Contact for English speaking clientsOberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen – Az.: 13 B 89/21.NE – Beschluss vom 08.02.2021
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.
Gründe
Die Antragstellerin betreibt ein Autohaus zum Verkauf von Neu- und Gebrauchtwagen in I. . Ihr sinngemäßer Antrag,
im Wege der einstweiligen Anordnung den Vollzug von § 11 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 7. Januar 2021 (GV. NRW. S. 2b) in der durch Art. 1 der Verordnung vom 21. Januar 2021 (GV. NRW. S. 22b) geänderten Fassung (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vorläufig auszusetzen,
hat keinen Erfolg. Der gemäß § 47 Abs. 6, Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW statthafte Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere liegt die erforderliche Antragsbefugnis der Antragstellerin vor, weil der Betrieb eines Autohauses nicht zu den nach § 11 Abs. 1 ausdrücklich benannten Ausnahmen von dem in § 11 Abs. 2 Satz 1 CoronaSchVO geregelten Betriebsverbot für Verkaufsstellen des Einzelhandels zählt. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt die Prüfung der Erfolgsaussichten, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen nicht dringend geboten. Erweist sich dagegen der Antrag als zulässig und (voraussichtlich) begründet, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsachenentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 – 4 VR 5.14 –, juris, Rn. 12; OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2019 – 4 B 1019/19.NE –, juris, Rn. 12; Nds. OVG, Beschluss vom 17. Februar 2020 – 2 MN 379/19 –, juris, Rn. 24, m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 395.
Nach dieser Maßgabe ist der Erlass einer normbezogenen einstweiligen Anordnung nicht dringend geboten, weil der in der Hauptsache erhobene Normenkontrollantrag nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht offensichtlich begründet wäre (A.) und die deswegen anzustellende Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausfällt (B.).
A. Die angegriffene Regelung ist nicht offensichtlich rechtswidrig.
1. Es bestehen keine offensichtlich durchgreifenden Bedenken dagegen, dass die maßgeblichen Vorschriften in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG eine hinreichende, dem Parlamentsvorbehalt genügende Ermächtigungsgrundlage für das Verbot des Betriebs von Verkaufsstellen des Einzelhandels, das in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit und gegebenenfalls die von Art. 14 GG geschützte Eigentumsgarantie der Betreiber betroffener Verkaufsstellen eingreift, darstellt.
Vgl. insoweit eingehend zur Rechtslage seit Einfügung des § 28a IfSG durch Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 2020 – 13 B 1731/20.NE –, juris, Rn. 23 ff.
2. Die formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung nach § 28a Abs. 5 IfSG sind eingehalten. Die nach § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 IfSG erlassene Rechtsverordnung ist gemäß § 28a Abs. 5 IfSG mit einer allgemeinen Begründung versehen.
Vgl. die auf der Homepage des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales veröffentlichte (konsolidierte) Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021 in der ab dem 25. Januar 2021 gültigen Fassung, veröffentlicht unter https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210121_konsolidierte_begruendung_coronaschvo_stand_21.01.2021_0.pdf.
Sie ist zudem befristet und tritt mit Ablauf des 14. Februar 2021 außer Kraft (§ 19 Abs. 1 CoronaSchVO). Damit hat der Verordnungsgeber von der Verlängerungsmöglichkeit des § 28a Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 IfSG Gebrauch gemacht.
3. Die angegriffene Regelung in § 11 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 CoronaSchVO dürfte von der Verordnungsermächtigung in §§ 32 Satz 1, 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG gedeckt sein.
Der Deutsche Bundestag hat – wie in § 28a Abs. 1 IfSG vorausgesetzt – am 25. März 2020 aufgrund der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus in Deutschland eine epidemische Lage von nationaler Tragweite von unbestimmter Dauer festgestellt, deren Fortbestehen er am 18. November 2020 bestätigt hat.
Vgl. Plenarprotokoll 19/154, S. 19169C und Plenarprotokoll 19/191, S. 24109C.
