Identifizierung der Mobilfunkteilnehmer bei Prepaid-Produkten

Identifizierung der Mobilfunkteilnehmer bei Prepaid-Produkten

Verwaltungsgericht Köln

Az.: 11 K 8087/99

Verkündet: 22.09.2000

Nicht rechtskräftig – anhängig beim OVG Münster


VERWALTUNGSGERICHT KÖLN IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

Die 11. Kammer hat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22.09.2000 für Recht erkannt:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

T a t b e s t a n d

Die Klägerin ist ein Telekommunikationsunternehmen. Aufgrund einer von der Beklagten erteilten Lizenz betreibt sie im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ein digitales zellulares Mobilfunknetz und erbringt hierüber Mobilfunkdienste.

In diesem Zusammenhang bietet die Klägerin unter anderem sogenannte Prepaid-Produkte an. Diese bestehen in der Regel aus einem Mobiltelefon und einer sogenannten Prepaid-Card. Die Prepaid-Card ist, eine Telefonkarte, die per Barzahlung, Kreditkarte, Überweisung oder Lastschrift mit einem bestimmten Guthaben „aufgeladen“ werden kann. Das Guthaben wird anschließend abtelefoniert. Der Kunde tritt damit für die noch zu erbringenden Telekommunikationsdienste durch eine Vorauszahlung in Vorleistung. Die Erhebung personenbezogener Daten des Kunden zwecks Identifizierung desselben ist für die Klägerin aufgrund der Vorleistungspflicht des Kunden- anders als beim Abschluß vor. Standardverträgen, bei denen die Klägerin selbst durch Bereitstellung der Telekommunikationsdienste in Vorleistung tritt – weder für die Begründung noch für die Erbringung der Dienste erforderlich.

Um die Auskunftsbefugnisse der Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden sicherzustellen, teilte die Beklagte der Klägerin im Zusammenhang mit der Markteinführung des Produktes mit Schreiben vom 26. September 1997 von ihr so bezeichnete „Leitlinien“ mit, die sie bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten zu berücksichtigen habe.

Nach diesen Leitlinien muß die Identität des Nutzers mittels eines amtlichen Lichtbildausweises gemäß § 1 Abs. 2 des Gesetzes über Personalausweise oder gemäß § 4 Abs. 1 des Passgesetzes nachgewiesen werden. Ebenso können die als Ausweisersatz erteilten und mit Angaben zur Person und einem Lichtbild versehenen Bescheinigungen gemäß § 63 Asylverfahrensgesetz oder Bescheinigungen gemäß 6 39 Ausländergesetz anerkannt werden. Die Nummer des Ausweispapiers ist vom Anbieter des Produkts in geeigneter Form festzuhalten. Die produktbezogene Ausgestaltung des Identitätsnachweises bleibt dem Anbieter überlassen. Es muss sichergestellt werden, dass sowohl Name und Adresse gemäss Identitätsnachweis als auch die zugehörige Rufnummer oder das sonstige telekommunikationstechnische Kennzeichnungsmerkmal des veräußerten Produkts unverzüglich in die Verzeichnisse gemäß § 90 Abs. 1 des Telekommunikationsgesetzes eingestellt werden. Der Telekommunikationsdienst darf erst nach Abschluß des Identitätsnachweises zur Nutzung freigegeben werden.

Am 28.09.1999 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie ist der Ansicht, die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Insbesondere komme die Erhebung einer Anfechtungsklage nicht in Betracht. Das Schreiben der Beklagten vom 26. September 1999 stelle keinen Verwaltungsakt dar. Insoweit sei ein Wille der Beklagten, gegenüber der Klägerin eine verbindliche Regelung treffen zu wollen, nicht erkennbar. Bereits Stil und Form des Schreibens stünden der Annahme eines Verwaltungsaktes entgegen. Zum einen fehle es an einer Rechtsbehelfsbelehrung. Zum anderen enthalte das Schreiben der Beklagten auch nicht wie üblich eine entsprechende Überschrift. Schließlich mangele es auch inhaltlich an einem anordnenden Charakter. Vielmehr handele es sich um eine unverbindliche Stellungnahme zu den Anforderungen bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten. Sofern man das Schreiben dennoch als Verwaltungsakt betrachte, sei eine Anfechtungsklage im Hinblick auf die Vorschrift des 58 Abs.2 2. Hs. VwGO jedenfalls fristgerecht erhoben worden. Ein Verwaltungsakt

mit dem Inhalt dieses Schreibens sei letztendlich auch nichtig.

