Contact for English speaking clientsVG Berlin, Az.: 80 A 29.03, Urteil vom 27.08.2004
Der Beamte wird aus dem Dienst entfernt.
Der Beamte trägt die Kosten des Verfahrens und seine Auslagen.
Dem Beamten wird ein Unterhaltsbeitrag in Höhe von 75 v.H. seines fiktiven Ruhegehalts auf die Dauer von sechs Monaten gewährt.
Tatbestand
I. Der am … … 1948 in D. (M.) geborene Beamte begann nach dem Erwerb der mittleren Reife 1965 zunächst eine Lehre als Chemielaborant, die er aus gesundheitlichen Gründen abbrach. Am 1. April 1966 trat er als Bürolehrling in den mittleren nichttechnischen Dienst der Berliner Polizei ein. Am 3. Februar 1969 wurde er unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Polizeiassistentenanwärter ernannt. Seit dem 10. Oktober 1975 ist er Beamter auf Lebenszeit. Zuletzt wurde er am 30. Juni 1981 zum Polizeioberinspektor befördert. Mit der Errichtung des Landeseinwohneramtes Berlin zum 1. April 1987 wurde er dorthin versetzt. Zum 1. Januar 2001 wurde er zum Bezirksamt L.-H. versetzt und führt seither die Amtsbezeichnung Stadtoberinspektor.
Der Beamte nahm im Jahr 1989 ein Studium an der Verwaltungsakademie mit dem Ziel des Abschlusses als Diplom-Kameralist auf. Er unterbrach das Studium nach der Zwischenprüfung, nahm es 1995 wieder auf, beendete es aber nicht.
Der Beamte bleibt seit dem 17. Juni 2003 dem Dienst wegen Dienstunfähigkeit fern. Er ist seit dem 4. November 2003 dem Personalüberhang zugeordnet. Ihm ist mit Schreiben vom 23. Juni 2004 die Versetzung zum sog. Stellenpool angekündigt worden.
Der Beamte wurde zuletzt für den Zeitraum 10. Mai 1999 bis 30. Juni 2000 dienstlich beurteilt. Seine Leistungen wurden darin mit „gut“ bewertet. Die vorangegangene Beurteilung für den Zeitraum 17. Juni 1991 bis 14. November 1995 endete mit dem Gesamturteil „befriedigend“. Sie enthält die Bemerkung, dass der Beamte Weisungen seiner Vorgesetzten nicht beachtet habe, was letztlich zu seiner Umsetzung geführt habe.
Der Beamte ist (einschlägig) disziplinarrechtlich vorbelastet. Mit Disziplinarverfügung vom 19. Juni 1997 wurde gegen ihn ein Verweis verhängt, weil er gegen dienstliche Weisungen verstoßen hat. Er habe Rechtsauffassungen vertreten und entsprechende Arbeitshinweise an Mitarbeiter gegeben, die von der üblichen Verwaltungspraxis abgewichen und die ihm untersagt worden seien.
Seit dem 8. Dezember 1995 ist der Beamte mit Frau I. S. verheiratet. Er ist kinderlos. Seine Frau ist schwerbehindert und bezieht eine Rente.
Der Beamte selbst erhält Netto-Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 10 des Bundesbesoldungsgesetzes (Stand 6/04: 2.282,37 Euro). Die wirtschaftlichen Verhältnisse sind geordnet.
Die Ehefrau bewohnt eine Wohnung im Haus ihres Sohnes in der…. In dieser Wohnung hat der Beamte ein Zimmer. Er trägt einen Mietanteil von 250 Euro monatlich. Seiner Ehefrau zahlt er 766,- Euro monatlich. Ferner entrichtet er einen monatlichen Krankenkassenbeitrag von 232,- Euro und wendet etwa 60,- Euro für seine monatlichen Handy-Kosten auf. Er bewohnt weiterhin mietfrei auch die Wohnung seiner Mutter in der…….., wo er sich täglich aufhält.
Wegen der den Gegenstand dieses Verfahrens bildenden Vorwürfe war der Beamte mit Verfügung des Direktors des Landeseinwohneramtes vom 8. Oktober 1998 vorläufig des Dienstes enthoben worden. Auf seinen gemäß § 88 LDO gestellten Antrag hob die Disziplinarkammer (VG 80 A 49.98) mit Beschluss vom 3. Mai 1999 die Suspendierung mit der Begründung auf, das dem Beamten vorgeworfene Dienstvergehen führe nach summarischer Prüfung nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zur Entfernung aus dem Dienst.
Mit Verfügung vom 8. Oktober 1998, die dem Beamten nach Beteiligung des Personalrats und der Frauenvertreterin am 26. Oktober 1998 zugestellt wurde, leitete der Direktor des Landeseinwohneramtes gegen den Beamten das förmliche Disziplinarverfahren wegen des Verdachts der Missachtung dienstlicher Weisungen und der Flucht in die Öffentlichkeit ein. Mit Schreiben vom 21. Juni 2002 teilte die Untersuchungsführerin dem Beamten mit, dass das förmliche Disziplinarverfahren mit Zustimmung des Vertreters der Einleitungsbehörde um den Vorwurf, erneut eine Dienstpflichtverletzung durch Flucht in die Öffentlichkeit begangen zu haben, erweitert worden sei. Nach Durchführung der Untersuchung legte der Vertreter der Einleitungsbehörde dem Beamten mit Anschuldigungsschrift vom 8. September 2003 zur Last, die ihm als Beamten obliegenden Pflichten schuldhaft verletzt zu haben, insbesondere gegen die Verpflichtungen zum Gehorsam, dem seinem Amt entsprechenden achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten verstoßen und das Ansehen sowohl des Landeseinwohneramtes Berlin als auch des Bezirksamtes L.-H. geschädigt zu haben, indem er
1. in einem Schreiben vom 3. Juni 1998 an die Referatsleitung III B seinen Vorgesetzten zumindest in einem Fall dem Vorwurf der Begünstigung im Amt, der Ungleichbehandlung und des Verstoßes gegen die gesetzliche Gefahrenabwehr aus § 31 a StVZO aussetzte und damit gegen die allgemeine Treuepflicht, die Zurückhaltungspflicht und die Wohlverhaltensklausel verstieß und darüber hinaus den Arbeitsfrieden störte;
2. in mehreren Fällen bei der Anordnung von Fahrtenbuchauflagen gemäß § 31 a StVZO ein gebundenes Ermessen missachtete und trotz Hinweis auf die gesicherte Verwaltungspraxis versuchte, durch wiederholtes Vorlegen von Vorgängen mit abweichenden Entscheidungsvorschlägen den reibungslosen Ablauf der Dienstgeschäfte behinderte und damit wiederum gegen die Zurückhaltungspflicht und die Wohlverhaltensklausel verstieß und auch hier den Arbeitsfrieden störte;
3. die Nichtbefolgung einer dienstlichen Weisung zur Anordnung von Fahrtenbuchauflagen in einem Schriftsatz vom 13. Juli 1998 an das Verwaltungsgericht Berlin ankündigte;
4. (in dem konkreten Anschuldigungssatz als 3. bezeichnet) in Fortsetzungszusammenhang dienstliche Weisungen bei der Abnahme eidesstattlicher Versicherungen missachtete, indem er sie weisungswidrig nicht abnahm oder bei Versicherungen an Eides statt keine Gebühren erhob;
5. (in dem konkreten Anschuldigungssatz als 4. bezeichnet) in Artikeln zu der Abnahme eidesstattlicher Versicherungen in dem Magazin Focus am 21. September 1998 und in der Boulevardzeitung BZ am 23. September 1998 die Entscheidungspraxis des Amtes verunglimpfte, indem er sie als rechtswidrig, unwürdig und als Beutelschneiderei bezeichnete und
6. Artikel im Tagesspiegel am 29. April 2002 einem Organ der Presse Hinweise über verwaltungsinterne Vorgänge des Bezirksamtes L.-H. von Berlin gab.
