Vorläufige Außervollzugsetzung Corona-Quarantäneverordnung – Antrag § 47 Abs. 6 VwGO

Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein – Az.: 3 MR 51/20 – Beschluss vom 30.10.2020

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Antragsteller begehren (sinngemäß) im Wege eines Normenkontrolleilantrages nach § 47 Abs. 6 VwGO,

den Vollzug von § 1 Abs. 1 Satz 1 der Landesverordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus des Landes Schleswig-Holstein (Corona-Quarantäneverordnung) in der Fassung vom 8. Oktober 2020 vorläufig außer Vollzug zu setzen,

hilfsweise, die in § 2 Abs. 2 der Landesverordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus des Landes Schleswig-Holstein (Corona-Quarantäneverordnung) in der Fassung vom 8. Oktober 2020 enthaltene Verpflichtung zur Vorlage des zweiten Testergebnisses für die Aufhebung der Absonderung nach § 1 Absatz 1 vorläufig außer Vollzug zu setzen.

Der zulässige Eilantrag hat in der Sache keinen Erfolg.

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1. Der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 6 VwGO ist zulässig. Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Eine entsprechende Bestimmung ist in § 67 Landesjustizgesetz enthalten. Die Antragsteller wenden sich gegen §§ 1, 2 der Landesverordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus des Landes Schleswig-Holstein (Corona-Quarantäneverordnung) in der Fassung vom 8. Oktober 2020, mithin gegen untergesetzliche Normen in Form einer Landesverordnung.

Die Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO setzt nicht voraus, dass das Normenkontrollverfahren in der Hauptsache bereits anhängig ist (vgl. Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO-Großkommentar, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 386 m.w.N.).

Der Antragsteller zu 2) ist antragsbefugt, weil er als Staatsangehöriger des nach § 1 Abs. 4 der streitgegenständlichen Landesverordnung als Risikogebiet ausgewiesenen Staates Rumänien geltend machen kann, durch die in §§ 1, 2 geregelte Absonderung für Ein- und Rückreisende, die nur bei Vorlage von zwei negativen Befunden aus fachärztlichen Laboren unter den Voraussetzungen von § 2 Abs. 2 Nrn. 1 bis 5 Corona-Quarantäneverordnung entfällt, möglicherweise in seinen Rechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG und aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt zu sein.

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Ob die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1) sich aus der in Art. 56 AEUV gewährleisteten Dienstleistungsfreiheit herleiten lässt, ist bei der hier gebotenen nur summarischen Prüfung nicht zweifelfrei feststellbar. Insoweit beschränken die streitgegenständlichen Normen nämlich jedenfalls nicht direkt die Dienstleistungsfreiheit, sondern die Einreise nach Schleswig-Holstein. Zugunsten der Antragstellerin zu 1) lässt sich jedoch anführen, dass durch die verordnungsrechtliche Einreisebeschränkung, die für ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, zu denen der Antragsteller zu 2) gehört, gilt, ihre Dienstleistungsfreiheit (vorübergehend) tangiert sein könnte, so dass von einem Vorliegen der Antragsbefugnis auszugehen ist.

2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet, weil die Voraussetzungen gemäß § 47 Abs. 6 VwGO, wonach das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen kann, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist, im Ergebnis nicht vorliegen.

a) Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind in erster Linie die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 – 4 VR 5.14 -, juris Rn. 12; OVG Schleswig, Beschl. v. 09.04.2020 – 3 MR 4/20 -, juris). Dabei erlangen die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Eilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn – wie hier – die in der Hauptsache angegriffene Norm in quantitativer und qualitativer Hinsicht erhebliche Grundrechtseingriffe enthält oder begründet, sodass sich das Normenkontrollverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweisen dürfte.

Ergibt demnach die Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragsteller, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist.

Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht (hinreichend) abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 – 4 VR 5.14 -, juris Rn. 12; vgl. auch BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 – 20 NE 20.632 –, juris Rn. 31ff.).

b) Nach diesen Maßstäben kommt eine vorläufige Außervollzugsetzung von §§ 1, 2 Corona-Quarantäneverordnung nicht in Betracht. Offen kann dabei bleiben, ob sich die Corona-Quarantäneverordnung als voraussichtlich rechtmäßig erweist (dazu unter <1>). Denn zumindest eine Folgenabwägung ergibt, dass sich der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht als dringend geboten erweist. Dies gilt sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrages (dazu unter <2>).