Die Klägerin meint ferner, sie sei als Anbieterin von Telekommunikationsdienstleistungen im Rahmen des Vertriebs von Prepaid-Produkten nicht zur Erhebung und Überprüfung von Kundendaten und zur Kundenidentifizierung in bestimmter Art und Weise verpflichtet.

§ 90 TKG stelle insoweit keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Verpflichtung zur Erhebung von Kundendaten dar. Die Vorschrift regele nur die Weiterleitung bereits erhobener Daten, nicht aber die Erhebung selbst.

Die Systematik des Telekommunikationsgesetzes sehe als materiell-rechtliche Grundlage für die Erhebung von Daten ausdrücklich nur § 89 Abs. 1 und 2 TKG vor. Der Erhebungsumfang und die Erhebungszwecke seien in § 89 Abs. 2 TKG abschließend geregelt. § 90 TKG schaffe keine Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Daten, deren Umfang über den von § 89 Abs. 1 und 2 TKG vorgegebener. Rahmen. hinausgehe.

Die von der Beklagten auferlegte Verpflichtung beeinträchtige sie in ihrem Recht auf freie Berufsausübung, da sie bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten eingeschränkt werde.

Zudem bedeute die von der Beklagten vorgenommene weite Auslegung des § 90 TKG einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Telekommunikationskunden. Sie missachte das Gebot der Normenklarheit sowie die Anforderungen an der. Gesetzesvorbehalt.

Die Klägerin beantragt,

1. festzustellen, a) dass sie nicht verpflichtet ist, sich bei der Vermarktung von sogenannten Prepaid-Produkten die Identität des Nutzers mittels eines amtlichen Lichtbildausweises gemäß § 1 Abs. 2 des Gesetzes über Personalausweise oder gemäß § 4 Abs. 1 des Passgesetzes oder mittels einer als Ausweisersatz erteilten und mit Angaben zur Person und einem Lichtbild versehenen Bescheinigungen gemäß § 63 Asylverfahrensgesetz oder Bescheinigungen gemäß § 39 Ausländergesetz nachweisen zu lassen.

b) dass sie bei Prepaid-Produkten nicht verpflichtet ist, die Nummer des vorgelegten Ausweispapiers in geeigneter Form festzuhalten,

c) dass sie bei Prepaid-Produkten nicht verpflichtet ist, ihren Telekommunikationsdienst .erst nach Abschluss des Identitätsnachweises durch Vorlage eines der unter a) genannten Ausweispapiere zur Nutzung freizuschalten,

2. hilfsweise, das Schreiben des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation vom 26.09.1997 aufzuheben, soweit es einen Identitätsnachweis durch Vorlage eines der oben, unter 1.a) genannten Ausweispapiere und Speicherung der Nummer des im Rahmen des Identitätsnachweis vorgelegten Ausweispapiers verlangt und die Freischaltung des Telekommunikationsdienstes zur Nutzung vor Abschluss eines solchen Identitätsnachweises verbietet.

Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Die Erhebung einer Feststellungsklage komme nicht in Betracht, da ihr Schreiben vom 26. September 1997 einen Verwaltungsakt darstelle. Das Fehlen der Rechtsbehelfsbelehrung und der höfliche Ton seien für die Klärung der Rechtsnatur des Schreibens nicht von Belang. Maßgeblich sei allein, dass die Beklagte erkennbar einseitig hoheitlich rechtsverbindliche Regelungen gegenüber der Klägerin getroffen habe. Der Klägerin sei einseitig hoheitlich vorgegeben

worden, in welcher Weise sie ihr Produkt vermarkten dürfe. Dies gehe deutlich über eine unverbindliche Korrespondenz hinaus. Als Anfechtungsklage sei die Klage zudem wegen des Ablaufs der Klagefrist unzulässig.

Die Beklagte meint ferner, die Klägerin sei verpflichtet, Namen, Anschrift und Rufnummer ihrer Kunden auch bei Prepaid-Produkten. zu erheben und eine Identitätsprüfung anhand bestimmter Ausweispapiere vorzunehmen. Rechtsgrundlage für diese Pflicht sei § 90 TKG. Durch diese Vorschrift solle gerade die Begründung anonymer Kundenverhältnisse ausgeschlossen werden.