§ 11 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 CoronaSchVO hält sich bei summarischer Prüfung auch im Übrigen an die gesetzlichen Vorgaben aus § 28a IfSG und verstößt voraussichtlich weder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (a) noch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (b).
a) Die Untersagung des Betriebs von nicht in § 11 Abs. 1 CoronaSchVO ausdrücklich benannten Verkaufsstellen des Einzelhandels gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 CoronaSchVO dient dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems (vgl. 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG). Der Verordnungsgeber darf davon ausgehen, dass die SARS-CoV-2-Pandemie in der gegenwärtigen Situation eine ernstzunehmende Gefahrensituation begründet, die staatliches Einschreiten aus den genannten Gründen nicht nur rechtfertigt, sondern mit Blick auf die Schutzpflicht des Staates für Leib und Gesundheit der Bevölkerung auch gebietet.
Vgl. zu dieser Schutzpflicht BVerfG, Urteil vom 28. Januar 1992 – 1 BvR 1025/82 u. a. –, juris, Rn. 69, m. w. N.
Als eine wesentliche Grundlage zur Einschätzung der Risikolage dient nach der Entscheidung des Gesetzgebers die sog. 7-Tage-Inzidenz nach Maßgabe der vom Robert Koch-Institut veröffentlichten Fallzahlen (vgl. § 28a Abs. 3 Satz 4 ff. IfSG). Die Infektionszahlen in Deutschland konnten nach einem sehr starken Anstieg im Oktober 2020 durch den sog. Teil-Lockdown ab dem 1. November 2020 zwar zunächst in ein Plateau überführt werden. Die Anzahl neuer Fälle blieb aber auf sehr hohem Niveau und stieg ab Anfang Dezember 2020 wieder stärker an. Ebenfalls stark ansteigend war die Zahl der auf den Intensivstationen behandelten Personen und der Todesfälle. In Nordrhein-Westfalen beträgt die 7-Tage-Inzidenz (Stand 2. Februar 2021) 81,1. Aktuell sind sehr häufig ältere Personen von Infektionen betroffen. Da sie auch häufig schwere Erkrankungsverläufe erleiden, ist die Anzahl schwerer Fälle und Todesfälle weiterhin hoch.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 2. Februar 2021, S. 2 u. 4, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-02-de.pdf?__blob=publicationFile.
Soweit die Antragstellerin eine Gefahr für die Funktionalität des Gesundheitssystems mit dem Einwand in Abrede stellt, der Anteil von COVID-19-Patienten auf den Intensivstationen in NRW betrage nur 12,9 %, übersieht sie, dass auch bzw. sogar überwiegend andere, nicht an COVID-19 erkrankte Patienten eine intensivmedizinische Behandlung benötigen und die isolierte Betrachtung des Anteils von Corona-Patienten auf den Intensivstationen deshalb nichts über deren tatsächliche Auslastung aussagt. Darüber hinaus teilte die Deutsche Krankenhausgesellschaft mit, dass seit November 2020 regionale Engpässe im Intensivbereich zu verzeichnen gewesen seien. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass sich mit wachsender Zahl von Covid-19-Patienten die Intensivkapazitäten stetig verringerten. Betroffen sei dabei nicht nur die Zahl der freien Intensivbetten, sondern auch deren Gesamtzahl, weil ein Covid-19-Patient weitaus mehr Pflegepersonal beanspruche, als ein durchschnittlicher Intensivpatient.
Vgl. Deutsche Krankenhausgesellschaft, Fakten und Infos, Stand: 14. Januar 2021, abrufbar unter: https://www.dkgev.de/dkg/coronavirus-fakten-und-infos/.
Nicht zu folgen ist der Antragstellerin, die in diesem Zusammenhang vorträgt, etwaige Versorgungsengpässe seien auf die „Passivität oder Unvorsichtigkeiten der jeweiligen Krankenhausleitung und/oder des Krankenhauspersonales“ zurückzuführen, wenn es zu einem größeren Infektionsgeschehen innerhalb des Krankenhauses und infolgedessen zu Quarantäneanordnungen gekommen sei. Diese Behauptungen entbehren in dieser Pauschalität angesichts des nach wie vor diffusen Infektionsgeschehens und der Tatsache, dass das genaue Infektionsumfeld in nur wenigen Fällen überhaupt ermittelt werden kann,
vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 24. Januar 2021, S. 2, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-02-de.pdf?__blob=publicationFile,
einer nachvollziehbaren Grundlage.
Mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen und vor dem Hintergrund, dass der Anteil freier Intensivbetten in NRW derzeit bei nur noch 12,67 % liegt,
vgl. hierzu die aktuellen Daten des DIVI Intensivregisters, abrufbar unter: https://www.intensivregister.de/#/aktuelle-lage/kartenansichten, Stand 4. Februar 2021,
führt auch der Umstand, dass derzeit ein leichter Rückgang der Patientenzahlen auf den Intensivstationen zu verzeichnen ist,
vgl. Deutsche Krankenhausgesellschaft, Fakten und Infos, Stand: 14. Januar 2021, https://www.dkgev.de/dkg/coronavirus-fakten-und-infos/,
für sich genommen nicht dazu, dass die Gefahr einer Überlastung der Intensivstationen gebannt ist und der Verordnungsgeber keine Maßnahmen mehr ergreifen dürfte, um einer solchen vorzubeugen. Insbesondere mit Blick auf Berichte über die zunehmende Verbreitung neuer Virusvarianten, für die es klinisch-diagnostische und epidemiologische Hinweise auf eine erhöhte Übertragbarkeit gibt, bleibt abzuwarten, ob es sich hierbei nur um einen kurzen Trend oder eine nachhaltige Entwicklung handelt.
Vgl. Robert Koch-Institut, Täglicher Lagebericht des RKI zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Stand 24. Januar 2021, S. 2, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Feb_2021/2021-02-02-de.pdf?__blob=publicationFile.
Da auch Impfstoffe noch nicht in einem ausreichenden Maß zur Verfügung stehen,
vgl. zur deshalb zulässigen vorrangigen Berücksichtigung von Bewohnern von Alten- und Pflegeheimen OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2021 – 13 b 58/21 –, juris,
ist es aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber weiterhin von einem dringenden Handlungsbedarf ausgeht. Dass die Infektionszahlen trotz des Teil-Lockdowns im November 2020 gemessen an der Vorgabe des § 28a Abs. 3 Satz 4 und 5 IfSG nicht ausreichend gesunken sind, belegt, dass die zu diesem Zeitpunkt ergriffenen Maßnahmen zwar grundsätzlich Wirkung gezeigt haben, aber für sich genommen nicht genügten, um das Infektionsgeschehen nachhaltig abzubremsen. Ziel der in der Folge verordneten, noch weitergehenden Maßnahmen ist es deshalb, durch eine weitgehende Reduzierung der Kontakte zu anderen Menschen außerhalb der Angehörigen des eigenen Hausstands die Ausbreitung des Coronavirus so einzudämmen, dass sich Gefahren für das Leben und die Gesundheit sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems nicht realisieren. Das Gesamtkonzept umfasst dabei u. a. eine zahlenmäßige Beschränkung privater Kontakte nach Teilnehmeranzahl und Anzahl der zusammenkommenden Haushalte, die in Ansehung des weiterhin hohen Niveaus des Infektionsgeschehens überdies verschärft wurde. Ferner bleiben Institutionen und Einrichtungen, die vornehmlich der Kultur und Freizeitgestaltung zuzuordnen sind und darauf ausgerichtet sind oder zur Folge haben, dass Menschen aufeinandertreffen, geschlossen.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021, in der ab dem 25. Januar 2021 gültigen Fassung, S. 1-5, veröffentlicht unter https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210121_konsolidierte_begruendung_coronaschvo_stand_21.01.2021_0.pdf.
Auch im Übrigen verbleibt es bei dem weitgehenden „Herunterfahren“ des öffentlichen Lebens mit Ausnahme der Wirtschaftstätigkeit der Arbeitswelt und der Versorgung der Bevölkerung mit Gütern des täglichen Bedarfs, nachdem selbst im Bereich der Schulen und der Kindertagesbetreuung Maßnahmen für eine erhebliche Einschränkung von Kontakten ergriffen wurden.
