Quarantänepflicht für Ein- und Rückreisende aus Baden-Württemberg

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg – Az.: 1 S 3737/20 – Beschluss vom 03.12.2020

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000 ,– EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragsteller wenden sich – sachdienlich ausgelegt – gegen § 1 Abs. 1 der Verordnung des Sozialministeriums zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung Einreise-Quarantäne – CoronaVO EQ) vom 06.11.2020 in der ab 18.11.2020 gültigen Fassung.

§ 1 Abs. 1 der CoronaVO EQ bestimmt, dass Personen, die aus dem Ausland in das Land Baden-Württemberg einreisen und sich zu einem beliebigen Zeitpunkt in den letzten zehn Tagen vor Einreise in einem Gebiet aufgehalten haben, das in diesem Zeitraum Risikogebiet nach § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ war oder noch ist, verpflichtet sind, sich unverzüglich nach der Einreise für einen Zeitraum von zehn Tagen abzusondern. Als Risikogebiet im Sinne des § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ gilt ein Staat oder eine Region außerhalb der Bundesrepublik Deutschland, für den oder die ein erhöhtes Risiko für eine Infektion mit dem Coronavirus besteht. Die Einstufung als Risikogebiet erfolgt mit Ablauf des ersten Tages nach Veröffentlichung durch das Robert-Koch-Institut im Internet, nachdem das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundesministerium des Inneren, für Bau und Heimat darüber entschieden haben (§ 1 Abs. 4 CoronaVO EQ). § 2 CoronaVO EQ normiert verschiedene Ausnahmen von der Verpflichtung zur Absonderung. § 3 Abs. 1 CoronaVO EQ regelt die Verkürzung der Absonderungsdauer ab dem fünften Tag nach der Einreise, wenn ein negatives Testergebnis in Bezug auf eine Infektion mit dem Coronavirus vorgelegt wird.

Die Antragsteller sind Eigentümer eines Ferienhauses auf Mallorca. Sie tragen vor, sie müssten regelmäßig nach Mallorca reisen, um sich um ihr Eigentum zu kümmern. Aktuell seien Bauarbeiten zur Installation eines Notstromaggregats geplant, denn es komme immer wieder zu Stromausfällen. Sie hätten auch Sorge, dass sich Obdachlose in ihrem unbewohnten Haus einquartieren könnten. Außerdem hätten sie auf Mallorca ein Patenkind, zu dem der Kontakt faktisch unmöglich gemacht werde.

Die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig und müsse außer Vollzug gesetzt werden. Sie verstoße gegen den Parlamentsvorbehalt und das Zitiergebot. Überdies liege ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vor. Die Differenzierungen der CoronaVO EQ, insbesondere im Hinblick auf die in § 2 getroffenen Ausnahmen seien nicht mehr rational nachvollziehbar und damit willkürlich. Außerdem stelle sich das von Reiserückkehrern ausgehende Infektionsrisiko bei vergleichbaren oder höheren Infektionszahlen im Inland nicht anders dar, als wenn sie daheim geblieben wären. Dies sei eine sachlich nicht gerechtfertigte ungleiche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte.

Weiterhin greife die CoronaVO EQ in nicht gerechtfertigter Weise in Grundrechte der Antragsteller aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsgrundrecht), Art. 11 Abs. 1 GG (Freizügigkeit), die Ausreisefreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG und die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG ein. Es sei ihnen nicht möglich, nach Mallorca zu reisen, ohne nach ihrer Rückkehr nach Deutschland zwei Wochen für Quarantäne einplanen zu müssen. Aufgrund des beruflichen Status könnten sich dies die Antragsteller schlicht nicht erlauben. Mittelbar liege darin also auch ein Eingriff in ihre Berufsfreiheit.

Die angegriffenen Regelungen seien unverhältnismäßig. Eine Testung vor der Rückreise sei ausreichend. Zwar gebe es die Möglichkeit, eine Ausnahmebewilligung zu beantragen, einen solchen Antrag hätten sie auch gestellt, aber dieser sei noch nicht beschieden worden. Selbst wenn eine Ausnahme erteilt würde, sei zu berücksichtigen, dass die einmal erteilte Ausnahme kurzfristig wieder aufgehoben werden könne. Es sei nicht zumutbar, insoweit ein eigenständiges vorläufiges Rechtsschutzverfahren zu führen.

Die Antragsteller haben hilfsweise beantragt, die streitgegenständliche Vorschrift ihnen gegenüber individuell auszusetzen. Es bestehe eine atypische Sondersituation der Antragsteller, die dies rechtfertige. Es sei außerdem nicht nachvollziehbar, warum ein Test eines europäischen Landes nicht gleichwertig mit einem deutschen Test sein solle, dafür gebe es keine sachliche Rechtfertigung. Auf Mallorca hätten sie deutlich weniger Kontakt mit potenziellen Trägern des Coronavirus. Die Hygienevorgaben seien sehr hoch.

Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten. Auf die gewechselten Schriftsätze sowie den Akteninhalt wird verwiesen.

II.

Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 – GRS 1/08 – ESVGH 59, 154).

1. Der (Haupt-)Antrag ist zulässig, aber nicht begründet.

a) Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Beides ist hier der Fall.

Die Statthaftigkeit des Antrags in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen der Landesregierung und von Landesministerien.

Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.

Die Antragsteller sind antragsbefugt. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 – 1 S 1458/12 – VBlBW 2014, 462, mit zahlreichen Nachweisen). Ist der Antrag auf eine künftige Anwendung der Rechtsvorschrift gestützt, besteht die Antragsbefugnis, wenn die Anwendung der Norm hinreichend wahrscheinlich ist (BVerwG, Beschl. v. 03.11.1993 – 7 NB 3.93 – NVwZ-RR 1994, 172 <173>). Das ist der Fall, wenn die Rechtsverletzung nach den gegebenen Umständen bereits vorausgesehen werden kann, weil die Rechtsverletzung mit hinreichender Gewissheit für so nahe Zukunft droht, dass ein vorsichtig und vernünftig Handelnder sich schon jetzt zur Antragstellung entschließen darf (HessVGH, Beschl. v. 28.09.1976 – V N 3/76 – juris Rn. 23; Beschl. v. 03.11.1980 – VIII N 2/79 – NJW 1981, 779; Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl., § 47 Rn. 60). Nach diesem Maßstab besteht die Antragsbefugnis. Denn es ist möglich, dass die Antragsteller bald, nämlich bei einer Rückkehr nach Deutschland nach einem Aufenthalt auf Mallorca von der angegriffenen Regelung betroffen und jedenfalls in ihrem Grundrecht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG, ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG sowie ihrem Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sind. Eine Grundrechtsverletzung zumindest in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG erscheint auch möglich, wenn die Antragsteller aufgrund der einzuhaltenden Quarantäne bei Rückkehr aus einem Risikogebiet ganz von ihren Reiseplänen Abstand nehmen sollten.

