersagt. Klarstellend wird in § 7 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO darauf hingewiesen, dass hiervon sogar Sportangebote der Bildungsträger sowie Freizeitangebote, wie etwa Ferienreisen für Kinder, erfasst sein sollen, also Angebote, die einem engen Verständnis von Bildung bzw. Unterricht nicht ohne weiteres entsprechen würden. Zum anderen ist auch der Regelungssystematik zu entnehmen, dass § 7 CoronaSchVO jegliche Art von Unterricht einbeziehen soll, wird doch in § 7 Abs. 3 CoronaSchVO auch der Betrieb von Fahrschulen den außerschulischen Bildungsangeboten zugerechnet.

Unter das danach zugrunde zu legende weite Begriffsverständnis außerschulischer Bildungsangebote ist auch der Betrieb einer Hundeschule, in der Einzel- und Gruppenausbildung in Präsenz angeboten wird, zu subsumieren. Dies gilt auch, soweit mit Blick auf die in § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO aufgezählten Einrichtungen sowie die in § 7 Abs. 1 Satz 2 CoronaSchVO genannten Beispiele davon auszugehen sein sollte, dass von § 7 CoronaSchVO nur Bildungsangebote für Menschen erfasst sind.

In diesem Sinne VG Arnsberg, Beschluss vom 25. November 2020 – 6 L 1007/20 –, juris, Rn. 2.

Anders als die Antragstellerin meint und es der Begriff „Hundeschule“ nahezulegen scheint, dürfte es bei den unter dieser Bezeichnung angebotenen Schulungen regelmäßig jedenfalls auch, wenn nicht gar in erster Linie, um die Unterrichtung von und Wissensvermittlung gegenüber den Hundehaltern gehen. Diesen sollen nicht nur allgemein der richtige Umgang mit ihrem Hund und Kenntnisse der Grunderziehung, sondern auch situationsbedingte Handlungs- und Erziehungsstrategien vermittelt werden. Schulungsobjekt einer Hundeschule dürfte daher jedenfalls nicht ausschließlich der Hund, sondern gerade auch der Hundehalter sein.

So auch VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 13. November 2020 – 20 L 1519/20 –, n. V., Abdruck S. 4.

Soweit – etwa in sog. „Welpenkursen“ – auch die Sozialisierung mit Artgenossen, oder – etwa beim „Tricktraining“ – auch das Erlernen spezifischer Kunststücke bzw. Verhaltensweisen durch den Hund eine Rolle spielt, ändert dies nichts daran, dass auch hierbei eine Anleitung der Hundehalter im Umgang mit dem Hund erforderlich sein dürfte. Die hier vertretene Auffassung wird bestätigt durch die von der Antragstellerin vorgelegte „Gutachterliche Stellungnahme bezüglich der Bedeutung des regelmäßigen Hundeschulunterrichts“ von PD Dr. V.   H.         vom 4. Dezember 2020. Danach widmen sich professionelle Hundeschulen vorwiegend der Erziehung des Hundes bzw. der Anleitung von Hundehalter/innen dazu. Ziel des Hundeschulunterrichts sei die Vermittlung von Kompetenzen.

Der Umstand, dass der gewerbsmäßige Betrieb einer Hundeschule gem. § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchst. f) TierSchG einer Erlaubnis bedarf, soweit dabei für Dritte Hunde ausgebildet werden oder die Ausbildung der Hunde durch den Tierhalter angeleitet wird, führt zu keiner anderen Bewertung. Sofern in diesem Tatbestand überhaupt eine Legaldefinition für den Begriff der Hundeschule zu erblicken ist, kann diese nicht zur Auslegung der hier streitgegenständlichen infektionsschutzrechtlichen Verordnungsregelung herangezogen werden, weil sie in erster Linie auf tierschutzrechtliche Aspekte zielt und daher in einem gänzlich anderen Regelungszusammenhang steht. Im Übrigen stellt auch der Erlaubnistatbestand des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchst. f) TierSchG auf eine Anleitung (der Hundehalter bei) der Ausbildung der Hunde ab.