Vgl. Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 30. November 2020 in der ab 16. Dezember 2020 gültigen Fassung, abrufbar unter https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/201217_begruendung_coronaschvo_ab_16.12.2020.pdf.
Zur Erreichung dieses in Übereinstimmung mit den Vorgaben des § 28a Abs. 3 IfSG verfolgten Ziels dürfte das Verbot, Verkaufsstellen des Einzelhandels zu betreiben, soweit sie nicht dem Verkauf von Gütern des täglichen Bedarfs dienen und aus diesem Grund in § 11 Abs. 1 CoronaSchVO ausdrücklich genannt sind, geeignet (aa), erforderlich (bb) und angemessen (cc) sein. Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetz- bzw. im Rahmen der Ermächtigung dem Verordnungsgeber für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 – 1 BvR 1789/10 –, juris, Rn. 21; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 49.
Diesen hat der Verordnungsgeber nicht erkennbar überschritten.
aa) Dass Maßnahmen zur Reduzierung von Kontakten grundsätzlich geeignet sind, Infektionsrisiken zu reduzieren, ist angesichts des Hauptübertragungswegs, der respiratorischen Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen oder Niesen entstehen, nicht zweifelhaft. Das streitgegenständliche Betriebsverbot für Verkaufsstellen des Einzelhandels trägt hierzu bei. Zu infektionsbegünstigenden persönlichen Kontakten kommt es unter anderem dann, wenn eine Vielzahl von Menschen ihren Besorgungen aller Art nachgeht und es deshalb etwa zu häufig wechselnden Begegnungen in den Ladengeschäften kommt. Ferner ist davon auszugehen, dass sich Kunden je nach Art des Einzelhandelsgeschäfts auch über einen längeren Zeitraum im Verkaufsraum aufhalten, sodass sich eine Ansammlung und Verbreitung von potentiell virushaltigen Tröpfchen und Aerosolen in der Luft trotz Einhaltung von Hygienemaßnahmen nicht gänzlich verhindern lässt, und auch insoweit eine erhöhte Infektionsgefahr besteht. Die Schließung von Einzelhandelsgeschäften (und in deren Folge mittelbar insbesondere auch die damit einhergehende Reduzierung der allgemeinen Mobilität) erscheint daher grundsätzlich geeignet, die Entstehung von Infektionsketten zu vermeiden.
Vgl. hierzu bereits Senatsbeschluss vom 6. April 2020 – 13 B 398/20.NE –, juris, Rn. 87.
Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Besonderheiten, die vom Betrieb eines Autohauses ausgehen. Zwar dürfte der Ausstellungs- und Verkaufsraum hierbei regelmäßig so groß sein, dass eine Einhaltung des Mindestabstands möglich und auch die weiteren in §§ 2 bis 4a CoronaSchVO normierten Hygienemaßnahmen befolgt werden können. Dies ändert aber nichts daran, dass insbesondere in Anbetracht des zu erwartenden längeren Aufenthalts der Kunden bei der Besichtigung und dem Verkauf von Neu- und Gebrauchtwagen in den Räumlichkeiten des Autohauses und der – auch bei einer Verlagerung dieser Tätigkeiten auf das Freigelände bestehenden – länger andauernden persönlichen Kontakte zwischen Kunden und Verkäufern Infektionsrisiken wegen der Verbreitung des Virus über die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel bestehen. Dass das Betriebsverbot angesichts einer überschaubaren Anzahl von Kunden möglicherweise für sich genommen nur in verhältnismäßig geringem Umfang zur Eindämmung des Infektionsgeschehens beiträgt, stellt seine Eignung, als Teil eines zahlreiche Maßnahmen umfassenden Gesamtpakets zur Eindämmung des Virus beizutragen, nicht in Frage. Die Eignung ist auch nicht deshalb zweifelhaft, weil der Verordnungsgeber nicht den Betrieb sämtlicher Verkaufsstellen des Einzelhandels (vgl. § 11 Abs. 1 CoronaSchVO) untersagt hat.