Für einen etwaigen Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt ein Rechtsschutzinteresse jeweils vor. Denn mit einem Erfolg ihrer Anträge könnten die Antragsteller ihre Rechtsstellung verbessern.

b) Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist aber nicht begründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 – 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 – 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 – 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 – 6 S 309/17 – juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 – 4 VR 2/98 – NVwZ 1998, 1065).

Hieran gemessen bleibt der Antrag der Antragsteller ohne Erfolg. Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen (aa). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber nicht i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (bb).

aa) Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache sind offen. Denn eine abschließende Klärung der Rechtmäßigkeit von § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ und der Einstufung Mallorcas als Risikogebiet muss einem etwaigen Hauptsacheverfahren nach § 47 VwGO vorbehalten bleiben (1). Davon abgesehen dürfte jedoch weder ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Freiheitsgrundrechte der Antragsteller (2) noch ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs.1 GG, dazu unter (3)) vorliegen. Auch ein Verstoß gegen Unionsrecht kommt aller Voraussicht nach nicht in Betracht (4).

(1) Die Regelung des § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ ist auf die Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1, 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt. Hiernach kann durch Rechtsverordnung der Landesregierung (oder nach Subdelegation durch eine andere Stelle) bei sonstigen Kranken sowie Krankheitsverdächtigten, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern angeordnet werden, dass sie in einem geeigneten Krankenhaus oder in sonst geeigneter Weise abgesondert werden. In § 17 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (CoronaVO) vom 23. Juni 2020 (in der ab 02.11.2020 gültigen Fassung) i.V.m. § 21 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (CoronaVO) vom 30. November 2020 hat die Landesregierung das Sozialministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Regelungen für Ein- und Rückreisende – insbesondere (1.) die Absonderung von Personen, die aus einem Staat außerhalb der Bundesrepublik Deutschland einreisen – zur Bekämpfung des Coronavirus zu erlassen.

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Die Beantwortung der Frage, ob § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ auf die Ermächtigungsgrundlage des § 32 Satz 1, 2 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG gestützt werden kann, muss einer abschließenden Klärung in einem etwaigen Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Zu klären ist dabei zunächst, ob eine Person, die aus einem Risikogebiet gem. § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ nach Baden-Württemberg einreist, als ansteckungsverdächtig iS.d. § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG i.V.m. § 2 Nr. 7 IfSG angesehen werden kann. Weiterhin offen ist die Frage, ob die Einstufung von Ländern als Risikogebiete auf einer tragfähigen Grundlage beruht (ausführlich zu dieser Diskussion: BayVGH, Beschl. v. 28.09.2020 – 20 NE 20.2142 – juris Rn. 23; OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 30.10.2020 – 3 MR 51/20 – juris Rn. 14; VGH Bad.-Württemb., Beschl. v. 16.07.2020 – 1 S 1792/20 – juris Rn.26 ff).

Es drängt sich derzeit nicht auf, dass die bislang durch die zuständigen Stellen vorgenommenen Einstufungen von Gebieten als Risikogebiete i.S.d. § 1 Abs. 4 CoronaVO jeder Grundlage entbehren und ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache daher voraussichtlich begründet wäre (vgl. Senat, Beschl. v. 16.07.2020, a.a.O, Rn. 33). Nach den Informationen des Robert-Koch-Instituts erfolgt die Einstufung als Risikogebiet

„nach gemeinsamer Analyse und Entscheidung durch das Bundesministerium für Gesundheit, das Auswärtige Amt und das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat. Die Einstufung als Risikogebiet basiert auf einer zweistufigen Bewertung. Zunächst wird festgestellt, in welchen Staaten/Regionen es in den letzten sieben Tagen mehr als 50 Neuinfizierte pro 100.000 Einwohner gab. In einem zweiten Schritt wird nach qualitativen und weiteren Kriterien festgestellt, ob z.B. für Staaten/Regionen, die den genannten Grenzwert nominell über- oder unterschreiten, dennoch die Gefahr eines nicht erhöhten oder eines erhöhten Infektionsrisikos vorliegt. Für die EU-Mitgliedstaaten wird seit der 44. Kalenderwoche hier insbesondere die nach Regionen aufgeschlüsselte Karte des Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) berücksichtigt. Die Karte enthält Daten zur Rate der SARS-CoV-2-Neuinfektionen, zur Testpositivität und zur Testrate. Für Bewertungsschritt 2 liefert außerdem das Auswärtige Amt auf der Grundlage der Berichterstattung der deutschen Auslandsvertretungen sowie ggf. das Bundesministerium für Gesundheit sowie das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat qualitative Berichte zur Lage vor Ort, die auch die jeweils getroffenen Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie beleuchten. Maßgeblich für die Bewertung sind insbesondere die Infektionszahlen und die Art des Ausbruchs (lokal begrenzt oder flächendeckend), Testkapazitäten sowie durchgeführte Tests pro Einwohner sowie in den Staaten ergriffene Maßnahmen zur Eindämmung des Infektionsgeschehens (Hygienebestimmungen, Kontaktnachverfolgung etc.). Ebenso wird berücksichtigt, wenn keine verlässlichen Informationen für bestimmte Staaten vorliegen.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html, zuletzt abgerufen am 01.12.2020)

Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, die Pflicht zur Absonderung an die Einreise aus einem ausländischen Risikogebiet anzuknüpfen, denn die Einreise aus anderen Ländern mit einem erheblichen Infektionsgeschehen stellt eine bedeutende Gefahrenquelle für die Weiterverbreitung des Coronavirus in Deutschland dar, der Aufenthalt und das Reisen in einem Risikogebiet birgt insoweit relevante Infektionsquellen (Senat, Beschl. v. 16.07.2020 – 1 S 1792/20 – juris Rn. 31, so auch Thür. OVG, Beschl. v. 15.06.2020 – 3 EN 375/20 – juris Rn. 73). Untermauert wird dieser Befund durch die Erfahrungen nach den Sommerferien 2020. Hier hat sich gezeigt, dass von Rückkehrern aus ausländischen Risikogebieten erhebliche Eintragungen des SARS-CoV-2-Virus nach Deutschland ausgingen. Das Robert-Koch-Institut führt hierzu in seinem Lagebericht vom 01.12.2020 aus:

„In der Anfangsphase der COVID-19-Epidemie in Deutschland lag in Meldewoche 11 der Anteil von allen Fällen mit Expositionsort im Ausland bei 46%. Im Zuge der Reisebeschränkungen ist dieser Anteil stetig gefallen, auf 0,4% in der Meldewoche 19. Seit der 25. Meldewoche gab es erste Grenzöffnungen, zunächst in Europa. Ab dann stieg der Anteil der Fälle mit Angabe eines wahrscheinlichen Infektionslandes im Ausland wieder an, erreichte seinen Höhepunkt in der Meldewoche 34 mit 49% und nimmt seitdem kontinuierlich wieder ab. Die absolute Zahl an Fällen mit Auslandsexposition war nach dem Ende der Sommerferienzeit (KW 38) bis KW 45 mit im Mittel 1700 Fällen pro Woche stabil. Sie nimmt seitdem ab auf derzeit 468 Fälle in KW 48. Der Anteil an allen Fällen mit einer Angabe einer Exposition im Ausland ist deutlich gesunken, auf 0,4% in KW 48. In KW 45-48 gaben 3.899 Personen einen möglichen Infektionsort im Ausland an.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-01-de.pdf?__blob=publicationFile)

(2) § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ greift voraussichtlich nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Freiheitsgrundrechte der Antragsteller ein.

(a) In der aus § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ resultierenden Verpflichtung Rückreisender aus ausländischen Risikogebieten, sich für zehn Tage in häusliche Quarantäne oder in eine andere, eine Absonderung ermöglichende Unterkunft zu begeben, liegt voraussichtlich kein unverhältnismäßiger Eingriff in das die körperliche Bewegungsfreiheit schützende Grundrecht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG.

Der Verordnungsgeber verfolgt mit der Absonderungsverpflichtung legitime Ziele ((aa)), das zur Erreichung derselben in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ gewählte Mittel ist geeignet ((bb)), erforderlich ((cc)) sowie beim derzeitigen Stand der Pandemie und des Infektionsgeschehens auch angemessen ((dd)).

(aa) Mit der angefochtenen Bestimmung verfolgt der Verordnungsgeber legitime Ziele.

In der hier streitgegenständlichen CoronaVO EQ werden Quarantänemaßnahmen im Zusammenhang mit dem internationalen Reiseverkehr angeordnet. Die Absonderungsverpflichtung aus § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ bei Ein- bzw. Rückreise aus Risikogebieten im Ausland dient dem Ziel, Eintragungen von Infektionen aus dem Ausland zu verhindern und neue Infektionsherde zu unterbinden. Hierdurch soll auch der Erfolg, der in Deutschland und im europäischen Raum bereits ergriffenen Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus nicht weiter gefährdet werden (vgl. Begründung CoronaVO EQ, LT-Drucks. 16/9225 v. 06.11.2020, S. 10 f.).

In Deutschland gelten unter dem Stichwort „lockdown light“ seit dem 02.11.2020 wieder weitgehende Einschränkungen des öffentlichen Lebens. Mit § 13 der (allgemeinen) CoronaVO, hat der Verordnungsgeber im Kern die Schließung zahlreicher (Freizeit-)Einrichtungen und Betriebe, ein Beherbergungsverbot für private Reisen sowie in § 9 CoronaVO die Reduzierung privater Kontakte angeordnet.

Ziel all dieser Maßnahmen ist es, die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung signifikant zu reduzieren, um Infektionsketten zu unterbrechen und die weitere unkontrollierte Ausbreitung des Coronavirus abzubremsen (vgl. Verordnungsbegründung CoronaVO v. 30.11.2020, https://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Coronainfos/201130_Begründung_5._CoronaVO.pdf, S. 1 ff., 27 ff.). Der Verordnungsgeber handelt hier in Erfüllung der ihn gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht (vgl. zu Letzterem BVerfG, Beschl. v. 16.10.1977 – 1 BvQ 5/77 -, juris Rn. 13 f.). Damit verfolgt er legitime Ziele, denn die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 ist von der WHO als Pandemie eingestuft worden. Die bisherigen Erfahrungen in der Bundesrepublik und in anderen Staaten zeigen, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des besonders leicht im Wege der Tröpfcheninfektion und über Aerosole von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus nur durch eine strikte Minimierung der physischen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden kann. Entsprechend der aktuellen Einschätzung des dazu berufenen Robert-Koch-Instituts (vgl. Lagebericht vom 01.12.2020, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Dez_2020/2020-12-01-de.pdf?__blob=publicationFile), ist weiterhin eine große Anzahl an Übertragungen des Coronavirus in der Bevölkerung zu beobachten. Die Inzidenz der letzten 7 Tage liegt deutschlandweit bei zuletzt 137 Fällen pro 100.000 Einwohner. Seit Anfang September nimmt der Anteil älterer Personen unter den COVID-19-Fällen zu. Die 7-Tages-Inzidenz bei Personen über 60 Jahren liegt bei 117 Fällen/100.000 Einwohner. Die Zahl der intensivmedizinisch behandelten COVID-19-Fälle ist seit Mitte Oktober 2020 stark angestiegen, von 655 Patienten am 15.10.2020 auf 3.919 am 01.12.2020. Die berichteten R-Werte lagen im Oktober stabil deutlich über 1, seit Anfang November schwankt er um 1. Das bedeutet, dass im Durchschnitt jede Person, die mit SARS-CoV-2 infiziert ist, ca. eine weitere Person ansteckt. Da die Zahl der infizierten Personen derzeit in Deutschland sehr hoch ist, bedeutet dies weiterhin eine hohe Zahl von täglichen Neuerkrankungen (vgl. RKI, a.a.O.). Es steht zu befürchten, dass ab einer bestimmten Schwelle (in aktuellen wissenschaftlichen Einschätzungen wird die Zahl von weniger als 20.000 Neuinfektionen pro Tag in Betracht gezogen) die Kontrolle über das Infektionsgeschehen verlorengeht. Bei Überschreitung des Schwellenwerts sind die Nachverfolgung einzelner Ausbrüche und strikte Isolationsmaßnahmen nicht mehr realisierbar und eine unkontrollierte Ausbreitung in alle Bevölkerungsteile einschließlich vulnerabler Gruppen und damit einhergehend eine Überlastung des Gesundheitssystems zu befürchten (vgl. die Stellungnahme der Gesellschaft für Virologie zu einem wissenschaftlich begründeten Vorgehen gegen die Covid-19 Pandemie, 19.10.2020, https://www.g-f-v.org/sites/default/files/Stellungnahme% 20John %20Snow %20Memorandum_Public_3.pdf).