§ 90 TKG stehe nicht unter dem Vorbehalt des § 89 TKG. Vielmehr stünden beide Vorschriften selbständig nebeneinander. Eine Bezugnahme auf § 89 sei in § 90 TKG nicht enthalten. Zudem verfolgten die Vorschriften vollständig andere Regelungszwecke. Während § 89 TKG dem Datenschutz diene und tendenziell die Erhebung und Nutzung von Daten Beschränkungen unterwerfe, diene

90 TKG Sicherheitsinteressen der Allgemeinheit und schreibe gerade eine Erhebung und Nutzbarmachung bestimmter Daten vor. Eine Beschränkung auf die Daten, die vom Dienstanbieter gemäß

89 TKG i.V.m. Telekommunikationsdatenschutzverordnung erhoben worden seien, sei daher nirgends erkennbar.

Bei einer anderen Auslegung werde Sinn und Effizienz der Regelung in einem wesentlichen Bereich unterlaufen. Sinn der Regelung sei es, den verschiedenen berechtigten Stellen im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben einen durch die Beklagte vermittelten Zugriff auf vollständige Kundendateien zu ermöglichen. Die Vorschrift solle nach der Amtlichen Begründung den Bedürfnissen der Strafverfolgungs- und der Sicherheitsbehörden Rechnung tragen und sicherstellen, dass die zu führenden Kundendateien aktuell und vollständig sind.

Wenn die Kunden der Prepaid-Produkte nicht in die Kundendateien: aufgenommen würden, obwohl ihnen eine Rufnummer zugeteilt werde, werde sich eine erhebliche Zahl von Telekommunikationsteilnehmern den Ermittlungen der berechtigten Stellen entziehen können, so dass die Ermittlung und Verfolgung von Straftätern wesentlich erschwert werde.

Die Verpflichtung, vollständige Kundendateien zu führen, beinhalte zwangsläufig und denknotwendig die Pflicht zur Erhebung der entsprechenden Daten.

Insoweit liege ein zulässiger Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht vor. Der Eingriff sei durch ein einfaches Gesetz möglich und auch nicht unverhältnismäßig, da er den Einzelnen kaum belaste, für die innere Sicherheit und Strafverfolgung aber außerordentlich wichtig sei (überragende Gemeinwohlinteressen). Das Vermarktungsinteresse der Klägerin in Bezug auf das vorliegende Produkt finde seine Grenzen in den gesetzlich geregelten staatlichen Sicherheitsanforderungen.

Aus Sinn und Zweck des § 90 Abs. 1 TKG ergebe sich auch die Verpflichtung, die Zuverlässigkeit der in die Kundendatei aufzunehmenden Daten sicherzustellen.

Die Pflicht zur Anlegung und Pflege einer Kundendatei nach § 90 TKG mache nur Sinn, wenn die in die Kundendatei aufzunehmenden Daten zuverlässig seien. Dateien, in denen auf Grund ungeprüfter Angaben von Kunden in nicht nachprüfbarem Maße falsche oder Phantasienamen enthalten wären, seien für die von § 90 TKG intendierten Zwecke wertlos.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist unzulässig.

Die von der Klägerin im Hauptantrag (1.a)-c)) erhobene Feststellungsklage ist gemäß § 93 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) unzulässig. Die Klägerin hätte den mit dieser Klage verfolgten Zweck durch Erhebung einer Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten vom 26. September 1997 verfolgen können.

Das Schreiben der Beklagten vom 26. September 1997 stellt einen Verwaltungsakt dar.

Gemäß § 35 S. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Dabei kommt es auf die Bezeichnung als Verfügung, Bescheid, Anordnung etc. nicht an. Maßgebend ist allein, dass für den Adressaten aus dem Akt selbst oder den Umständen seines Erlasses objektiv erkennbar ist, dass eine einseitige und konkrete, verbindliche der Rechtsbeständigkeit fähige Regelungskraft hoheitlicher Gewalt gewollt ist.

Vgl. Siegmund, in: Brandt/Sacks, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß, 1999, Rdnr. 27 zu D.

Sofern diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist auch ein in höflicher Briefform abgefaßtes Schreiben als Verwaltungsakt anzusehen. Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Auflage, München 2000, Rdnr. 1-2) zu § 35.

Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein behördlicher Akt ein Verwaltungsakt ist, ist im Zweifel nicht das, was die Behörde gewollt oder gedacht hat, sondern der objektive Sinngehalt, d. h. wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung usw. und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen durfte bzw. mußte. Vgl. Kopp/Ramsauer, a. a. 0., Rdnr. 16 zu § 35.