Soweit die Antragstellerin einwendet, das Ziel, das Infektionsgeschehen drastisch abzusenken hätte allein durch einen fast alle Bereiche umfassenden „Total-Lockdown“ im Oktober oder November 2020 erreicht werden können, jedenfalls aber sei eine Zielerreichung auf die „derzeitige Weise“ nicht möglich, zieht sie damit die vorstehenden Erwägungen nicht durchgreifend in Zweifel. Insbesondere folgt daraus nicht, dass die Schließung des Einzelhandels und die damit verbundene Reduzierung physischer Kontakte nicht dazu beitrüge, Infektionsrisiken zu verringern, und als Teil des vom Verordnungsgeber vorgesehenen Maßnahmenpakets von vorneherein nicht geeignet wäre, die Inzidenzwerte auf den angestrebten Wert von weniger als 50 zu drücken. Dass die ergriffenen Maßnahmen mittlerweile die erwünschte Wirkung zeigen, belegt die Entwicklung der 7-Tages-Inzidenzwerte, die nach einem Höchststand von 200,07 im Dezember 2020 inzwischen auf 80,7 für ganz Deutschland bzw. 77,2 in Nordrhein-Westfalen gesunken sind.
Vgl. die aktuellen Daten des RKI-Dashboards, abrufbar unter:
https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4/page/page_0/, Stand: 4. Februar 2021.
Jedenfalls aber verletzt der Verordnungsgeber seinen auch im Hinblick auf die Frage der Eignung der zu ergreifenden Maßnahmen bestehenden Einschätzungsspielraum grundsätzlich nicht dadurch, dass er bei mehreren vertretbaren Auffassungen einer den Vorzug gibt, solange er dabei nicht feststehende, hiermit nicht vereinbare Tatsachen ignoriert.
Vgl. so schon den Senatsbeschluss vom 12. Juni 2020 – 13 B 779/20.NE –, juris, Rn. 68 f., m. w. N.
Letzteres ist durch die Antragstellerin weder überzeugend dargelegt noch sonst ersichtlich.
bb) Das Verbot dürfte auch erforderlich sein. Dem Verordnungsgeber wird voraussichtlich nicht vorgehalten werden können, sich nicht für ein anderes, die Berufsfreiheit der Betroffenen weniger beeinträchtigendes Regelungsmodell entschieden zu haben. Infektionsrisiken durch das Aufeinandertreffen von Menschen beim Aufsuchen und Verlassen der Verkaufsstellen sowie beim Aufenthalt darin lassen sich – wie dargelegt – durch Hygienemaßnahmen nicht vergleichbar effektiv verhindern. Auch der Einwand, eine Schließung sei nicht erforderlich, weil der Betrieb von Verkaufsstellen des Einzelhandels – insbesondere Autohäusern – zum Infektionsgeschehen (vermeintlich) nichts beitrage, verfängt nicht. Dass sich der Betrieb von Autohäusern bislang nicht als Infektionstreiber erwiesen hat, stellt die Erforderlichkeit des Verbots nicht in Frage. Angesichts der Diffusität des Infektionsgeschehens und des Umstands, dass sich Infektionsketten größtenteils nicht mehr zurückverfolgen lassen,
vgl. Risikobewertung zu COVID-19 vom 12. Januar 2021, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html,
lassen sich die Ansteckungsquellen vielfach nicht mehr feststellen. Fehlende Berichte über Infektionen im Zusammenhang mit dem Betrieb von Autohäusern als Verkaufsstellen des Einzelhandels lassen deshalb nicht den Rückschluss zu, Infektionsquellen existierten dort nicht und das Virus könne von dort aus nicht verbreitet werden. Bei weiterhin hohen Infektionszahlen dürfte sich vielmehr das Risiko, sich insbesondere bei prä- oder asymptomatisch erkrankten Personen unbemerkt anzustecken und das Virus auf diese Weise bei oder anlässlich des Besuchs eines Einzelhandelsgeschäfts weiterzutragen, erhöhen. Dementsprechend fügt sich die streitige Regelung in das vom Verordnungsgeber aktuell verfolgte Schutzkonzept, die Pandemie durch eine allgemeine Reduzierung von Kontakten und ein weitgehendes „Herunterfahren“ des öffentlichen Lebens einzudämmen, schlüssig ein.