(bb) Die angefochtene Vorschrift stellt ein geeignetes Mittel dar, um die genannten legitimen Ziele zu erreichen.

Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann (vgl. Senat, Beschl. v. 09.04.2020 – 1 S 925/20 – juris Rn. 45 m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt der angefochtene § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ. Durch die Verpflichtung zur Absonderung nach Einreise kann die unbemerkte Eintragung von Infektionen aus dem Ausland verhindert werden. Nach den gängigen wissenschaftlichen und epidemiologischen Erkenntnissen genügt eine Absonderung Ansteckungsverdächtiger von zehn Tagen, um Ansteckungen anderer Menschen zu verhindern, da die Inkubationszeit im Mittel fünf bis sechs Tage beträgt und selten Krankheitssymptome später als nach dem zehnten Tag auftreten; ähnliches gilt für die Infektiösität, da nur vom achten bis zehnten Tag von kranken Personen infektiöses Virusmaterial ausgeschieden wird (vgl. RKI- Steckbrief Coronavirus [Nr. 5 und 10], https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=FD627E2A56EB64144B913895CF295DA0.internet072#doc13776792bodyText5; s.a. Begründung CoronaVO EQ, a.a.O, S. 12).

Die Eignung der angefochtenen Bestimmung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass – wie die Antragsteller geltend machen – das Infektionsgeschehen des Coronavirus in Deutschland und an ihrem Wohnort höher ist, als am Zielort ihrer Reise. Dieser Umstand ändert an der Frage der Geeignetheit der Maßnahme zur Eindämmung der Virusverbreitung nichts. Im Falle der Eintragung einer Infektion aus dem Ausland ist gerade die Verpflichtung zur Absonderung und die damit einhergehende Reduzierung von Kontakten geeignet, „neue“ Infektionsketten erst gar nicht entstehen zu lassen und so der Ausbreitung des Virus entgegenzuwirken.

(cc) Die Regelung in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ ist zur Erreichung der von dem Verordnungsgeber verfolgten Ziele auch aller Voraussicht nach im Rechtssinne erforderlich.

Ein Gesetz ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können, wobei dem Gesetzgeber insoweit ein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984, 1 BvR 1494/78 – juris Rn. 54 ff., und v. 09.03.1994 – 2 BvL 43/92 – juris Rn. 122, jeweils m.w.N.).

Der Erforderlichkeit der Verpflichtung zur Absonderung für zehn Tage steht insbesondere nicht der von den Antragstellern sinngemäß geltend gemachte Einwand entgegen, dass – wie bisher nach der Vorgängerregelung – eine Testung binnen 48 Stunden vor Ausreise aus dem Risikogebiet ausreichend sei. Wie oben bereits ausgeführt, beträgt die mittlere Inkubationszeit fünf bis sechs Tage. Ein Test vor Ausreise aus dem Risikogebiet hat, da bis zur Rückkehr weitere Ansteckungsgefahren (z.B. vor Ort, am Flughafen, bei der Rückreise) bestehen, notwendigerweise eine geringere Aussagekraft als ein Test nach bereits absolvierter fünftägiger Absonderung zuhause. Gerade die Erfahrungen im Zusammenhang mit dem Rückreiseverkehr nach den Sommerferien haben gezeigt, dass aufgrund der durchschnittlichen Inkubationszeit eine Vielzahl von Infektionen durch eine (negative) Testung vor der Rückreise nicht erfasst wurden. Dieses verbleibende Restrisiko wird vom Verordnungsgeber nur noch in bestimmten – in § 2 Abs. 3 CoronaVO näher konkretisierten Ausnahmefällen – toleriert, deren Anwendungsbereich im vorliegenden Falle aber nicht eröffnet ist.

(dd) Die Regelung in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ ist beim gegenwärtigen Stand des Infektionsgeschehens in Deutschland auch aller Voraussicht nach verhältnismäßig im engeren Sinne. Eingriffszweck und Eingriffsintensität stehen derzeit in einem angemessenen Verhältnis zueinander.

Der Antragsgegner verfolgt mit der Absonderungsverpflichtung den Schutz von hochrangigen, ihrerseits den Schutz der Verfassung genießenden wichtigen Rechtsgütern. Die Vorschrift dient, wie gezeigt, dazu, – auch konkrete – Gefahren für das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potenziell großen Zahl von Menschen abzuwehren. Die angefochtene Norm bezweckt zugleich, die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems in Deutschland durch die Verlangsamung des Infektionsgeschehens sicherzustellen. Der Antragsgegner kommt damit der ihn aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG grundsätzlich treffenden Schutzpflicht nach.

Der Senat misst den von dem Antragsgegner verfolgten Eingriffszwecken ein sehr hohes Gewicht bei. Er geht insbesondere davon aus, dass die Gefahren, deren Abwehr die angefochtene Vorschrift dient, derzeit in hohem Maße bestehen und das derzeit bereits bestehende exponentielle Wachstum in kurzer Zeit weiter ansteigen kann. Das RKI führt in seiner aktuellen „Risikobewertung zu COVID-19“ (Stand 01.12.2020) unter anderem aus:

„Es handelt sich weltweit, in Europa und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit nimmt die Anzahl der Fälle weiter zu. Ab Ende August (KW 35) wurden wieder vermehrt Übertragungen in Deutschland beobachtet. Dieser Trend hat sich im Laufe der Herbstmonate intensiviert. Nach dem Teil-Lockdown ab dem 1. November konnte der anfängliche exponentielle Anstieg in ein Plateau überführt werden, die Anzahl neuer Fälle ist allerdings weiterhin sehr hoch. Darüber hinaus ist die Zahl der zu behandelnden Personen auf den Intensivstationen stark angestiegen.