II. Die Disziplinarkammer hat in der Hauptverhandlung den für die disziplinarrechtliche Würdigung maßgeblichen Sachverhalt wie folgt festgestellt:
Zu Punkt 1 der Anschuldigung: Der Beamte wurde seit dem 27. Mai 1996 in dem mit Fahrtenbuchangelegenheiten befassten Referat III B 2 verwendet. Die Tätigkeit war ausgerichtet auf die Anwendung des § 31 a StVZO. Danach kann die Verwaltungsbehörde gegenüber einem Fahrzeughalter für ein oder mehrere auf ihn zugelassene oder künftig zuzulassende Fahrzeuge die Führung eines Fahrtenbuchs anordnen, wenn die Feststellung eines Fahrzeugführer nach einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften nicht möglich war. Ermessenspraxis dieser Dienstbehörde ist es, die Fahrtenbuchauflagen für ein Jahr und nur für das Fahrzeug zu verhängen, mit dem der Verkehrsverstoß begangen wurde. Dies entspricht der Vorgabe der Fachaufsichtsbehörde, wie sie sie in einem Schreiben vom 29. Juni 1989 an die 15. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin zum Aktenzeichen VG 15 A 102/87 dargelegt hat. Das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht Berlin (vgl. Beschluss vom 24. Oktober 2000 – OVG 8 N 66.00 -) haben in Verfahren, in denen Halter die auf ein Jahr verhängten Fahrverbote rechtlich überprüfen ließen, die Rechtmäßigkeit der verhängten Dauer und damit die Ermessenspraxis des Landeseinwohneramtes bestätigt. Die Anordnung eines Fahrtenbuches erfolgt zudem ohne vorherige Anhörung des betroffenen Halters, weil dieser bereits im Owi-Verfahren auf die Möglichkeit eines Fahrtenbuches hingewiesen worden ist, was nach Ansicht des Landeseinwohneramtes die Anhörung gemäß § 28 VwVfG ersetzt. Über diese Praxis war der Beamte zu Beginn seiner Tätigkeit durch Aushändigung von Bearbeitungshinweisen durch die Sachgebietsleiterin, der Zeugin B. (vormals H.) informiert worden.
Der Beamte war mit dieser Ermessenspraxis nicht einverstanden. Er beschäftigte sich mit den rechtlichen Möglichkeiten der Auferlegung eines Fahrtenbuches für die Dauer von mehr als einem Jahr und für mehrere Fahrzeuge. Zu diesem Zweck besorgte er sich auf dem Dienstweg und privat Entscheidungen anderer Obergerichte zu Fahrtenbuchauflagen. Zwischen dem Beamten und seinen Vorgesetzten, insbesondere dem Gruppenleiter K., kam es wiederholt zu Diskussionen zu diesem Thema.
In dem Fall der R. GmbH hatte der Beamte für das Fahrzeug mit dem Kennzeichen B-…, das den Status „PBF“ hatte und gemäß dem Rettungsdienstgesetz registriert war, am 3. Dezember 1997 die Führung eines Fahrtenbuches wegen Überschreitung der Höchstgeschwindigkeit um 57 km/h festgesetzt. Nach dem Rettungsdienstgesetz – RDG – (§ 14 Abs. 1 Nr. 6 RDG) war der Unternehmer als Halter verpflichtet, für das Fahrzeug Fahreraufzeichnungen zu führen. Insofern war – nach Auffassung des Zeugen K. – die Festsetzung des Fahrtenbuches durch den Beamten in diesem Fall unverhältnismäßig. Da der Bescheid inzwischen bestandskräftig war, sah der Zeuge K. davon ab, ihn aufzuheben, verzichtete aber darauf, die ordnungsgemäße Führung des Fahrtenbuches durch die Polizei prüfen zu lassen. Diese Verfahrensweise wollte der Beamte nicht akzeptieren. In der Absicht, die Auffassung des Zeugen K. rechtlich überprüfen zu lassen richtete der Beamte unter dem 3. Juni 1998 folgendes Schreiben an den Referatsleiter:
„Betrifft: Verzicht auf ordnungsrechtliche Kontrolle des Fb.
M.E. Begünstigung, Ungleichbehandlung (auch andere Firmen führen untaugliche Fb.) und Verstoß gegen gesetzliche Gefahrenabwehraufgabe aus § 31 a StVZO (Schutz von Leben, Gesundheit, Eigentum). Hier lag ein schwerwiegender Verstoß (Fahrverbot, BG-Drohung: 350,– DM) mit dem „Rettungs-BMW“ vor. …Ein Blankoscheck für potentielle Raser (fahrlässige Tötung), wenn so die notwendigen Präventiv-Maßnahmen nach §§ 12, 17 Abs. 1 ASOG“ von uns unterlassen werden. Die Kann-Bestimmung des § 31 a StVZO wird m.E. dann zum „muss“, wenn konkrete Gefahren nicht nur nicht ausschließbar sind, sondern befürchtet werden müssen; …“.
Zu Punkt 2 der Anschuldigung: Bereits seit 1996 führte der Beamte mit dem Zeugen K. wiederholt Diskussionen zu der Frage der Dauer der Verhängung eines Fahrtenbuches und seines Umfangs. Der Zeuge K. wies dabei immer wieder auf die bestehende Ermessenspraxis hin, wonach das Fahrtenbuch stets nur für ein Jahr und nur für das Tatfahrzeug und zwar ohne vorherige Anhörung zu verhängen sei.
Mit einem an die Sachgebietsleiterin Frau B. (vormals Frau H.) gerichteten Anschreiben vom 2. Juli 1998 schlug der Beamte in einem Fall eine Fahrtenbuchauflage für die Dauer von 2,5 Jahren und für drei „als künftige Tatfahrzeuge in Betracht kommende Pkw“ vor und regte eine vorherige Anhörung an. Der Gruppenleiter, der Zeuge K., sandte diesen Vorschlag am 3. Juli 1998 an den Beamten zurück mit der Bemerkung „nein, Anordnung nur für Tatfahrzeug für 1 Jahr“.