cc) Das Verbot dürfte jedenfalls in der gegenwärtigen Situation, in der die Inzidenz in Nordrhein-Westfalen nach wie vor über dem Schwellenwert von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohnern liegt, bei dessen Überschreiten umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen sind, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten lassen, auch angemessen sein. Angemessen, d. h. verhältnismäßig im engeren Sinne, ist eine freiheitseinschränkende Regelung, wenn das Maß der Belastung des Einzelnen noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht. Hierbei ist eine Abwägung zwischen den Gemeinwohlbelangen, deren Wahrnehmung der Eingriff in Grundrechte dient, und den Auswirkungen auf die Rechtsgüter der davon Betroffenen notwendig. Die Interessen des Gemeinwohls müssen umso gewichtiger sein, je empfindlicher der Einzelne in seiner Freiheit beeinträchtigt wird. Zugleich wird der Gemeinschaftsschutz umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können.
St. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 26. Februar 2020 – 2 BvR 2347/15 –, juris, Rn. 265, m. w. N.
Davon ausgehend ist die fragliche Regelung bei vorläufiger Bewertung nicht zu beanstanden, weil die Schwere der damit erneut verbundenen Grundrechtseingriffe voraussichtlich noch nicht außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Verordnungszweck steht. Das Verbot des Betriebs von nicht ausdrücklich privilegierten Verkaufsstellen des Einzelhandels greift in ganz erheblicher Weise in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und gegebenenfalls auch das von der Eigentumsgarantie erfasste Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (Art. 14 Abs. 1 GG) der davon betroffenen Betreiber ein. Dieser – vorübergehende – Eingriff erweist sich aber gemessen an dem damit bezweckten Gesundheitsschutz der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) angesichts der gravierenden und teils irreversiblen Folgen, die ein unkontrollierter Anstieg der Zahl von Neuansteckungen für Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen hätte, voraussichtlich als gerechtfertigt. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass die betroffenen Betriebe staatliche Unterstützungsleistungen in Anspruch nehmen können, die die finanziellen Einbußen in gewissem Maß abfedern.
Vgl. dazu im Einzelnen etwa OVG NRW, Beschluss vom 27. Januar 2021 – 13 B 1902/20.NE –, juris, Rn. 39 ff.
b) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dürfte ebenfalls nicht vorliegen. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, juris, Rn. 40.
Er verwehrt dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Diese bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 64 f., und vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 16/11 –, juris, Rn. 31 f.
Hiernach dürften die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für die Infektionsschutzbehörde in der gegenwärtigen Pandemielage weniger streng sein.
Vgl. OVG Bln.-Bbg., Beschluss vom 17. April 2020 – OVG 11 S 22/20 –, juris, Rn. 25.
Sachgründe können sich im vorliegenden Regelungszusammenhang aus dem infektionsrechtlichen Gefahrengrad der Tätigkeit, aber voraussichtlich auch aus ihrer Relevanz für das öffentliche Leben (etwa Schulen, Kitas, Bildungseinrichtungen, ÖPNV sowie die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen) ergeben.
Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 14. Mai 2020 – 13 MN 156/20 –, juris, Rn. 36.
In Anwendung dieses Maßstabs drängt sich ein Gleichheitsverstoß des Verordnungsgebers nicht auf. Dieser durfte im Rahmen des von ihm verfolgten Regelungskonzepts voraussichtlich das gesellschaftliche Bedürfnis nach bestimmten, weiter zulässigen Einzelhandelsangeboten ebenso wie die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der in Betracht kommenden Maßnahmen in seine Entscheidung einfließen lassen, bestimmte Bereiche des öffentlichen Lebens, in denen ebenfalls Menschen in geschlossenen Räumlichkeiten zusammentreffen – wie etwa die von der Antragstellerin benannte Wirtschaftstätigkeit der Arbeitswelt einschließlich der Produktion – nicht zu schließen. Vor diesem Hintergrund ergibt sich ein Gleichheitsverstoß voraussichtlich auch nicht mit Blick darauf, dass der Betrieb von Einzelhandelsgeschäften, die kurzfristig verderbliche Schnitt- und Topfblumen verkaufen, nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 CoronaSchVO nach wie vor zulässig ist. Insoweit dürfte es sich bereits nicht um einen vergleichbaren Sachverhalt handeln, der eine Gleichbehandlung erforderte, weil – anders als bei Fahrzeugen – auch ein kurzfristiges Verkaufsverbot von Schnitt- und Topfblumen wegen der begrenzten Haltbarkeit (sowohl im Geschäft als auch in der Produktion) zu einer ungenutzten Vernichtung der Produkte führen würde.