Unter Zugrundelegen dieser Grundsätze handelt es sich bei dem Schreiber, vors. 26. September 1997, mit dem die Beklagte der Klägerin bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten die Berücksichtigung bestimmter Leitlinien aufgibt, um einen Verwaltungsakt.

Dem Wortlaut nach enthält das Schreiben detaillierte Leitlinien, die „bei der Vermarktung von Prepaid-Produkten zu berücksichtigen sind“. Damit wird der Klägerin einseitig hoheitlich vorgegeben, in welcher Weise sie ihre Prepaid-Produkte vermarkten darf. Dass dies abschließend als höfliche Bitte formuliert worden ist („Ich bitte, diese Leitlinien (…) zu berücksichtigen“), steht der Verbindlichkeit der Regelung nicht entgegen.. Für die Klägerin ist – auch im Hinblick auf die im Vorfeld erfolgte Korrespondenz – erkennbar, dass es sich gerade nicht um eine unverbindliche Mitteilung der Rechtsansicht der Beklagten handelt, sondern um die Anordnung einer Handlungspflicht. Der Inhalt des Schreibens geht auch für die Klägerin erkennbar über eine unverbindliche Korrespondenz hinaus.

Schließlich steht der Verbindlichkeit der Anordnung auch nicht entgegen, dass der Klägerin insoweit die Berücksichtigung von „Leitlinien“ aufgegeben wird. Zwar deutet der Begriff „Leitlinien“ für sich genommen auf eine Unverbindlichkeit hin. Diese Unverbindlichkeit verliert sich jedoch mit der konkreten Anordnung gegenüber der Klägerin. Hierdurch wird das Gebot für den Einzelfall konkretisiert und die für den konkreten Fall geltende Rechtslage in für die Klägerin erkennbarer Weise verbindlich klargestellt. Auch der Hilfsantrag der Klägerin hat keinen Erfolg. Die insoweit erhobene Anfechtungsklage ist ebenfalls unzulässig. Die Klagefrist des § 74 Abs.1 i.V.m. § 58 Abs.2 VwGO war im Zeitpunkt der Klageerhebung am 28. September 1999 bereits abgelaufen.

Da dem Bescheid der Beklagten vom 26. September 1997 eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war, betrug die Klagefrist gemäß § 58 Abs.2 1.Hs. VwGO ein Jahr ab Bekanntgabe des Bescheids. Der Bescheid der Beklagten ist der Klägerin spätestens am 01. Oktober 1997 bekannt gegeben worden.

Der Ablauf der Klagefrist war auch – entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gemäß § 58 Abs.2, 2.Hs. VwGO gehindert. Die Anwendbarkeit des § 58 Abs.2 2.Hs. VwGO setzt eine – insoweit unzutreffende – schriftliche Belehrung dahingehend voraus, dass ein Rechtsbehelf nicht gegeben ist. Dies ist hier nicht der Fall. Vielmehr war dem Bescheid, wie dargelegt, gar keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Die rechtlichen Auswirkungen. dieser Konstellation sind jedoch in § 58 Abs.2 1.Hs. VwGO abschließend geregelt.

Sofern dem Hilfsantrag im Wege der Umdeutung gemäß § 88 VwGO das Klagebegehren auf Feststellung der Nichtigkeit gemäß § 93 Abs.2 Satz 2 VwGO entnommen werden kann, hat auch dieser Antrag keinen Erfolg. Die insoweit zulässige Klage ist unbegründet.

Der Bescheid ist – entgegen der von der Klägerin vertretenen Ansicht – nicht nichtig im Sinne des § 99 VwVfG. Ein besonderer Nichtigkeitsgrund gemäß § 44 Abs. 2 VwVfG liegt nicht vor. Zudem. leidet die Anordnung der Beklagten auch nicht unter einem besonders schwerwiegenden offensichtlichen Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG.

Ein Fehler, der in einem so schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und den ihr zugrunde liegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft steht, dass es unerträglich wäre, wenn der Verwaltungsakt die mit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte, vgl. Kopp/Ramsauer, a. a. 0., Rdnr. 8 zu § 44, ist insoweit nicht ersichtlich. Selbst wenn die Kammer die Fehlerhaftigkeit des Bescheid im Hinblick auf das Urteil im Parallelverfahren – Az. 11 K 7710/98 – vom heutigen Tage auch im hiesigen Verfahren unterstellt, führte dieser Mangel nur zur Rechtswidrigkeit und damit zur fristgebundenen Anfechtbarkeit des Bescheids, nicht aber zu dessen Nichtigkeit.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.