Am selben Tag legte der Beamte den Vorgang erneut vor mit dem Hinweis, er halte die vorgesehene Anordnung für unzureichend und verweise auf § 22 LBG (Remonstrationsrecht). Er erwarte eine Entscheidung des Referatsleiters.
Ebenso verfuhr er in einem weiteren Vorgang, den er ebenfalls am 2. Juli 1998 vorlegte, mit der Bitte um Zustimmung zur Verhängung einer 2jährigen Anordnung mit vorheriger Anhörung.
Nachdem der Beamte erneut einen Fahrtenbuchvorgang (B-…) vorgelegt und die Prüfung einer Fahrtenbuchanordnung für weitere Fahrzeuge außer dem Tatfahrzeug anregt hatte, sandte der Zeuge K. dem Beamten den Vorgang zurück mit der Bemerkung, dass weitere Vorlagen zu diesem Thema zu unterlassen seien. Sollte es gleichwohl dazu kommen, so würden Schritte wegen Verstoßes gegen die Gehorsamspflicht eingeleitet werden. Er untersagte dem Beamten mündlich, das gemäß § 31 a StVZO gebotene Handlungsermessen bezüglich Dauer und Umfang eigenmächtig auszuüben sowie die Betroffenen anzuhören.
Diese mündliche Weisung fasste der Beamte am selben Tag schriftlich zusammen und sandte sie über den Gruppenleiter an den Referatsleiter mit dem Hinweis, er behalte sich eine „allgemeine Feststellungsklage“ bezogen auf die Überprüfung der innerdienstlichen Weisung vor. Dem Vorgang fügte er einen achtseitigen Artikel-Entwurf bei mit dem Titel, „Das Fahrtenbuch – eine wirksame Abwehrwaffe der Allgemeinheit im täglichen Krieg auf unseren Straßen“.
In allen drei Fällen fügte sich der Beamte jedoch den Anordnungen seines Vorgesetzten und ordnete Fahrtenbuchauflagen für die Dauer von einem Jahr und nur für das Tatfahrzeug an.
Am 14. Juli 1998 legte der Beamte dem Zeugen K. einen Vorgang vor, für den er ein 5jähriges Fahrtenbuch vorschlug und um Abweichung vom „Standard-FB“ bat. Der Gruppenleiter reichte den Vorgang zuständigkeitshalber an den Hauptsachgebietsleiter, den Zeugen S., weiter, der eine längere Fahrtenbuchauflage als 1 Jahr ablehnte. Der Beamte vermerkte daraufhin am 20. Juli 1998, dass er in diesem Fall den Gehorsam verweigere. Die weitere Bearbeitung des Falles wurde dem Beamten daraufhin entzogen und er wurde zum 3. August 1998 in das Referat III C (Führerscheinangelegenheiten) umgesetzt.
Ebenfalls am 14. Juli 1998 hatte der Beamte beim Verwaltungsgericht Berlin zum Aktenzeichen VG 28 A 248.98 den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt mit dem Ziel der (vorläufigen) Rücknahme der Weisungen vom 3. und 10. Juli 1998. Mit Beschluss vom 15. Juli 1998 (zugestellt an den Beamten am 22. Juli 1998) wies die 28. Kammer den Antrag zurück, weil ein Anspruch auf Unterlassung der beanstandeten Weisungen nicht glaubhaft gemacht sei. Darin wird ausgeführt:
„.. Der Antragsteller ist als Beamter zur Befolgung dienstlicher Weisungen hinsichtlich der ihm übertragenen Aufgaben grundsätzlich verpflichtet (s. § 21 LBG), soweit hiermit nicht ausnahmsweise unzulässige Eingriffe in geschützte subjektive Rechte verbunden sind. Letzteres ist hier nicht ersichtlich. Die Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 Satz 5 LBG sind hier offensichtlich nicht erfüllt. Weicht die Auffassung eines Beamten über das sachgerechte bzw. rechtmäßige Verwaltungshandeln im Einzelfall oder – wie hier – für bestimmte Fallkonstellationen von denen seiner weisungsberechtigten Vorgesetzten ab, hat er – abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen – lediglich das Recht zur Remonstration (vgl. § 22 Abs. 2 LBG). Hat er – wie hier der Antragsteller nach seinem eigenem Vorbringen – von seinem Remonstrationsrecht wegen grundsätzlicher Bedenken gegen eine bestimmte Art und Weise der Sachbehandlung bereits Gebrauch gemacht und hat der weisungsberechtigte Dienstvorgesetzte – wie sich aus dem Vorbringen des Antragstellers weiter ergibt – diese Bedenken nach sachlicher Prüfung zurückgewiesen, kann – wie hier erkennbar – in einer dem reibungslosen Ablauf der Dienstgeschäfte dienenden Weisung, von wiederholten Remonstrationen wegen der gleichen Bedenken abzusehen, keine unzulässige Rechtsbeeinträchtigung des betroffenen Beamten gesehen werden. ..“
Seine hiergegen eingelegte Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht Berlin mit Beschluss vom 13. August 1998 (OVG 4 SN 123.98) zurück. Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass der Antragsteller durch die ihm erteilten und von ihm gemäß § 21 Satz 2 LBG zu befolgenden dienstlichen Anordnungen vom 3. und 10. Juli 1998 nicht unzulässig in seinen Rechten verletzt worden sei.
Mit Urteil vom 18. September 2001 wies das Verwaltungsgericht Berlin (VG 28 A 270.98) auch die Klage des Beamten gegen die streitigen Weisungen mit folgender Begründung ab:
„ ..Beamte sind verpflichtet, sich mit voller Hingabe ihrem Beruf zu widmen, ihr Amt uneigennützig und nach bestem Gewissen zu verwalten. Sie sind im Rahmen ihrer Amtsführung verpflichtet, ihre Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen sowie – von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen – die von ihnen erlassenen Anordnungen auszuführen und ihre allgemeinen Richtlinien zu befolgen ( §§ 36, 37 BRRG, 20, 21 LBG). Eigene subjektive Rechte an der Art und Weise der Amtsführung hat der einzelne Beamte abgesehen von der für Berliner Landesbeamte in § 22 Abs. 2 Satz 4 LBG normierten Ausnahme, nicht. Diese Ausnahme, wonach ein Beamter nach – wie hier – erfolgloser Remonstration Anordnungen seine Vorgesetzten ausnahmsweise nicht befolgen muss, wenn das dem Beamten aufgetragene Verhalten strafbar oder ordnungswidrig ist und die Strafbarkeit oder Ordnungswidrigkeit für ihn erkennbar ist oder das ihm aufgetragene Verhalten die Würde des Menschen verletzt, greift hier auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers nicht ein. Dies liegt auf der Hand und bedarf daher keiner näheren Begründung. Insbesondere eine Strafbarkeit und/oder Ordnungswidrigkeit des dem Kläger seinerzeit abverlangten Verhaltens ist nicht ansatzweise schlüssig erkennbar. Zur Einschränkung der Verantwortlichkeit des einzelnen Beamten für die Erfüllung der Aufgaben des Dienstherrn wird ergänzend auf die Gründe des Urteils vom heutigen Tage in der weiteren Streitsache des Klägers (VG 28 A 99.96) verwiesen. ..“.