Soweit das Bildungsangebot von Hundeschulen begrifflich auch als Dienstleistung im Sinne von § 12 Abs. 1 CoronaSchVO qualifiziert werden kann, geht § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO als lex specialis der in § 12 Abs. 1 CoronaSchVO enthaltenen allgemeineren Regelung von Dienstleistungen vor.

bb) Die in § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO enthaltene Untersagung außerschulischer Bildungsangebote dürfte von der Verordnungsermächtigung gedeckt sein. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28a Abs. 1 IfSG liegen aller Voraussicht nach vor. Der Deutsche Bundestag hat am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt (vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169C), deren Fortbestehen er am 18. November 2020 bestätigt hat (vgl. Plenarprotokoll 19/191, S. 24109C). Bei dem angegriffenen Verbot außerschulischer Bildungsangebote in Form von Einzel- und Gruppentraining in Hundeschulden handelt es sich bei summarischer Prüfung auch um eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne von §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 16 IfSG, die voraussichtlich weder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (aaa) noch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt (bbb).

aaa) Das Verbot außerschulischer Bildungsangebote dient dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (vgl. 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG). Der Verordnungsgeber darf davon ausgehen, dass die Corona-Pandemie in der gegenwärtigen Situation eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten aus den genannten Zwecken nicht nur rechtfertigt, sondern mit Blick auf die Schutzpflicht des Staates für Leib und Gesundheit der Bevölkerung auch gebietet.

Vgl. zu dieser Schutzpflicht BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 – 1 BvR 1025/82 u.a. –, juris, Rn. 69, m. w. N.

Zum Zeitpunkt des Erlasses der von der Antragstellerin zunächst angegangenen Coronaschutzverordnung vom 30. Oktober 2020 stiegen die Infektionszahlen exponentiell. Die 7-Tage-Inzidenz lag mit Stand vom 30. Oktober 2020 für ganz Deutschland bei einem Wert von 104,9, für Nordrhein-Westfalen noch darüber bei einem Wert von 140. Die berichteten R-Werte lagen seit Anfang Oktober stabil deutlich über 1. Die Erkrankungen älterer Menschen nahmen wieder zu, womit die Zahl an schweren Fällen und Todesfällen stieg. Allein innerhalb der letzten beiden Oktoberwochen hatte sich die Zahl der Intensivpatienten auf 1.839 verdoppelt.

Vgl. Täglicher Lagebericht des Robert-Koch-Instituts zur Coronavirus-2019-Krankheit vom 30. Oktober 2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Okt_2020/2020-10-30-de.pdf?__blob=publicationFile.

Die Krankenhäuser rechneten vor dem Hintergrund dieser Entwicklung schon bald mit einer Rekordzahl an Intensiv-Patienten. Nicht nur die Anzahl der zur Verfügung stehenden Intensivbetten (auch für nicht COVID-19-Patienten), sondern vor allem auch der Personal- bzw. Fachkräftemangel bereiteten erhebliche Sorgen.

Vgl. https://www.ruhr24.de/nrw/corona-nrw-intensivstationen-krankenhaus-covid-19-patienten-intensivbetten-alarm-aerzte-90080033.html, Stand: 29. Oktober 2020, zuletzt abgerufen am 10. Dezember 2020.

Angesichts dessen ist der Verordnungsgeber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise von einem dringenden Handlungsbedarf ausgegangen. Dieser Handlungsbedarf ist in der Folgezeit in Übereinstimmung mit den Vorgaben in § 28a Abs. 3 IfSG auch nicht entfallen. Das Gegenteil ist der Fall. Das Robert-Koch-Institut, dessen Einschätzung nach dem in den einschlägigen Regelungen im Infektionsschutzgesetz zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers im Bereich des Infektionsschutzes besonderes Gewicht zukommt,

vgl. dazu Bay. VerfGH, Entscheidung vom 26. März 2020 – Vf. 6-VII-20 –, juris, Rn. 16,

hat seine Risikobewertung aufgrund der anhaltend hohen Fallzahlen am 11. Dezember 2020 verschärft und bewertet die Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland durch Sars-CoV-2 nunmehr mit „sehr hoch“. Die Infektionszahlen in Deutschland konnten nach einem sehr starken Anstieg im Oktober durch den sog. Teil-Lockdown ab dem 1. November 2020 zwar zunächst in ein Plateau überführt werden. Die Anzahl neuer Fälle blieb aber auf sehr hohem Niveau und steigt seit Anfang Dezember inzwischen wieder stark an. Ebenfalls stark angestiegen ist die Zahl der auf den Intensivstationen behandelten Personen und der Todesfälle. Das Infektionsgeschehen ist zurzeit diffus, in vielen Fällen kann das Infektionsumfeld nicht ermittelt werden.