Vgl. hierzu die konsolidierte Begründung zur Coronaschutzverordnung vom 7. Januar 2021, S. 14, abrufbar unter https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/210121_konsolidierte_begruendung_coronaschvo_stand_21.01.2021_0.pdf.
Jedenfalls dürfte aber mit Blick auf diese Erwägungen die unterschiedliche Behandlung von Autohäusern und Blumengeschäften sachlich gerechtfertigt sein.
Entsprechendes gilt auch im Hinblick auf den von der Antragstellerin angesprochenen, nach § 9 Abs. 3 und Abs. 4 CoronaSchVO weiterhin zulässigen Berufs- und Profisport. Eine sachlich nicht gerechtfertigte oder gar willkürliche Ungleichbehandlung vermag der Senat ungeachtet des Umstands, dass schon eine Vergleichbarkeit der betroffenen Lebenssachverhalte nicht ersichtlich ist, bereits deshalb nicht zu erkennen, weil die Rückverfolgbarkeit und damit Eindämmung der Virusausbreitung im Profisport – auch und gerade im Rahmen der Mannschaftssportart Fußball wegen der festen Gruppenzugehörigkeit und der regelmäßigen Testung aller Beteiligter auf das Virus – erheblich besser gewährleistet werden kann, als beim Aufeinandertreffen einer Vielzahl von Menschen in Einzelhandelsgeschäften.
Soweit die Antragstellerin ferner auf Kindergärten und Schulen verweist, verbietet sich die Annahme eines Gleichheitsverstoßes schon deshalb, weil sich der Betrieb eines Autohauses mit der Betreuung und Bildung von Kindern nicht ansatzweise vergleichen lässt. Davon abgesehen sind auch in diesem Bereich inzwischen weitreichende Maßnahmen zur Kontaktbeschränkung ergriffen worden.
Erfolglos bleibt schließlich auch der Hinweis der Antragstellerin darauf, der Betrieb von Autohäusern sei in anderen Bundesländern weiterhin zulässig. Unterschiedliche Regelungen im Verhältnis der Länder untereinander verletzen den Gleichheitssatz grundsätzlich nicht, da Art. 3 Abs. 1 GG nur die Gleichbehandlung im Zuständigkeitsbereich des jeweiligen Gesetz- bzw. Verordnungsgebers fordert.
Vgl. insoweit einen Verstoß gegen Art. 3 GG verneinend auch OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 9. November 2020 – 6 B 11345/20 –, juris, Rn. 29 ff.
B. Soweit die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nach den vorstehenden Erwägungen noch nicht in Gänze beurteilt werden können und insoweit eine ergänzende Folgenabwägung vorzunehmen ist, geht diese zu Lasten der Antragstellerin aus. Die von ihr dargelegten wirtschaftlichen Einbußen müssen hinter den Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zurücktreten. Angesichts der nach wie vor hohen Zahl der Neuinfektionen und der vor diesem Hintergrund weiterhin bestehenden Gefahr der Überlastung der (intensiv)medizinischen Behandlungskapazitäten fallen die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der angegriffenen Norm deutlich schwerer ins Gewicht, als die durch die vorbeschriebenen Hilfsprogramme abgemilderten wirtschaftlichen Folgen ihres einstweilig weiteren Vollzugs.
Vgl. zu dieser Abwägung auch VerfGH NRW, Beschluss vom 23. November 2020 – VerfGH 179/20.VB-1 –, juris, Rn. 41 ff.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Der Antrag zielt inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, sodass eine Reduzierung des Auffangstreitwerts für das Eilverfahren nicht veranlasst ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