In dem erwähnten Verfahren (VG 28 A 99.96) hatte der Kläger seine zum 15. November 1995 kurzfristig vorgenommene Umsetzung aus der für die Autowrackbeseitigung zuständige Abteilung des Landeseinwohneramtes erfolglos angegriffen. In den Gründen des Urteils (ebenfalls) vom 18. September 2001 heißt es dort u.a.:
„.. Auch aus der beamtenrechtlichen Stellung kann der Kläger kein subjektives Recht auf Umsetzung seiner Rechtsauffassung zu einer bestimmten Verwaltungspraxis herleiten. Davon, dass die vorläufige Fortsetzung der seinerzeit geübten Verwaltungspraxis zur Verwirklichung eines Straftatbestandes durch andere (in dem Arbeitsbereich verbliebene) Dienstkräfte geführt hätte (etwa Rechtsbeugung u.a.), kann nicht die Rede sein (vgl. hierzu im Übrigen § 21 Abs. 2 LBG); Letzteres führte im Übrigen ohnehin nicht zu einer subjektiven Rechtsbeeinträchtigung des Klägers mit der etwaigen Folge der Rechtswidrigkeit seiner Umsetzung. ..“
Den gegen das Urteil in dem Verfahren VG 28 A 270.98 eingelegten Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht Berlin (OVG 4 N 85.01) mit Beschluss vom 9. September 2002 ab. In den Gründen wurde dazu ausgeführt:
„Mit den vom Kläger aufgeführten und hier allein zu prüfenden Gründen sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht aufgezeigt. Nach dem im Zulassungsverfahren maßgebenden Prüfungsstoff hat das Verwaltungsgericht mit deutlich überwiegender Wahrscheinlichkeit richtig entschieden.
Soweit sich der Rechtsbehelf mit der Rechtmäßigkeit der streitigen dienstlichen Weisungen befasst, geht sein Vorbringen weitgehend fehl. Für die hier relevante Frage, ob er die ihm erteilten Anordnungen befolgen musste, kommt es nach dem vom Zulassungsantrag nicht in Zweifel gezogenen rechtlichen Ansatz des angefochtenen Urteils nur darauf an, ob die Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 Satz 5 LBG vorlagen. Das hat das Verwaltungsgericht zutreffend verneint. Das Vorbringen des Rechtsbehelfs zu diesen allein entscheidungserheblichen Aspekten greift nicht.
Die Annahme, der Kläger begebe sich bei Befolgen der Weisungen in den Verdacht der Begünstigung bzw. der Strafvereitelung im Amt, ist – abgesehen davon, dass im Rahmen des § 22 Abs. 2 Satz 5 LBG ein Verdacht nicht ausreicht – nicht berechtigt. Beide Straftatbestände liegen bezogen auf die Verhängung von Fahrtenbuchauflagen offenkundig nicht vor. Hinsichtlich der Begünstigung (§ 257 Abs. 1 StGB) fehlt es an einer rechtswidrigen, den Tatbestand eines Strafgesetzes verwirklichenden Tat (vgl. § 11 Abs. 1 Nr. 5 StGB), bezüglich der Strafvereitelung im Amt (§ 258 a StGB) an der Vereitelung einer im Strafgesetz festgelegten Strafe oder einer Maßnahme (im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 8 StGB).
Ebenso wenig verletzte das dem Kläger aufgetragene Verhalten die Würde des Menschen. Der Rechtsbehelf verkennt, dass die Menschenwürde nicht schon durch den Erlass des Verwaltungsakts tangiert wird, der sich später als rechtswidrig erweist. Erforderlich ist vielmehr ein schwerwiegender Rechtsverstoß, der sich gerade gegen die Persönlichkeit des Menschen richtet (vgl. Zängl in Fürst, GKÖD I, K § 56 Rdnr. 76). Hiervon kann bei den streitigen Fahrtenbuchauflagen keine Rede sein. – Nur am Rande sei bemerkt, dass der 8. Senat des OVG Berlin der Rechtsprechung des OVG Münster (OVGE 40, 53 ff.) nicht folgt (vgl. Beschluss vom 20. November 2000 – OVG 8 N 56.00-), vielmehr in höchstrichterlich gebilligter Rechtsprechung einjährige Fahrtenbuchauflagen bei einmaligen erheblichen Verkehrsverstößen als regelmäßig gerechtfertigt ansieht (vgl. Beschluss vom 24. Oktober 2000 – OVG 8 N 66.00), und, dass der Kläger die Weisungen hauptsächlich deshalb für unwirksam hält, weil sie ihm das Verhängen auch weit höherer Auflagen als vom OVG Münster gebilligt versagten. ..“
Zu Punkt 3 der Anschuldigung: Mit Antragsschrift vom 13. Juli 1998 an das Verwaltungsgericht im Verfahren VG 28 A 248.98 kündigte der Beamte an:
„ .. Ich werde jedenfalls der Weisung zuwider weiter meine Gegenvorstellungen äußern, wenn die individuelle ermessensgerechte Prüfung der Fahrtenbuchanträge eine von der Regelanordnung abweichende wirkungsvolle Maßnahme gebietet. Diese Maßnahmen sollten auch generell angeordnet werden, um langfristig und frühzeitig bei potentiell gefährlichen Tätern zu greifen, weshalb ich das Verwaltungsgericht um kurzfristigen Entscheid bitte.“
Zu Punkt 4 der Anschuldigung (Punkt 3 des konkreten Anschuldigungssatzes):
Die dem Beamten unter Punkt 4 der Anschuldigung vorgeworfene Äußerung war Anlass für die Umsetzung des Beamten zum 3. August 1998 in das mit Führerscheinangelegenheiten befasste Referat III C. Ihm wurde zu Beginn seiner neuen Tätigkeit eine Weisung des Referatsleiters vom 26. Juni 1998 ausgehändigt, wonach er in allen Fällen des behaupteten Führerscheinverlustes eine gebührenpflichtige eidesstattliche Versicherung abzunehmen habe. Dafür sei nach der Gebührennummer 256 der 27. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 9. März 1998 eine Gebühr von 50,- DM zu erheben. Hintergrund dieser Praxis war, das angesichts der Neueinführung des Karten-Führerscheins mit einer hohen Anzahl von missbräuchlichen Verlustanzeigen gerechnet wurde. Die Praxis wurde im Frühjahr 1999 aufgegeben, nachdem sich eine Zunahme der Verlustanzeigen nicht feststellen ließ.