Vgl. Robert Koch-Institut, Risikobewertung zu COVID-19 vom 11. Dezember 2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html.

Das RKI meldete am 18. Dezember 2020 33.777 Neuinfektionen, was einem erneuten Höchststand entspricht. Der vorherige Höchststand an Neuinfektionen war am 11. Dezember 2020 mit 29.875 erreicht worden. Die Anzahl der Todesfälle ist anhaltend hoch; der bisherige Höchstwert von 952 Todesfällen war am 16. Dezember 2020 verzeichnet worden.

Vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html, Stand: 18. Dezember 2020; https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-16-de.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 16. Dezember 2020; https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-11-de.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 11. Dezember 2020.

Die 7-Tage-Inzidenz lag mit Stand vom 18. Dezember 2020 für ganz Deutschland bei einem Wert von 185, für Nordrhein-Westfalen bei einem ähnlich hohen Wert von 180. Der berichtete (7-Tage) R-Wert lag am 16. Dezember 2020 – trotz des Teil-Lockdowns im November – bei immer noch 0,98.

https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-16-de.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 16. Dezember 2020; https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html, Stand: 18. Dezember 2020.

Die Krankenhäuser warnen vor diesem Hintergrund vor Kapazitätsengpässen bzw. -überschreitungen. Erste Engpässe in einigen Kliniken wurden bereits Anfang November gemeldet.

Vgl. https://www.ruhr24.de/nrw/intensivbetten-nrw-auslastung-aktuell-corona-krankenhaus-rki-divi-patienten-covid-19-klinikum-90090859.html, Stand 25. November 2020.

Anfang Dezember befanden sich 40 % mehr Covid-19-Intensivpatienten auf den Stationen als noch während der ersten Welle. In einzelnen Ländern wie z. B. Sachsen war die Zahl der Intensivpatienten sogar fünfmal so hoch wie im April. Kliniken dort geraten an ihre Kapazitätsgrenzen oder haben diese bereits überschritten. Insbesondere der Personal- bzw. Fachkräftemangel bereitet erhebliche Sorgen.

Vgl. https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/119092/Mehr-COVID-19-Patienten-auf-Intensivstation (Stand 7. Dezember 2020); vgl. auch zur Auslastung der Intensivkapazitäten: Tagesreport DIVI Intensivregister, abrufbar unter https://diviexchange.blob.core.windows.net/%24web/DIVI_Intensivregister_Report.pdf.

Auch für die nordrhein-westfälischen Krankenhäuser befürchtet die Krankenhausgesellschaft NRW inzwischen angesichts einer stark steigenden Auslastung mit schwer erkrankten COVID-19-Patienten eine Überlastung der Intensivstationen, wenn die Infektionszahlen nicht wieder deutlich sinken.

Vgl. https://www.aerzteblatt.de/nachrichten/119212/Krankenhausgesellschaft-NRW-warnt-vor-Engpass-in-Kliniken, Stand 9. Dezember 2020.

Dass diese Befürchtung berechtigt ist, bestätigen die aktuellen Zahlen des Intensivregisters, wonach in Nordrhein-Westfalen die Kapazität freier Intensivbetten inzwischen auf 13,4 % gesunken ist.

Vgl. https://www.intensivregister.de/#/aktuelle-lage/kartenansichten, Stand 18. Dezember 2020.

Der Umstand, dass die Infektionszahlen trotz des Teil-Lockdowns im November nicht

gesunken sind, sondern sich zunächst auf hohem Niveau stabilisiert haben und anschließend seit Anfang Dezember wieder deutlich angestiegen sind, belegt, dass die bisherigen Maßnahmen zwar grundsätzlich Wirkung gezeigt haben, aber für sich genommen nicht ausreichen, um das Infektionsgeschehen nachhaltig abzubremsen. In dieser Situation ist es Ziel der Maßnahmen des Verordnungsgebers, eine deutliche Kontaktreduzierung im Bereich der Schulen und Kindertagesbetreuung und ein erhebliches „Herunterfahren“ des öffentlichen Lebens durch eine Schließung aller nicht zur Deckung des täglichen Bedarfs erforderlichen Handelsgeschäfte sowie eine weitere Beschränkung noch zulässiger sonstiger Kontaktmöglichkeiten im Sinne eines weitreichenden Lockdowns zu erreichen. Das Infektionsgeschehen soll so flächendeckend bis auf eine wieder nachverfolgbare Größe gesenkt werden, um eine Überforderung des Gesundheitssystems zu vermeiden.

Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 30. November 2020, in der Fassung vom 16. Dezember 2020, abrufbar unter

https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/201217_begruendung_coronaschvo_ab_16.12.2020.pdf, zuletzt abgerufen am 21. Dezember 2020.

Zur Erreichung dieses Ziels dürfte die angefochtene Maßnahme geeignet (i), erforderlich (ii) und angemessen sein (iii). Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetz- bzw. im Rahmen der Ermächtigung dem Verordnungsgeber für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu.

Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 – 1 BvR 1789/10 –, juris, Rn. 21; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 49.

Diesen hat der Verordnungsgeber nicht erkennbar überschritten.

i) Dass Maßnahmen zur Reduzierung von Kontakten im Privaten und im Freizeitbereich grundsätzlich geeignet sind, Infektionsrisiken zu reduzieren, ist angesichts des Hauptübertragungswegs, der respiratorischen Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen oder Niesen entstehen, nicht zweifelhaft. Das Verbot von außerschulischen Bildungsangeboten trägt zur Kontaktreduzierung bei. Das gilt auch in Bezug auf das Einzel- und Gruppentraining in Hundeschulen. Auch wenn die entsprechenden Kurse nicht oder nicht ausschließlich in geschlossenen Räumlichkeiten stattfinden und – jedenfalls beim Einzeltraining – keine größere Anzahl wechselnder Personen gleichzeitig zusammentrifft, ändert dies nichts daran, dass es zu infektionsbegünstigenden Kontakten kommt.

Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 24. April 2020 – 13 B 520/20.NE –, juris, Rn. 48 und 52.

Zu berücksichtigen ist auch, dass bei den Einzel- und Gruppentrainings – sofern nicht sämtliche Hunde permanent angeleint sind, wovon nicht auszugehen ist – schon aufgrund des nicht stets und absolut kontrollierbaren Verhaltens der Tiere Unterschreitungen des Mindestabstands durch die Hunde zu erwarten sind, was wiederum eine Unterschreitung ebendieses Abstands durch die Teilnehmer oder den Trainer erforderlich machen kann. Dass auch die Antragstellerin von der Möglichkeit entsprechender Nahkontakte ausgeht, zeigt ihr Vortrag, dass auch im Freien auf das Tragen einer Alltagsmaske hingewirkt worden sei, wenn der Mindestabstand nicht dauerhaft habe gewährleistet werden können. Auch ist jedenfalls nicht gänzlich auszuschließen, dass auch unabhängig vom Verhalten der Hunde die Anleitung der Teilnehmer durch das Fachpersonal Kontakte im Nahbereich erforderlich macht. Da davon auszugehen ist, dass das Fachpersonal über den Arbeitstag verteilt ggf. auch mehrere Kurse betreut, ist auch eine Vielzahl von Kontakten mit entsprechenden Ansteckungsrisiken in Rechnung zu stellen. Dies gilt auch für die von der Antragstellerin angebotenen Einzeltrainings. Dass die Teilnahme am Einzeltraining für die Kunden möglicherweise keine erhebliche Erhöhung ihrer täglichen Kontakte bedeutet, wie die Antragstellerin einwendet, ist vor diesem Hintergrund nicht ausschlaggebend.

Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Hundeschulbetriebs ist zudem zu berücksichtigen, dass bereits die Öffnung von Bildungseinrichtungen für den Publikumsverkehr zwangsläufig zu weiteren Sozialkontakten führt, indem Menschen sich, um zu den entsprechenden Einrichtungen zu gelangen, in der Öffentlichkeit bewegen und dort etwa in öffentlichen Verkehrsmitteln aufeinandertreffen. Nicht zuletzt auch dieser Effekt soll nach dem Willen des Verordnungsgebers mit den insgesamt ergriffenen Maßnahmen zur Kontaktbeschränkung aus den oben beschriebenen Gründen deutlich reduziert werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. November 2020 – 13 B 1657/20.NE –, juris, Rn. 36.

ii) Das Verbot dürfte auch erforderlich sein. Dem Verordnungsgeber wird voraussichtlich nicht vorgehalten werden können, sich nicht für ein anderes, die Berufsfreiheit der betroffenen Anbieter weniger beeinträchtigendes Regelungsmodell entschieden zu haben. Die von der Antragstellerin aufgeführten Infektionsschutzmaßnahmen (Hygienemaßnahmen, Abstandsregeln, Auskunftspflichten) stellen zwar mildere Mittel dar, die jedoch nicht ebenso wirksam sind wie das (zeitweise) Verbot. Verbleibende Infektionsrisiken durch das Aufeinandertreffen von Menschen beim Aufsuchen der Bildungseinrichtungen, dem Aufenthalt dort und beim Verlassen derselben werden durch diese Maßnahmen jedenfalls nicht verhindert.

Angesichts der Diffusität des Infektionsgeschehens und des Umstands, dass sich Infektionsketten größtenteils nicht mehr zurückverfolgen lassen,

vgl. Täglicher Lagebericht des Robert-Koch-Instituts zur Coronavirus-2019-Krankheit vom 30. Oktober 2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Okt_2020/2020-10-30-de.pdf?__blob=publicationFile, sowie vom 20. Dezember 2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-20-de.pdf?__blob=publicationFile,

entfällt die Erforderlichkeit der Schließung nicht etwa deshalb, weil sich außerschulische Bildungseinrichtungen und speziell Hundeschulen möglicherweise nicht als Infektionstreiber erwiesen haben. Im Übrigen zielt das vom Verordnungsgeber verfolgte Schutzkonzept, wie es in der Neufassung der CoronaSchVO vom 16. Dezember 2020 zum Ausdruck kommt, auch nicht (vorrangig) auf die Schließung von in infektionsschutzrechtlicher Hinsicht konkret gefährlichen Bereichen. Vielmehr geht es um die Reduzierung nicht zwingend erforderlicher persönlicher Kontakte, gerade auch im Freizeitbereich, dem die Teilnahme am Hundeschulunterricht durch Privatpersonen ungeachtet der damit ggf. auch verfolgten Tierschutzbelange zuzurechnen ist.

Vgl. zum Individualsport innerhalb geschlossener Räumlichkeiten OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2020 – 13 B 1675/20.NE –, juris, Rn. 46.

In diese Grundentscheidung fügt sich die streitige Regelung schlüssig ein.

iii) Das Verbot dürfte sich auch als angemessen erweisen. Angemessen, d. h. verhältnismäßig im engeren Sinne, ist eine freiheitseinschränkende Regelung, wenn das Maß der Belastung des Einzelnen noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. Hierbei ist eine Abwägung zwischen den Gemeinwohlbelangen, deren Wahrnehmung der Eingriff in Grundrechte dient, und den Auswirkungen auf die Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig. Die Interessen des Gemeinwohls müssen umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Zugleich wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.

St. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 – 2 BvR 2347/15 u. a. –, juris, Rn. 265, m. w. N.

Davon ausgehend ist die fragliche Regelung bei vorläufiger Bewertung nicht zu beanstanden, weil die Schwere der damit erneut verbundenen Grundrechtseingriffe voraussichtlich noch nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck steht. Das Verbot von außerschulischen Bildungsangeboten greift in erheblicher Weise in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und gegebenenfalls auch das von der Eigentumsgarantie erfasste Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs (Art. 14 Abs. 1 GG) der davon betroffenen Betreiber ein. Dieser Eingriff erweist sich aber gemessen an dem damit bezweckten Gesundheitsschutz der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) voraussichtlich als gerechtfertigt. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die gravierenden und teils irreversiblen Folgen zu berücksichtigen, die ein weiterer unkontrollierter Anstieg der Zahl von Neuansteckungen für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen hätte. Zudem ist in Rechnung zu stellen, dass die betroffenen Betreiber staatliche Unterstützungsleistungen in Anspruch nehmen können, die etwaige finanzielle Einbußen in gewissem Maß abfedern. Hierzu gehört die November- bzw. Dezemberhilfe, die von Anfang November bis Ende Dezember 2020 für jeden Tag, an dem ein Anspruchsberechtigter von dem Corona-bedingten Lockdown direkt, indirekt oder über Dritte betroffen war, in Form einer Pauschale i. H. v. bis zu 75 % des entsprechenden Vorjahresumsatzes geleistet wird. Anspruchsberechtigt sind grundsätzlich Unternehmen aller Größen (auch öffentliche und gemeinnützige), Betriebe, Selbständige, Vereine und Einrichtungen, Soloselbständige und selbständige Angehörige der Freien Berufe im Haupterwerb aller Branchen.