Das Infektionsgeschehen ist zurzeit diffus, in vielen Fällen kann das Infektionsumfeld nicht mehr ermittelt werden. COVID-19-bedingte Ausbrüche betreffen private Haushalte, das berufliche Umfeld sowie insbesondere auch Alten- und Pflegeheime. Die aktuelle Entwicklung weist darauf hin, dass neben der Fallfindung und der Kontaktpersonennachverfolgung auch der Schutz der Risikogruppen, den das RKI seit Beginn der Pandemie betont hat, noch konsequenter umgesetzt werden muss. Nur wenn die Zahl der neu Infizierten insgesamt deutlich sinkt, können auch Risikogruppen zuverlässig geschützt werden.

Noch gibt es keine zugelassenen Impfstoffe und die Therapie schwerer Krankheitsverläufe ist komplex und langwierig. Das Robert Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland weiterhin als hoch ein, für Risikogruppen als sehr hoch.“ (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, zuletzt abgerufen am 03.12.2020).

Diese Einschätzung des RKI beruht auf einer Auswertung der zurzeit vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse und ist inhaltlich nachvollziehbar. Sie gibt dem Senat Anlass, die vom Antragsgegner mit § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ verfolgten Zwecke mit einem sehr hohen Gewicht in die gebotene Abwägung einzustellen. Dies rechtfertigt es gegenwärtig zweifellos, weiterhin auch normative und mit Grundrechtseingriffen verbundene Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie zu ergreifen.

Die dem entgegenstehenden – grundrechtlich geschützten – Belange der Antragsteller, die für die Beurteilung der Zumutbarkeit der angefochtenen Bestimmung und des mit ihr bewirkten Grundrechtseingriffs zu berücksichtigen sind, weisen ebenfalls ein erhebliches Gewicht auf, denn nach der Rückreise aus einem ausländischen Risikogebiet würden sie verpflichtet, zehn Tage – nach Vorlage eines entsprechenden negativen Testergebnisses wenigstens fünf Tage – in häuslicher Quarantäne zu verbleiben und keinen Besuch zu empfangen.

Diese Beeinträchtigungen sind den Antragstellern aber bei der gebotenen Abwägung zum gegenwärtigen Zeitpunkt zumutbar. Zu berücksichtigen ist, dass die zehntägige Absonderungsverpflichtung gem. § 3 CoronaVO EQ nach fünf Tagen ab der Einreise enden kann, wenn die Person über ein negatives Testergebnis, welches aus einer mindestens fünf Tage nach der Einreise erfolgten Testung resultiert, verfügt. Dies verkürzt die verordnete Absonderung um etwas weniger als die Hälfte der Zeit. Weitere Verkürzungen oder Ausnahmen von der Absonderungsverpflichtung können sich aus den Regelungen des § 2 CoronaVO EQ ergeben. Die dort in Abs. 1 bis 4 normierten Ausnahmen knüpfen an die Dauer des Aufenthalts in einem Risikogebiet, bestimmte persönliche Gründe, berufliche Tätigkeiten oder ausgewählte Gemeinwohlaspekte an. Ausnahmen für touristische Reisen sind nur unter engen Voraussetzungen in § 2 Abs. 3 Nr. 7 CoronaVO EQ vorgesehen und setzen bestehende internationale Vereinbarungen voraus, die aktuell nicht bestehen.

Weiterhin steht es den Betroffenen gem. § 2 Abs. 5 CoronaVO EQ offen, einen Antrag an die zuständige Behörde auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung zu richten. Diese Vorschrift ermöglicht eine Ausnahme von der Absonderungsverpflichtung für bestimmte atypische Sachverhaltskonstellationen, in denen nach Abwägung aller betroffenen Belange ein triftiger Grund eine Befreiung von der Absonderungspflicht rechtfertigt. Dieser Antrag ist unter Darlegung aller Aspekte an die zuständige Behörde zu richten (s.a. Begründung CoronaVO EQ, a.a.O., S. 22).

Schließlich ist im Rahmen der Angemessenheit zu berücksichtigen, dass die Einstufung ausländischer Staaten als Risikogebiete i.S.d. § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ der ständigen Überprüfung unterliegt. So hat das Robert-Koch-Institut kürzlich (am 27.11.2020) bekanntgegeben, dass bestimmte Regionen Irlands sowie die Insel Peleponnes in Griechenland nicht mehr als Risikogebiet gelten (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html;jsessionid=86E9D7B241E567C5E6F0E6E94283EE72.internet081?nn=13490888, zuletzt abgerufen am 30.11.2020). Da gegenwärtig die 7-Tages-Inzidenz auf den Balearen bei ca. 90 liegt (https://cerclemallorca.es/covid-data-balearic-islands-de/, Stand 30.11.2020, abgerufen am 30.11.2020), kommt bei einem weiteren Abflauen des Infektionsgeschehens eine Rücknahme der Einstufung als Risikogebiet in Betracht.

Darüber hinaus wird der Verordnungsgeber – wie bei allen eingreifenden Maßnahmen im Zusammenhang mit der Coronavirus-Pandemie – weiterhin gehalten sein, jederzeit kritisch im Blick zu behalten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Maßnahmen das verfolgte Ziel tatsächlich erreichen und ob das Gesamtkonzept der Infektionsschutznahmen in den Corona-Verordnungen weiterhin in sich stimmig ist. Unter Berücksichtigung der Entwicklung der Infektionszahlen sowie der daraus gegebenenfalls resultierenden Belastung des Gesundheitswesens, wird er vor dem Hintergrund der bereits bewirkten Grundrechtseingriffe fortlaufend gründlich zu bewerten haben, ob die getroffenen Maßnahmen noch angemessen sind oder ob die Infektionsketten und die Infektionsgefahr auch mit milderen Eingriffen als beherrschbar angesehen werden können.

(b) Ob ein Eingriff in das Grundrecht auf Freizügigkeit aus Art. 11 GG besteht, kann hier offen bleiben. Dieser wie auch der vorliegenden Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Antragsteller, wäre aus den vorstehenden Erwägungen jedenfalls ebenfalls verhältnismäßig und damit gerechtfertigt.

(c) Ein Eingriff in die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG sowie Art. 14 Abs. 1 GG liegt voraussichtlich nicht vor.