Mit Schreiben an den Direktor des Landeseinwohneramtes vom 9. August 1998 äußerte der Beamte Bedenken gegen diese generelle Abnahme der eidesstattlichen Versicherungen. Weil der Beamte in den folgenden Tagen entsprechend seiner Rechtsauffassung verfuhr und in einigen Fällen keine eidesstattliche Versicherung abnahm und/oder keine Verwaltungsgebühr erhob, erteilte ihm sein unmittelbarer Vorgesetzter, der Zeuge A., unter dem 13. August 1998 die schriftliche Weisung, Versicherungen an Eides Statt gemäß § 5 StVG abzunehmen und die Verwaltungsgebühr zu erheben sowie den Vorsprechenden keine Hinweise dahingehend zu geben, unter welchen Voraussetzungen das Erfordernis der Versicherung an Eides Statt seiner Ansicht nach angefochten werden könne. Zudem habe er keine Hinweise dahingehend zu geben, dass von der erforderlichen Verwaltungsgebühr abgesehen werden könne.
Am selben Tag richtete der Beamte an den Leiter des Landeseinwohneramtes eine „Remonstration“, in der er auf seiner Rechtsauffassung bestand.
Am 17. August 1998 fand ein Gespräch des Referatsleiters, des Zeugen R., mit dem Beamten statt. Der Zeuge R. legte in einem Schreiben vom 18. August 1998 an den Beamten die Rechtsauffassung der Behörde zur Abnahme der Versicherung an Eides Statt noch einmal schriftlich dar. U.a. führte er aus:
„ .. 6. Aus Allem folgt, dass bei der von Ihnen zu erledigenden Aufgabe keine größere Ermittlungstätigkeit anfällt. Die Vorschriften des § 27 VwVfG müssen im (kleinen) Lichte des § 5 letzter Satz StVG gesehen und praktiziert werden. Mehr will die Behörde nicht, mehr verlangt man von Ihnen nicht.
Ich freue mich, dass wir unseren Dissens gestern ausräumen konnten, Sie sind nun bei der er Ausführung der Weisung von der eigenen Verantwortung befreit (vgl. § 22 Abs. 2 LBG).
Ich bitte Sie, ab sofort die e.V. entsprechend abzunehmen. ..“
Gleichwohl nahm der Beamte in der Zeit vom 21. bis 25. August 1998 in 66 Fällen, in denen der Verlust des Führerscheins auf Grund einer Straftat angezeigt worden war, keine eidesstattliche Versicherung ab. Den entsprechenden Vordruck LEA 3733 änderte er handschriftlich dahingehend, dass er die Worte „an Eides Statt“ ausstrich und durch „in Kenntnis des § 145 d StGB“, „Einfache Versicherung, auf § 145 d StGB hingewiesen“ oder „Anzeige gemäß § 145 d StGB“ ergänzte. Eine Verwaltungsgebühr erhob er nicht. Zudem betrachtete er es als seine Pflicht, den betroffenen Bürgern seine Rechtsansicht über die Rechtmäßigkeit der Abnahme der eidesstattlichen Versicherung darzulegen. In einem Fall nahm eine Betroffene, die eine eidesstattliche Versicherung nicht abgegeben hatte, dies zum Anlass, die Verpflichtung der Behörde zur Ausstellung eines Ersatzführerscheins im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes bei dem Verwaltungsgericht zu erstreiten und gleichzeitig die Erhebung einer Verwaltungsgebühr rechtlich überprüfen zu lassen. (VG 20 A 269.98). Der Antrag wurde mit Beschluss vom 26. August 1998 zurückgewiesen. (Zur Begründung heißt es u.a.:
„Das nach §§ 10, 68 StVZO, § 2 Abs. 4 ASOG i.V.m. Nr. 33 Abs. 9 Buchst. a ZustKat Ord zuständige Landeseinwohneramt Berlin war nach § 27 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, § 5 Satz 2 StVG berechtigt diese eidesstattlicher Versicherung zu verlangen. Sie soll zwar nur gefordert werden, wenn andere Mittel zur Erforschung der Wahrheit nicht vorhanden sind ( § 27 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Der Antragstellerin ist insoweit zuzugeben, dass die Versicherung nicht pauschal von jedem verlangt werden darf (vgl. zum Fahrzeugbrief OLG Stuttgart, NZV 1996, 415). Die Antragstellerin hat jedoch nicht glaubhaft gemacht, dass andere Erkenntnismöglichkeiten zur Verfügung stehen. Zur Angabe dieser Beweismittel ist sie gemäß § 26 Abs. 2 VwVfG, § 86 Abs. 1 Satz 2 VwGO verpflichtet, da die Umstände, unter denen sie den Führerschein verloren hat, in ihren Erkenntnisbereich fallen.“)
Soweit dem Beamten vorgeworfen worden ist, eidesstattliche Versicherungen nicht abgenommen und gleichwohl eine Gebühr erhoben zu haben, konnte dies in der Hauptverhandlung nicht festgestellt werden. Der Beamte hat dazu angegeben, in allen Fällen, in denen der Führerscheinverlust durch eine Straftat eingetreten sei, von der Abnahme einer eidesstattlichen Versicherung abgesehen und insoweit auch keine Gebühren erhoben zu haben. Diese Einlassung ist nach Auffassung der Disziplinarkammer glaubhaft, weil die Nichterhebung der Gebühren aus der Sicht des Beamten auch konsequent war. Die Vermutung des Beamten, die Kassenaufdrucke über die Zahlung von 50,- DM erklärten sich nur daraus, dass sie von dem Sachbearbeiter, der den Ersatzführerschein ausgestellt habe, veranlasst worden seien, liegt nahe.
Zu Punkt 5 der Anschuldigung (Punkt 4 des konkreten Anschuldigungssatzes):
Zu einem nicht näher feststellbaren Zeitpunkt trat ein Journalist des Magazins „Focus“ an den Beamten heran, um ihn über die Abnahme der eidesstattlichen Versicherungen zu befragen. Daraufhin trafen sich der Beamte und der Journalist vor dem Gebäude seiner Dienststelle und führten ein kurzes Gespräch.