Vgl. https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/UBH/Redaktion/DE/FAQ/ausserordentliche-wirtschaftshilfe.html.

Hinzu treten die Überbrückungshilfen II und III des Bundes. Die Überbrückungshilfe II ist ein branchenübergreifendes Zuschussprogramm mit einer Laufzeit von vier Monaten (September bis Dezember 2020), welches zum Ziel hat, Umsatzrückgänge während der Corona-Krise abzumildern. Die Förderung schließt nahtlos an die 1. Phase der Überbrückungshilfe mit dem Förderzeitraum Juni bis August 2020 an. Dabei werden die Zugangsbedingungen abgesenkt und die Förderung ausgeweitet. Das Hilfsprogramm unterstützt kleine und mittelständische Unternehmen sowie Solo-Selbstständige und Freiberufler, die von den Maßnahmen zur Pandemie-Bekämpfung besonders stark betroffen sind, mit nicht-rückzahlbaren Zuschüssen zu den betrieblichen Fixkosten. Je nach Höhe der betrieblichen Fixkosten können Unternehmen für die vier Monate bis zu 200.000 Euro an Förderung erhalten. Die Überbrückungshilfe II wird durch die Überbrückungshilfe III bis Juni 2021 verlängert.

Vgl. https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/M-O/massnahmenpaket-fuer-unternehmen-gegen-die-folgen-des-coronavirus.pdf?__blob=publicationFile&v=70; sowie zur Verlängerung als Überbrückungshilfe III: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Schlaglichter/Corona-Schutzschild/2020-10-29-neue-corona-hilfen.html.

Von Seiten des Landes Nordrhein-Westfalen wurde das Bundesprogramm durch die NRW Überbrückungshilfe Plus ergänzt (1. Phase in den Fördermonaten Juni bis August 2020). Diese stellt zusätzliche Hilfen für Solo-Selbstständige, Freiberufler und im Unternehmen tätige Inhaber von Einzelunternehmen und Personengesellschaften mit höchstens 50 Mitarbeitern in Nordrhein-Westfalen bereit. Berechtigte erhielten danach eine einmalige Zahlung in Höhe von 1.000 Euro pro Monat für maximal drei Monate. Das Programm wird für eine Laufzeit von weiteren vier Monaten (September bis Dezember 2020) fortgesetzt. Die Bewilligungen und Auszahlungen laufen derzeit.

Vgl. Übersicht des Wirtschaftsministeriums über Überbrückungshilfe (2. Phase),

https://www.wirtschaft.nrw/ueberbrueckungshilfe2.

bb) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dürfte ebenfalls nicht vorliegen. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, juris, Rn. 40.

Er verwehrt ihm allerdings nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 64.

Sachgründe können sich im vorliegenden Regelungszusammenhang aus dem infektionsrechtlichen Gefahrengrad der Tätigkeit, aber voraussichtlich auch aus ihrer Relevanz für das öffentliche Leben (etwa Schulen, Kitas, Bildungseinrichtungen, ÖPNV sowie die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen) ergeben.

Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 14. Mai 2020 – 13 MN 156/20 –, juris, Rn. 36.

In Anwendung dieses Maßstabs drängt sich ein Gleichheitsverstoß des Verordnungsgebers nicht auf. Die von der Antragstellerin angesprochene Ungleichbehandlung von Hundeschulen einerseits, Musikschulen und Einzelhandel andererseits besteht mit der Neufassung der CoronaSchVO vom 16. Dezember 2020 nicht mehr, weil der Verordnungsgeber damit die Lockdown-Maßnahmen auf alle außerschulischen Bildungsangebote mit Ausnahme berufs- oder schulabschlussbezogener Prüfungen, die nicht verlegt werden können (§ 7 Abs. 1 CoronaSchVO), sowie den Einzelhandel mit Ausnahme enumerativ benannter Bereiche zur Deckung des täglichen Lebensbedarfs (§ 11 CoronaSchVO) erstreckt hat. Im Übrigen durfte der Verordnungsgeber im Rahmen des von ihm verfolgten Regelungskonzepts voraussichtlich jedenfalls zunächst das gesellschaftliche Bedürfnis nach bestimmten, weiter zulässigen Bildungsangeboten, (Dienst-)Leistungen und der Öffnung des Einzelhandels ebenso wie die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der in Betracht kommenden Maßnahmen in seine Entscheidung einfließen lassen.