(1) Angesichts der unterschiedlichen obergerichtlichen Rechtsprechung dazu, unter welchen Voraussetzungen eine Person als Ansteckungsverdächtiger im Sinne des § 2 Nr. 7 IfSG anzusehen ist, lässt sich eine voraussichtliche Rechtmäßigkeit der Corona-Quarantäneverordnung angesichts der Kürze der zur Entscheidungsfindung zur Verfügung stehenden Zeit jedenfalls nicht hinreichend sicher feststellen. Nach der (bisherigen) Rechtsprechung des beschließenden Senats ist es für die Annahme, ob eine Person ansteckungsverdächtig im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG ist, vor dem Hintergrund der weltweiten exponentiellen Ausbreitung der Pandemie ausreichend, dass die betreffende Person – wie vorliegend der Antragsteller zu 2) – aus einem vom Robert-Koch-Institut als internationales Risikogebiet ausgewiesenem Land oder Landesteil stammt (vgl. Beschl. v. 07.04.2020 – 3 MB 13/20 –, juris Rn. 7). Hingegen ist für die Annahme eines Ansteckungsverdachts im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg erforderlich, dass die vom Verordnungsgeber auf der Rechtsgrundlage der §§ 28 bis 31 IfSG zu erlassenden Regelungen auf konkret nachvollziehbare und belastbare tatsächliche Grundlagen gestützt werden können (vgl. u. a. Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/20 -, juris Rn. 26). Auch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen verlangt für die Einstufung als Risikogebiet hinreichend tragfähige Tatsachen (offen gelassen für die Einstufung der Russischen Förderation als Risikogebiet, vgl. Beschl. v. 28.08.2020 – 13 B 1232/20.NE –, juris Rn. 74; vgl. zu den unterschiedlichen Ansichten auch Thür. OVG, Beschl. v. 15.06.2020 – 3 EN 375/ 20 -, juris Rn. 73 m. w. N.). Die Einreise aus Staaten der in § 1 Abs. 4 Corona-Quarantäneverordnung aufgeführten (Risiko-)Staaten bietet jedenfalls vor dem Hintergrund einer häufig unklaren Infektionslage und der regelmäßig unmöglichen Nachverfolgung von Infektionsketten Anhaltspunkte für eine generalisierende Annahme eines Ansteckungsverdachts, ohne dass dies hier abschließend beurteilt werden kann (vgl. auch Thür. OVG, Beschl. v. 15.06.2020, a. a. O., Rn. 73 a. E.).

(2) Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens im Zeitpunkt der Entscheidung über den Eilantrag nicht hinreichend abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 – 4 VR 5.14 -, juris Rn. 12; Beschl. des Senats v. 02.10.2020 – 3 MR 41/20 –, juris Rn. 10; vgl. auch BayVGH, Beschl. v. 30.03.2020 – 20 NE 20.632 –, juris Rn. 31ff.).

Nach diesen Maßstäben kommt eine vorläufige Außervollzugsetzung von §§ 1, 2 Corona-Quarantäneverordnung nicht in Betracht.

(2.1.) Die Antragstellerin zu 1) beruft sich im Wesentlichen auf ihre wirtschaftlichen Interessen als Unternehmerin und trägt vor, dass sie derzeit aufgrund der unsicheren Einreisesituation keine Verträge mit Neukunden abschließen könne; eine Vertragsanpassung bereits bestehender Verträge gestalte sich angesichts schmaler finanzieller Spielräume als schwierig. Die vermittels ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter angebotene Dienstleistung werde unverhältnismäßig erschwert. Die durch die Absonderung entstehenden Kosten für Unterbringung und Verpflegung seien von ihr, der Antragstellerin zu 1), zu übernehmen. Hierdurch seien ihr bereits im Mai 2020 Kosten in Höhe von 100.000,00 Euro für die einwöchige Unterbringung von 100 Personen entstanden.

Auch wenn der Antragstellerin zu 1) wirtschaftlich nicht unerhebliche Einbußen durch die pandemiebedingte erschwerte Einreise ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter entstehen, vermögen diese das Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung eines wirkungsvollen Infektions- und Gesundheitsschutzes nicht zu überwiegen. Dies gilt umso mehr, als die Zahl der Neuinfektionen in Schleswig-Holstein wie auch im übrigen Bundesgebiet in der jüngsten Zeit erheblich zugenommen und mittlerweile (wieder) ein exponentielles Ausmaß erreicht hat. Ab dem kommenden Montag (2. November 2020) gelten nach der Ankündigung der Bundeskanzlerin sowie der Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten für alle verschärfte Umgangsregelungen, die einhergehen mit einem deutlichen Zurückfahren bzw. der Schließung ganzer Wirtschaftsbereiche. Daraus folgt, dass auch die Antragstellerin zu 1) gewisse finanzielle Einbußen hinzunehmen hat, so verständlich die angestrebte (durchgehende) Aufrechterhaltung ihrer wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit auch sein mag. Die hier geltend gemachten Interessen sind gewichtig, erscheinen aber nach dem hier anzulegenden strengen Maßstab nicht derart schwerwiegend, dass es unzumutbar erschiene, sie einstweilen zurückzustellen, um einen möglichst weitgehenden Gesundheits- und Lebensschutz zu ermöglichen, zu dem der Staat aus dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit in Art. 2 Abs. 2 GG prinzipiell auch verpflichtet ist (vgl. BVerfG, Ablehnung einer einstweiligen Anordnung durch Beschl. v. 07.04.2020 – 1 BvR 755/20 –, juris Rn. 11).