Am 21. September 1998 erschien in dem Magazin „Focus“ ein Artikel über den Beamten mit dem Titel „Im Zweifel für den Antragsteller“. Der Artikel wurde durch ein Foto des Beamten ergänzt, das vor dem Gebäude des Landeseinwohneramtes – Fahrerlaubnisse, Personenförderung – aufgenommen worden war. Der Artikel informiert über die Suspendierung des Beamten. Dieser habe gegen interne Weisungen verstoßen, indem er sich weigerte, jedem Bürger, der seinen Führerschein als gestohlen gemeldet hat, eine 50,- DM teure eidesstattliche Versicherung abzuverlangen. Der Beamte wurde zitiert mit den Worten: „Aus Bequemlichkeit wird jedem Antragsteller von Amts wegen eine Straftat unterstellt. Das ist rechtswidrig, unwürdig und außerdem Beutelschneiderei“. Die ihm als Zitat zugeschriebenen Sätze hatte der Beamte vor der Veröffentlichung autorisiert. Sie finden sich desweiteren in dem am 23. September 1998 in der „BZ“ mit ähnlichem Foto veröffentlichten Artikel. Zusätzlich ist dort das Zitat enthalten: „Das konnte ich mit meinem Gewissen nicht vereinbaren. Hier werden Menschen pauschal kriminalisiert“.
Zu Punkt 6 der Anschuldigung (Punkt 5 des konkreten Anschuldigungssatzes):
Im Rahmen der nach dem 2. Verwaltungsreformgesetz erfolgten Ausgliederung der Aufgaben der ordnungsgemäßen Straßenreinigung in die Zuständigkeit des Bezirksamtes L.-H. wurde der Beamte zum 1. Januar 2001 dorthin versetzt und in der Abteilung R. verwendet.
Mit (12seitigem) Schreiben vom 27. November 2001 legte der Beamte dem Abteilungsleiter, Herrn L., seinem Referatsleiter und dem Bezirksbürgermeister sowie nachrichtlich dem Bezirksstadtrat, einem Mitglied des Abgeordnetenhauses und dem Regierenden Bürgermeister seine – von der Behördenpraxis abweichende – Rechtsauffassung zur Straßenreinigungspflicht, insbesondere zur Befreiung von der Glättebekämpfung, dar. Gleichzeitig beschwerte er sich über die Entziehung seiner „Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Gefahrenabwehraufgabe aus § 4 Abs. 5 StrReinG wegen meiner Rechtmäßigkeitsbedenken (Remonstrationen) gegen die bisherige Verwaltungspraxis“.
Ein daraufhin zwischen dem Beamten und dem Bezirksstadtrat P. am 5. Dezember 2001 geführtes Gespräch führte ebenso wie ein weiteres Schreiben vom 6. Dezember 2001 des Beamten an den Bezirksstadtrat nicht zu dem von dem von ihm erhofften Aufgabe der – in seinen Augen zu großzügigen – Befreiungspraxis und strengeren Kontrolle, ob die Voraussetzungen für eine Befreiung (weiterhin) vorliegen.
Weil er sich über den Dienstweg keine Änderung versprach, wandte sich der Beamte vor dem Wintereinbruch noch im Dezember 2001 an den „Tagesspiegel“.
Am 29. April 2002 erschien im „Tagesspiegel“ ein Artikel über den Beamten mit dem Titel „Quälgeist oder Querdenker in der Verwaltung“. Darin wurde die Rechtsauffassung des Beamten zur Befreiung von der Reinigungspflicht wiedergegeben. Er habe als stellvertretender Leiter der zuständigen Behörde die Ausnahmen aufheben und damit die Rechtmäßigkeit der üblichen Praxis gerichtlich überprüfen lassen wollen, sei aber zurückgepfiffen und versetzt worden. Der Beamte habe sich bereits früher behördlichen Vorgaben erfolgreich widersetzt. Dem Artikel war ein Foto des Beamten angefügt mit dem Untertitel: „Steine des Anstosses: der Slatdorpweg in Zehlendorf ist nach Ansicht von H. zu Unrecht von der Reinigungspflicht befreit – wie viele andere Wege auch.“.
Der Beamte hat den zu 1. bis 6. festgestellten Sachverhalt eingeräumt. Zudem hat die Disziplinarkammer den in den rechtskräftigen Entscheidungen der 28. Kammer des Verwaltungsgerichts (VG 28 A 248. 98; VG 28 A 270.98; VG 28 A 99.98) festgestellten Sachverhalt gemäß § 18 Abs. 2 LDO ihrer Entscheidung zu Grunde gelegt.
Entscheidungsgründe
III. Nach dem festgestellten Sachverhalt hat sich der Beamte eines aus mehreren Pflichtverletzungen zusammengesetzten, einheitlich zu würdigenden Dienstvergehens schuldig gemacht (§ 40 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes – LBG -).
In formeller Hinsicht stehen der Feststellung des Dienstvergehens keine Bedenken entgegen.
Der zu Punkt 3 festgestellt Sachverhalt konnte in die Würdigung miteinbezogen werden. Auch wenn er nicht in der konkreten Anschuldigungsformel genannt worden ist, war er gleichwohl wirksam angeschuldigt, weil sich aus dem übrigen Inhalt der Anschuldigungsschrift eine ausreichende Substantiierung ergab und der Anschuldigungswille erkennbar war (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. April 1996 – BVerwG 1 D 54/95 -, zit. nach Juris).
Die von dem Beamten vorgetragene Rüge der fehlenden Konkretisierung des unter 4. der Anschuldigung vorgeworfenen Verhaltens ist unbeachtlich, weil er selbst einräumt, in allen Fällen wie vorgeworfen gehandelt zu haben.
Soweit der Beamte einwendet, das unter Punkt 5 des konkreten Anschuldigungssatzes (jetzt Punkt 6) vorgeworfene Verhalten hätte nur vom Bezirksamt Hohenschönhausen angeschuldigt werden können, ist dem nicht zu folgen.
Die Untersuchungsführerin hat das Untersuchungsverfahren gemäß § 55 Abs. 2 Satz 2 2. HS LDO auf diesen Punkt mit Zustimmung des Vertreters der Einleitungsbehörde ausgedehnt. Auf Grund der zum 1. Januar 2001 erfolgten Versetzung des Beamten zum Bezirksamt war auch nicht dieses nunmehr Einleitungsbehörde. Dies war und blieb das Landeseinwohneramt Berlin, denn nach § 37 Abs. 1 LDO ist die Einleitungsbehörde zuständig, der der Beamte zum Zeitpunkt der Einleitung des förmlichen Verfahrens untersteht.
Auch die Rüge der fehlenden Schlussanhörung greift nicht. Dem Beamten ist mit Schreiben vom 2. Oktober 2002, zugestellt gegen Empfangsbekenntnis am 8. Oktober 2002, die Möglichkeit zu einer abschließenden Stellungnahme eingeräumt worden. Hiervon hat der Beamte durch Schreiben seiner Verteidigerin vom 7. November 2002 Gebrauch gemacht.