Die Absonderungspflicht gem. § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ nach Rückkehr aus einem ausländischen Risikogebiet berührt die Berufsfreiheit der Antragsteller nicht unmittelbar. Zwar kann sie tatsächliche Auswirkungen auf die Berufstätigkeit der Antragsteller haben, weil diese für die Dauer der Absonderung weder ihre Wohnung verlassen noch Besuch empfangen dürfen. Für die Qualifizierung solcher faktischer Beeinträchtigungen als Eingriffe in die Berufsfreiheit ist jedoch erforderlich, dass eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennbar ist, oder dass die staatliche Maßnahme als nicht bezweckte, aber doch vorhersehbare und in Kauf genommene Nebenfolge eine schwerwiegende Beeinträchtigung der beruflichen Betätigungsfreiheit bewirkt (vgl. ständige Rspr. des BVerfG, Beschl. v. 30.10.1961 – 1 BvR 833/59 – BVerfGE 13, 181 <186>); Urt. v. 14.07.1998 – 1 BvR 1640/97 – BVerfGE 98, 218 <258 f. >; Sachs/Mann, 8. Aufl. 2018, GG Art. 12 Rn. 95 m.w.N.). Dies ist hier weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der reine Verweis der Antragsteller auf ihre „Selbständigkeit“ vermag eine berufsregelnde Tendenz nicht substantiiert aufzuzeigen. Die Absonderungsverpflichtung verfolgt grundsätzlich eine berufsneutrale Zwecksetzung und bewirkt allenfalls eine reflexhafte Rückwirkung auf die Berufstätigkeit.

Die angefochtene Regelung der CoronaVO EQ stellt schließlich keinen Eingriff in die Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG dar, sie beschränkt in keiner Weise die Zugriffsmöglichkeit der Antragsteller auf ihr Eigentum. Sie haben nach den derzeit geltenden Regelungen der CoronaVO EQ gerade die Möglichkeit, jederzeit auf ihr Eigentum zuzugreifen und es zu nutzen. Die Reise zum Ort des Ferienhauses ist weder durch eine Grenzschließung noch durch ein – grundsätzlich nach § 28a Abs. 1 Nr. 11 IfSG anordenbares – Reiseverbot verunmöglicht.

(3) Die Anordnung zur Absonderung in § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ für Reiserückkehrer verstößt voraussichtlich auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

(a) Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung von Einreisenden aus ausländischen Risikogebieten und Personen, die sich im Inland in einem Gebiet mit erhöhter (i.e. über der Schwelle von 50 Neuinfektionen/100.000 Einwohner in den letzten 7 Tagen liegenden) Inzidenz aufgehalten haben, liegt voraussichtlich nicht vor, auch wenn die Inzidenz am Zielort der Reise vergleichbar oder niedriger als im Inland ist.

Wenn sich der Verordnungsgeber dafür entscheidet, die Absonderung für Einreisende aus sog. „Risikogebieten“ anzuordnen, ist er bei der Ausgestaltung der hierzu getroffenen Regelungen an den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Dieser gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.07.1998 – 1 BvR 1554/89 u.a. – BVerfGE 98, 365, 385; Beschl. v. 21.06.2011 – 1 BvR 2035/07 – BVerfGE 129, 49, 68 f.; Urt. v. 19.02.2013 – 1 BvL 1/11 u.a. – BVerfGE 133, 59, 86).

Der allgemeine Gleichheitssatz enthält nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen für jeden Regelungsbereich in gleicher Weise geltenden Maßstab. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (BVerfG, Beschl. v. 21.07.2010 – 1 BvR 611/07 u.a. – BVerfGE 126, 400, 416; Beschl. v. 18.07.2012 – 1 BvL 16/11 – BVerfGE 132, 179, 188).

Der jeweils aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Maßstab gilt für die normsetzende Exekutive entsprechend. Jedoch ist der dem Verordnungsgeber zukommende Gestaltungsspielraum enger. Ein solcher besteht von vornherein nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm abgesteckten Rahmen (Art. 80 Abs. 1 GG). Der Verordnungsgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, die über die Grenzen einer formell und materiell verfassungsmäßigen Ermächtigung hinaus eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. In diesem Rahmen muss er nach dem Gleichheitssatz im wohlverstandenen Sinn der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten (BVerfG, Beschl. v. 23.07.1963 – 1 BvR 265/62 – BVerfGE 16, 332, 338 f.; Beschl. v. 12.10.1976 – 1 BvR 197/73 – BVerfGE 42, 374, 387 f.; Beschl. v. 23.06.1981 – 2 BvR 1067/80 – BVerfGE 58, 68, 79; Beschl. v. 26.02.1985 – 2 BvL 17/83 – BVerfGE 69, 150, 160; Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl., Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 73). Der Verordnungsgeber soll das Gesetz konkretisieren und „zu Ende denken“, weiter gehen seine Befugnisse jedoch nicht. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind. Gesetzlich vorgegebene Ziele darf er weder ignorieren noch korrigieren (Nierhaus, in: BK, Art. 80 Abs. 1 GG Rn. 330, 336 [Stand: November 1998]).

Die Regelungen des Verordnungsgebers in der CoronaVO EQ zu einer Absonderungspflicht für Reiserückkehrer aus ausländischen Risikogebieten haben sich daher an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 IfSG auszurichten, wenn sie Ungleichbehandlungen vornehmen. Hieraus folgt, dass Ungleichbehandlungen grundsätzlich allein aus infektionsschutzrechtlichen Gründen erfolgen dürfen, da nur zu diesem Zweck die Verordnungsermächtigung erteilt ist. Denn § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28 bis 31 IfSG geben nur Befugnisse zu Schutzmaßnahmen aus Gründen des Infektionsschutzes, soweit und solange diese zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich sind (so schon Senat in zahlreichen Entscheidungen, vgl. Beschl. v. 30.04.2020 – 1 S 1101/20 – juris Rn. 46; Beschl. v. 06.11.2020 – 1 S 3388/20 – juris Rn. 17 ff.).

Diese Anforderungen hat der Normgeber hier voraussichtlich hinreichend beachtet. Die Gruppe der Reiserückkehrer aus ausländischen Risikogebieten sowie die Gruppe der Personen, die sich im Inland in einem Gebiet mit erhöhter Inzidenz aufgehalten haben, sind aus infektionsschutzrechtlicher Sicht keine vergleichbare Gruppe i.S.d. Art. 3 Abs. 1 GG ((aa)). Doch selbst wenn einer Vergleichbarkeit dieser Personengruppen angenommen würde, wäre die Ungleichbehandlung hinsichtlich der Absonderungspflicht aus infektionsschutzrechtlichen Gründen gerechtfertigt ((bb)).