(2.2.) Der Antragsteller zu 2) ist nach § 1 Abs. 1 Corona-Quarantäneverordnung gehalten, sich nach der Einreise ins Bundesgebiet für die Dauer von 14 Tagen in eine Absonderung zu begeben. Durch den weiteren Vollzug der angegriffenen Verordnung kommt es damit zwar zu einem Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG geschützte Freiheit der Person des Antragstellers zu 2). Dabei hätte es der Antragsteller zu 2) jedoch in der Hand, den Zeitraum von 14 Tagen ab Einreise in das Bundesgebiet durch Vorlage zweier negativer Testungen bzw., sofern er sich vor seiner Einreise bereits hat testen lassen, durch eine weitere negative Testung auf das Coronavirus SARS-CoV-2 zu verkürzen (vgl. § 2 Abs. 2 Corona-Quarantäneverordnung). Würde der Vollzug der Verordnung jedoch ausgesetzt, könnte sich der Antragsteller zu 2) ungehindert im Bundesgebiet bewegen. Insoweit wird auf die Ausführungen unter Punkt (1) Bezug genommen, wonach bei Einreisenden aus so genannten Risikostaaten die Beurteilung der tatsächlichen Infektionslage und damit die Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten regelmäßig mit erheblichen Unwägbarkeiten verbunden ist. Nach dem aktuellen Lagebericht des Robert-Koch-Instituts zur Coronavirus-Krankheit-2019 (Stand: 27.10.2020) ist aktuell eine zunehmende Beschleunigung der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten. Daher wird dringend appelliert, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert. Unter anderem werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet. Da ältere Menschen häufiger einen schweren Verlauf durch COVID-19 aufweisen, steigt ebenso die Anzahl an schweren Fällen und Todesfällen. Diese können vermieden werden, wenn mit Hilfe der Infektionsschutzmaßnahmen die Ausbreitung des SARS-CoV-2-Virus verhindert wird.

Würde der Antragsteller zu 2) unmittelbar nach der Einreise und ohne Verpflichtung zur Vorlage eines zweiten negativen Tests zu seinem, von ihm zu betreuenden, älteren Kunden gelangen, was auch eine Unterkunft dort bedingt, wäre der ältere Mensch – wie ältere Menschen generell – einer für ihn im Falle einer Infektion nicht unerheblichen Gefährdung von Leib und Leben ausgesetzt. Insoweit ist in die Bewertung miteinzubeziehen, dass Rumänien (wie auch Polen) auf der Liste der am Häufigsten genannten wahrscheinlichen Infektionsländer weit oben rangiert (vgl. täglicher Lagebericht des RKI vom 27.10.2020, Tabelle 6: Die 14 neben Deutschland am häufigsten genannten Infektionsländer der übermittelten COVID-19-Fälle, KW 40-43).

(2.3.) Bei einer Gesamtschau überwiegen danach die Interessen der Gesamtbevölkerung am Schutz vor einer Weiterverbreitung des Coronavirus gegenüber den Interessen der Antragsteller zu 1) und zu 2) an einer unmittelbar nach Einreise des Antragstellers zu 2) aufzunehmenden wirtschaftlichen Betätigung einschließlich der damit einhergehenden Bewegungsfreiheit. In Anbetracht der oben unter Punkt 2.1. dargestellten – direkt aus Art. 2 Abs. 2 GG folgenden – staatlichen Schutzpflichten ist zudem zu gewärtigen, dass die Infektionslage in Schleswig-Holstein zwar derzeit noch hinter dem Bundestrend zurückbleibt. Auch hier ist jedoch bereits ein deutlicher Anstieg der Neuinfektionen festzustellen, sodass die von den Antragstellern angeführten – durchaus gewichtigen – Interessen hinter das staatliche Schutzinteresse zurückzutreten haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Ziffer 1.1.3 des aktuellen Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).