Soweit die Antragstellerin beanstandet, dass nach § 2 Abs. 2 Nr. 1a CoronaSchVO der Mindestabstand beim Zusammentreffen von bis zu fünf Personen aus zwei Hausständen unterschritten werden dürfe, während das Einzeltraining in der Hundeschule untersagt sei, obwohl hier lediglich zwei Personen aus zwei Haushalten zusammenträfen, sowie ferner, dass die Anzahl der nach § 2 Abs. 2 CoronaSchVO zulässigen Zusammentreffen nicht begrenzt sei, die Anzahl der Kontakte in der Hundeschule aber zur Begründung ihrer Schließung angeführt werde, dürfte auch hieraus voraussichtlich kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG folgen. Der Verordnungsgeber dürfte aus Rechtsgründen voraussichtlich nicht gehalten sein, den Betrieb einer Hundeschule und allgemein im öffentlichen Raum stattfindende zwischenmenschliche (Sozial-)Kontakte gleich zu behandeln. Eine grundrechtswidrige Ungleichbehandlung dürfte schon deshalb nicht vorliegen, weil es sich nicht um vergleichbare Sachverhalte handeln dürfte, die eine Gleichbehandlung erforderten. § 2 CoronaSchVO regelt die allgemeine Beschränkung von Kontakten im öffentlichen Raum, wohingegen die Regelungen der §§ 5 ff. CoronaSchVO, darunter auch der hier streitgegenständliche § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO, spezifische Bereiche u. a. des wirtschaftlichen, kulturellen und (außer)schulischen Lebens mit ihren jeweiligen infektionsschutzrechtlichen Besonderheiten betreffen und hierfür spezielle (weitergehende) Einschränkungen vorsehen. Überdies ist es, wie dargelegt, voraussichtlich auch nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber im Rahmen des von ihm verfolgten Regelungskonzepts neben diesen Besonderheiten, insbesondere des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrads, auch die Relevanz bestimmter Bereiche für das öffentliche Leben berücksichtigt und aus diesem Grund unterschiedliche Regelungen trifft.

2. Die angesichts der offenen Erfolgsaussichten anzustellende Folgenabwägung ergibt, dass die von der Antragstellerin dargelegten wirtschaftlichen Einbußen unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Verhältnismäßigkeit des angefochtenen Verbots hinter dem Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zurücktreten müssen. Angesichts der steigenden Zahl der Neuinfektionen und der vor diesem Hintergrund konkret zu befürchtenden Überlastung der (intensiv)medizinischen Behandlungskapazitäten fallen die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Norm schwerer ins Gewicht als die durch die vorbeschriebenen Hilfsprogramme abgemilderten wirtschaftlichen Folgen ihres einstweilig weiteren Vollzugs.

Vgl. zu dieser Abwägung auch VerfGH NRW, Beschluss vom 23. November 2020 – VerfGH 179/20.VB-1 –, juris, Rn. 41 ff.

Dies gilt gleichermaßen für die von der Antragstellerin befürchteten Auswirkungen auf die Entwicklung und das Verhalten der von der Untersagung des Hundeschulunterrichts betroffenen Hunde und die damit einhergehenden Belange des Tierwohls und ggf. auch der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass § 7 Abs. 1 Satz 1 CoronaSchVO zwar den Präsenzunterricht in Hundeschulen untersagt, rein digitale Formate aber (weiterhin) möglich sind, vgl. § 1 Abs. 8 CoronaSchVO, und von der Antragstellerin ausweislich ihrer Homepage auch angeboten werden.

Vgl. https://www.pfotenakademie.de, abgerufen am 18. Dezember 2020.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Der Antrag zielt inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sodass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).