(aa) In Deutschland gelten seit dem 02.11.2020 bundesweite und überwiegend einheitliche Vorschriften im Sinne eines „lockdown light“, die sowohl die gesamte Mobilität als auch den Reiseverkehr innerhalb der Bundesrepublik massiv einschränken: In Baden-Württemberg besteht ein Beherbergungsverbot für touristische Reisen (§ 13 Abs. 2 Nr. 3 CoronaVO) sowie die Verpflichtung zur Schließung von Gastronomiebetrieben für den Publikumsverkehr (§ 13 Abs. 2 Nr. 9 CoronaVO). Weiterhin wurden zahlreiche Einschränkungen des Freizeitbereichs (vgl. § 13 Abs. 2 Nr. 1,2,5,6,7,8 CoronaVO), wie beispielsweise aufgrund der Schließung von Vergnügungsstätten, Kunsteinrichtungen, Kinos, Museen, Theater, Messen und Ausstellungen, Freizeitparks, Sportanlagen, Schwimmbäder und Saunen, vorgenommen sowie Betriebsverbote für vielfältige Dienstleistungsbetriebe, die körpernahe Dienstleistungen anbieten, verhängt (§ 13 Abs. 2 Nr. 11 CoronaVO). Darüber hinaus bestehen Kontaktbeschränkungen gem. § 9 CoronaVO sowie allgemeinen Hygienemaßnahmen wie z.B. die Abstandsregel (§ 2 CoronaVO), die Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckungen im öffentlichen Bereich (§ 3 CoronaVO) sowie das Erfordernis zum Erstellen von Hygienekonzepten (§ 14 i.V.m. §§ 4ff. CoronaVO).

All diese Maßnahmen sind Teil des aktuellen Gesamtkonzepts zur Pandemiebekämpfung, zum Schutz der Bevölkerung vor individuellen Gesundheitsgefahren sowie der Vermeidung der Überlastung des gesamten Gesundheitswesens. Sie betreffen alle Personen, die sich im Bundesgebiet aufhalten und zielen darauf, die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen.

Der Normgeber kann diese Beschränkungen des öffentlichen Lebens und individueller Freiheiten allerdings nur für seinen territorialen Hoheitsbereich treffen. Auf Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung im Ausland hat er hingegen keinen Einfluss. Reisen daher Personen aus einem ausländischen Risikogebiet ein, waren diese für die Zeit des Aufenthalts in diesem Gebiet nicht den gleichen Beschränkungen, die der Verordnungsgeber Reisenden in Baden-Württemberg oder Daheimgebliebenen auferlegt hat, unterworfen. Für den Verordnungsgeber ist nicht in jedem Einzelfall – bezogen auf jedes Land außerhalb der Bundesrepublik – nachprüfbar, welchen Infektionsrisiken Einreisende ausgesetzt waren. Aus diesem Grund sind diese beiden Gruppen bereits nicht vergleichbar.

(bb) Selbst wenn jedoch von einer wesentlichen Gleichheit der Gruppen und insoweit von einer Ungleichbehandlung auszugehen wäre, wäre diese jedenfalls aus infektionsschutzrechtlicher Sicht sachlich begründet und damit gerechtfertigt.

Die 7-Tages-Inzidenzen der meisten anderen Länder der Welt liegen weit über der in Deutschland. Für Europa betrachtet befindet sich Deutschland (Stand 27.11.2020) mit 152,8 Neuinfektionen in den letzten 7 Tagen/ 100.000 Einwohnern im unteren Drittel der 7-Tagesinzidenz. Spanien liegt mit 160,9 knapp darüber, während beispielsweise für Österreich mit 419,6 ein im Vergleich zu Deutschland ein fast dreimal so hoher Wert vorliegt (https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1180169/umfrage/laender-mit-den-meisten-coronainfektionen-in-der-letzten-woche-in-europa/, Stand 27.11.2020, zuletzt abgerufen am 30.11.2020). Reiserückkehrer sind entgegen der Auffassung des OVG Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 20.11.2020 – 13 B 1770/20.NE) sehr wohl in den allermeisten Ländern im Vergleich zu Deutschland erhöhten Infektionsgefahren ausgesetzt.

Wie oben gezeigt, darf der Antragsgegner daher davon ausgehen, dass eine Reisetätigkeit ins Ausland eine durchaus relevante Gefahr für eine ansteigende Dynamik des Infektionsgeschehens in Baden-Württemberg darstellt, da die Gefahr der Eintragung zusätzlicher Infektionen besteht. Der Verordnungsgeber verfolgt letztlich im Inland wie für Einreisen aus dem Ausland, wenn auch durch unterschiedliche Maßnahmenbündel, dasselbe Ziel, nämlich Infektionsketten zu unterbrechen um dadurch die Ausbreitung des Coronavirus unter Kontrolle zu behalten.

(b) Auch die in § 2 CoronaVO EQ normierten Ausnahmetatbestände für Einreisende aus ausländischen Risikogebieten stellen voraussichtlich keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar. Insbesondere sind sie nicht willkürlich, das Ausnahmenkonzept ist in sich schlüssig. Die Ausnahmetatbestände wurden entlang nachvollziehbarer Kriterien normiert und berücksichtigen infektionsschutzrechtliche Gesichtspunkte. Sie dienen im Wesentlichen der Abfederung unbilliger Härten im familiären Bereich sowie wirtschaftlichen und gemeinwohlbezogenen Interessen. Allen Ausnahmetatbeständen ist gemein, dass sie entweder nur kurzfristige Einreisen nach Baden-Württemberg oder (Lebens-)Bereiche mit besonderen infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen (z.B. in § 2 Abs. 4 CoronaVO EQ) betreffen. In Bezug auf diese Bereiche wird von einer niedrigeren Gefahr der Einschleppung von Infektionen nach Baden-Württemberg ausgegangen. Soweit bestimmte Personengruppen aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls oder aufgrund bestimmter persönlicher Härten von der Absonderungspflicht befreit werden, gilt dies nur bei Vorlage eines negativen Testergebnisses, das nicht älter als 48 Stunden sein darf (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 CoronaVO EQ). Ausnahmen für Urlaubsrückkehrer gibt es lediglich (im Gegensatz zu den Regelungen der Vorgängerverordnung) unter den sehr engen Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Nr. 7 CoronaVO EQ, die derzeit aber keine praktische Relevanz besitzen. Lediglich bei Vorliegen eines triftigen Grunds besteht die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung durch die zuständige Behörde (§ 2 Abs. 5 CoronaVO EQ).