Mit seinem Schreiben vom 3. Juni 1998 an die Referatsleitung hat der Beamte einen Verstoß gegen die Wohlverhaltenspflicht (§ 21 Satz 1 LBG) gegenüber seinen Vorgesetzten begangen. Zwar nennt er keinen Namen und es ist zu seinen Gunsten davon auszugehen, dass er nicht eine Begünstigung im strafrechtlichen Sinne zum Vorwurf macht. Der Beamte hat in der Hauptverhandlung hingegen eingeräumt, dass er mit diesem Schreiben die rechtliche Einschätzung seines Gruppenleiters, des Zeugen K., kritisieren wollte, verbunden mit der Hoffnung, dass diese über den Referatsleiter revidiert werde. Indem er ihm unterstellt, nicht seiner vordergründigen Aufgabe der gesetzlichen Gefahrenabwehr entsprechend zu handeln, diskreditiert und verunglimpft der Beamte seinen Vorgesetzten und überschreitet damit die Grenze einer maßvollen und an der Sache orientierten Kritik.
Für sich alleine genommen würde diese Pflichtverletzung noch nicht die Schwelle disziplinarer Relevanz überschreiten. Im Zusammenhang mit den weiteren Dienstpflichtverletzungen und vor dem Hintergrund, dass sich diese Art der Vorgehensweise als persönliches Charakteristikum des Beamten auch auf anderen Dienstposten fortsetzt, erlangt das Verhalten des Beamten allerdings disziplinare Bedeutung.
Die Weigerung, entsprechend der ihm hinlänglich bekannten Ermessenspraxis in vier Fällen Fahrtenbücher nur für die Dauer von einem Jahr und nur für das Tatfahrzeug zu verhängen und dessen ungeachtet diese Vorgänge mit einem abweichenden Vorschlag vorzulegen, stellt ebenso eine Verletzung der ihm obliegenden Gehorsamspflicht gegenüber seinen weisungsberechtigten Vorgesetzten (§ 21 Satz 2 LBG) dar wie die beharrliche Ablehnung der Abnahme eidesstattlicher Versicherungen in der Zeit vom 21. bis 25. August 1998 nach erfolgter mündlicher und schriftlicher Weisung.
Eine dienstliche Anordnung im Sinne des § 21 Satz 2 LBG liegt vor, wenn nach dem objektiven Erklärungswert eine Äußerung oder ein Verhalten des Vorgesetzten des Beamten diesen zu einem Handeln oder Unterlassen rechtlich verpflichten will. Voraussetzung ist, dass dem Beamten eine klare und verbindliche Anordnung von seinem Vorgesetzten gegeben wird. Daran besteht vorliegend kein Zweifel.
Der Beamte hatte die unmissverständliche, mündliche und schließlich auch schriftliche Anweisung, in (vergleichbaren) Fällen ohne vorherige Anhörung Fahrtenbücher für die Dauer von einem Jahr und nur für das Tatfahrzeug zu verhängen sowie weitere Vorlagen (vergleichbarer) Vorgänge an seine Vorgesetzten zu unterlassen. Ebenso verhielt es sich bei seiner Tätigkeit in dem mit Führerscheinangelegenheiten befassten Referat bezogen auf die Abnahme eidesstattlicher Versicherungen.
Dabei ist es – entgegen der Ansicht des Beamten – ohne Bedeutung, ob es sich lediglich um eine durch seinen unmittelbaren Vorgesetzten wiedergegebene, von der Fachaufsicht vorgegebene Ermessenspraxis oder um die persönliche Rechtsauffassung des Gruppenleiters handelte, die sich in der Weisung ausdrückte. Der Beamte kann auch nicht damit gehört werden, es habe auch keine ausdrückliche Weisung der Fachaufsicht gegeben, die es verbiete, Fahrtenbücher für eine Dauer von mehr als einem Jahr zu verhängen. Eines solchen ausdrücklichen Verbotes hätte es auch nicht bedurft, weil die von der Fachaufsicht vorgegebene Ermessenspraxis, wonach generell nur Fahrtenbücher für ein Jahr angeordnet werden ohne Differenzierung nach der Gewichtung des begangenen Verkehrsverstoßes, die Ablehnung eines länger zu verhängenden Fahrtenbuches impliziert.
Der Umstand, dass er die Weisungen für rechtswidrig hielt, entband ihn schließlich nicht davon, diese zu befolgen. Denn die Gehorsamspflicht des Beamten, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört, besteht grundsätzlich auch bei rechtswidrigen Weisungen (BVerfG Beschlüsse vom 7. November 1994 – 2 BvR 1117/94, 2 BvR 1118/94, 2 BvR 1119/94 -, DVBl 1995, 192).
Zwar steht einem Beamten, der ein ihm abverlangtes Behördenhandeln für rechtswidrig hält und dessen unmittelbarer Vorgesetzter die Anordnung aufrechterhält, gemäß § 22 Abs. 2 Satz 2 LBG das Recht zur Remonstration zur Seite. Nach dessen erfolgloser Durchführung muss er jedoch – von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen abgesehen – die Anordnung umgehend ausführen, ist aber von der eigenen Verantwortung befreit. Ihm bleibt dann allein die Möglichkeit, verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen und die von ihm bezweifelte Rechtmäßigkeit der an ihn gerichteten dienstlichen Anordnung gerichtlich überprüfen zu lassen. Allerdings entbindet ihn dies nicht von der Pflicht zur sofortigen Ausführung der Weisung.
Unter Berücksichtigung dessen musste sich der Beamte, nachdem ihm die Zeugen K. und R. die bisherige Verwaltungspraxis ihres jeweiligen Referats bestätigt bzw. erläutert und ihn angewiesen hatten, dementsprechend zu verfahren, dem beugen.
Schließlich irrt der Beamte auch mit seiner Meinung, das Gesetz habe ihm ein Ermessen eingeräumt, das es ihm gestatte, Entscheidungen nach eigenem Rechtsempfinden zu treffen. Dabei verkennt er, dass nicht ihm persönlich als Sachbearbeiter eine freie Ermessensausübung zukommt, sondern seiner Dienstbehörde, die die Ermessenspraxis durch entsprechende Weisungen und Vorgaben geben darf, zumal dies zur Gewährleistung einheitlicher Ermessensausübung (Art. 3 GG) unverzichtbar ist.
Indem er die an ihn herangetretene bzw. die von ihm gezielt angesprochene Presse autorisiert hat, kritische Äußerungen über die Behördenpraxis auf seiner Dienststelle in entsprechenden Artikeln wiederzugeben und mit überspitzten Äußerungen („Beutelschneiderei“) versucht hat, über die Öffentlichkeit Einfluss auf seinen Dienstherrn auszuüben, hat er sich einer Dienstpflichtverletzung in Form der sog. „Flucht in die Öffentlichkeit“ schuldig gemacht, weil er damit die ihm gemäß § 21 Satz 1 LBG obliegende Loyalitätspflicht gegenüber seinen Vorgesetzten missachtete.