(4) § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ begründet voraussichtlich auch keinen Verstoß gegen den unionsrechtlichen Grundsatz der Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV. Dieser verleiht jedem Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Dieses Recht kann von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Zuständigkeit – u.a. aus Gründen des Gesundheitsschutzes – beschränkt werden (Grabitz/Hilf/Nettesheim/Nettesheim, 71. EL August 2020, AEUV Art. 21 Rn. 39). Eine solche Beschränkung stellen die Vorschriften der CoronaVO EQ – insbesondere die Regelungen, die eine Absonderungspflicht begründen – dar.

Bei der Prüfung der Unionsrechtmäßigkeit der Beschränkungen ist die „Empfehlung des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie“ (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11689-2020-REV-1/de/pdf) zu berücksichtigen. Diese Empfehlung, die der unionsweiten Koordinierung der Maßnahmen der Pandemiebekämpfung dient, soll gleichzeitig die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit gewährleisten (Erwägungsgrund Nr. 9). Eine solche Empfehlung ist zwar für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich (Art. 288 Abs. 5 AEUV), die innerstaatlichen Gerichte sind aber verpflichtet, bei der Auslegung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, die verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergänzen sollen, Empfehlungen des Europäischen Rates heranzuziehen (vgl. EuGH, Urt. v. 13.12.1989 – Rs C – 322/88 – BeckRS 9998, 80943; BayVGH, Beschl. v. 24.11.2020 – 20 NE 20.2605 –, juris Rn. 33).

Nr. 17 der Empfehlung statuiert, dass die Mitgliedstaten die Einreise aus anderen Mitgliedstaaten „im Prinzip“ nicht verweigern „sollten“. Den Mitgliedstaaten wird aber ausdrücklich eingeräumt, dass sie von Personen, die aus einem „gemäß Nummer 10 nicht als „grün“ eingestuften Gebiet [d.h. einem Gebiet mit einer 14-Tagesinzidenz von unter 25/100.000 Einwohnern und einer Testpositivitätsrate von unter 4%] einreisen, verlangen [können], dass sie a) sich in Quarantäne bzw. Selbstisolierung begeben“.

Die Regelung der CoronaVO EQ und insbesondere § 1 Abs. 1 CoronaVO EQ stehen voraussichtlich mit dieser Empfehlung des Rates in Einklang. Mit dieser Vorschrift wird die Einreise gerade nicht unmöglich gemacht, sondern nur unter den Vorbehalt der Absonderung gestellt. Auch die Einstufung als Risikogebiet gem. § 1 Abs. 4 CoronaVO EQ berücksichtigt die in der Empfehlung vorgegebenen Kennzahlen insoweit, als sie regelmäßig erst ab einer 7-Tages-Inzidenz von 50/100.000 Einwohnern vorgenommen wird (vgl. RKI: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikogebiete_neu.html).

bb) Nach der im Hinblick auf die offenen Erfolgsaussichten erforderlichen Folgenabwägung kann der Senat ein deutliches Überwiegen der von den Antragstellern geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen nicht feststellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung erscheint daher nicht dringend geboten.

Gegenüberzustellen sind die Beeinträchtigungen, die die Antragsteller in Folge der Verpflichtung zu einer mindestens fünftägigen Absonderung hinzunehmen haben, sowie die zu erwartenden Auswirkungen einer (vorläufigen) Außervollzugsetzung der angefochtenen Vorschriften. Die Absonderungsverpflichtung wiegt für die Betroffenen schwer, denn in dieser Zeit ist ihr Bewegungsradius erheblich eingeschränkt und auf das häusliche Umfeld begrenzt. Auf der anderen Seite könnten durch die unerkannte Einschleppung einer im ausländischen Risikogebiet erworbenen Infektion im Geltungsbereich der Verordnung neue Infektionsketten entstehen und Leib und Leben einer Vielzahl von Personen gefährdet werden. Das Ziel der derzeit im Inland verhängten Maßnahmen, die Verbreitung des Coronavirus einzudämmen, um einer Überlastung des Gesundheitswesens entgegenzuwirken, würde damit konterkariert.

2. Soweit die Antragsteller hilfsweise beantragen, im Wege der einstweiligen Anordnung gem. § 47 Abs. 6 VwGO, die CoronaVO EQ vorläufig gegenüber den Antragstellern außer Kraft zu setzen, hat auch dieser Antrag keinen Erfolg. Er ist bereits nicht zulässig.

Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 VwGO als objektives Beanstandungsverfahren ist die Prüfung der Gültigkeit einer Rechtsvorschrift. Im Falle einer erfolgreichen Normenkontrolle kommt nur eine allgemein verbindliche Entscheidung in Betracht (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Für das akzessorische Eilverfahren gilt insoweit nichts anderes (Ziekow, in NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 404; Schoch, in Schoch/Schneider VwGO, 39. EL Juli 2020, § 47, Rn. 182). Im Wege der einstweiligen Anordnung gem. § 47 Abs. 6 VwGO kann regelmäßig nur eine gänzliche oder teilweise Aussetzung des Vollzugs bzw. der Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift mit genereller Wirkung in Betracht kommen (vgl. VGH Bad.-Württemb., Beschl. v. 19.09.1980 – 9 S 1762/80 – VBlBW 1981, 114 f; OVG Nds., Beschl. v. 23.06.1961 – I A 100/61 – juris Ls.; OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 25.01.2000 – 2 M 53/99 – juris Rn. 9).

Dessen ungeachtet legen die Antragsteller keine hinreichenden Gründe dar, nach denen bezogen auf ihren individuellen Vortrag die vorläufige Aussetzung des Vollzugs der angegriffenen Vorschrift geboten wäre. Es steht ihnen jederzeit offen, bei der zuständigen Behörde einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 3 Abs. 5 CoronaVO EQ zu stellen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1, 2 GKG. Der Streitwert von 5.000,– EUR ist im vorliegenden Eilverfahren wegen Vorwegnahme der Hauptsache nicht zu reduzieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.