Im Beamtenrecht ist der Beamte zur Loyalität gegenüber dem Dienstherrn im Interesse eines geordneten Ablaufs der öffentlichen Verwaltung und zur Wahrung von Vertraulichkeit in internen Dienstangelegenheiten verpflichtet. Er hat dementsprechend nach § 21 Abs. 1 LBG Gehorsam und die Loyalität gegenüber seinen Vorgesetzten zu wahren. Die Vorgesetzten sind im Interesse möglichst effektiver, objektiver und von sachfremden Erwägungen unbeeinflußter Wahrnehmung ihrer Aufgabe gegenüber der Allgemeinheit auf einen von sachfremden Einflüssen freien Prozeß der Meinungs- und Entscheidungsbildung angewiesen. Jeder Beamte ist daher gehalten, diesen Meinungs- und Entscheidungsbildungsprozess bei seinen Vorgesetzten nach außen hin gegen alle Einflüsse möglichst abzuschirmen. Der Beamte ist auch dann zu Gehorsam und Loyalität gegenüber seinen Vorgesetzten verpflichtet, wenn er selbst mit den getroffenen Entscheidungen nicht einverstanden ist. Das gebietet ihm insbesondere Zurückhaltung in der Veröffentlichung von internen Angelegenheiten, und zwar selbst dann, wenn sie nicht einer konkreten Geheimhaltungspflicht unterliegen. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat die in der Publizierung von internen Vorgängen liegende „Flucht in die Öffentlichkeit“ stets als Pflichtverletzung gewertet und geahndet. Ein Beamter wird der daraus resultierenden Verantwortung jedenfalls dann nicht gerecht, wenn er sich zum Zwecke der Verstärkung durch eine Lobby an die außerdienstliche Öffentlichkeit wendet. Dies würde den Inhalt des dienstlichen Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesses mit der Gefahr sachfremder Einwirkungen belasten und liegt nicht im Interesse des an dem Gebot der Effektivität, der Nützlichkeit und der Sachlichkeit orientierten Auftrags der öffentlichen Verwaltung. Der Kern des disziplinaren Unrechts liegt hier in der besonderen Form der Illoyalität, die der Beamte durch das Ziel erkennen ließ, sich eine außerdienstliche Lobby für seine Vorstellungen von der Abnahme eidesstattlicher Versicherungen bei Führerscheinverlust oder der Befreiung von der Glättebekämpfungspflicht zu verschaffen.
Das Verbot, innerdienstliche Vorgänge an die Öffentlichkeit zu tragen, um dieser keinen Einfluss auf eine innerdienstliche Meinungsbildung und Entscheidungsfindung zu gewähren, entfiel für den Beamten nicht dadurch, dass er in der Vergangenheit vergeblich wiederholt die von ihm für richtig erachteten Rechtsansichten seinen Vorgesetzten vorgetragen hat, die von diesen anders bewertet wurden. Diese Erfahrung gab ihm nicht das Recht, zur Durchsetzung seiner persönlichen Ansichten diese öffentlich kundzumachen, um dadurch auf eine Lösung in seinem Sinne lenkenden Einfluß zu nehmen.
Nicht vorwerfbar ist dem Beamten hingegen, dass er durch die Nichterhebung der Verwaltungsgebühr für die eidesstattliche Versicherung dem Land Berlin einen finanziellen Schaden zugefügt hat. Zum Einen wurde durch die Nichtabnahme der eidesstattlichen Versicherungen überhaupt keine öffentliche Dienstleistung in Anspruch genommen, für die eine Verwaltungsgebühr hätte erhoben werden können; zum Anderen wurde diese Verwaltungspraxis nicht eingeführt mit dem Ziel, dem öffentlichen Haushalt finanzielle Unterstützung zukommen zu lassen, sondern wurde als Mittel zur Glaubhaftmachung dem Betroffenen offeriert (s. dazu Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin, 20. Kammer, a.a.O.).
Auch das unter Punkt 3 angeschuldigte Verhalten kann dem Beamten nicht zur Last gelegt werden. Die bloße Bekundung der Absicht, weiterhin weisungswidrig zu handeln, ist disziplinarrechtlich nicht von Bedeutung (so auch VG 80 A 49.98).
Entgegen der Auffassung des Beamten war das von ihm begangene Dienstvergehen nicht deswegen gerechtfertigt, weil ansonsten eine Gefährdung eines höherrangigen Rechts wie das Leben und die körperliche Unversehrtheit zu befürchten gewesen wäre.
Eine auf Evidenzfälle beschränkte Ausnahme von der Gehorsamspflicht (§ 22 Abs. 2 Satz 5 LBG), wonach er sich durch das ihm aufgetragene Verhalten strafbar gemacht oder eine Ordnungswidrigkeit begangen hätte und dies für ihn erkennbar war oder das Verhalten ihn in seiner Menschenwürde verletzt hätte, lag nicht vor (so auch Oberverwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 9. September 2002 – OVG 4 N 85.01 -).
Ein Notstand in Form einer konkreten, unmittelbar bevorstehenden Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer und Fußgänger durch die Anordnung eines nur einjährigen Fahrtenbuches bzw. die Befreiung von der Glättebekämpfungspflicht bestand nicht. Allein eine abstrakte Gefährdung legitimierte nicht die von ihm begangenen Dienstpflichtverletzungen. Dies gilt auch vor dem Hintergrund der von dem Beamten angenommenen Vermögensgefährdung durch Zahlung einer Verwaltungsgebühr zur Abnahme einer Versicherung an Eides statt. Den jeweils betroffenen Bürgern hätte es offen gestanden, hiergegen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz zu suchen.
Der Beamte handelte auch schuldhaft und zwar vorsätzlich. Ihm war bewusst, dass sein Verhalten dienstpflichtwidrig war.
Anhaltspunkte, die die Annahme einer Schuldunfähigkeit oder verminderten Schuldunfähigkeit rechtfertigen, liegen nicht vor. Sie ergeben sich auch nicht aus der amtsärztlichen Stellungnahme vom 23. Juni 2004, wonach die Ursache für die ausgeprägten psychosomatischen Beschwerden auf die sehr schwierige Arbeitsplatzsituation zurückzuführen sei. Denn der Bericht beruht allein auf den einseitigen Schilderungen des Beamten über seinen Arbeitsplatz und ist mithin für eine objektive Einschätzung nicht verwertbar.
Gleiches gilt auch für die in der amtsärztlichen Bewertung angenommene Mobbing-Situation. Im arbeitsrechtlichen Verständnis erfaßt der Begriff des „Mobbing“ fortgesetzte, aufeinander aufbauende oder ineinander übergreifende, der Anfeindung, Schikane oder Diskriminierung dienende Verhaltensweisen, die nach Art und Ablauf im Regelfall einer übergeordneten, von der Rechtsordnung nicht gedeckten Zielsetzung förderlich sind und jedenfalls in ihrer Gesamtheit das allgemeine Persönlichkeitsrecht oder andere ebenso geschützte Rechte, wie die Ehre oder die Gesundheit des Betroffenen verletzen (Thüringer Landesarbeitsgericht, Urteil vom 10. April 2001- 5 Sa 403/2000). Von einer gezielten willkürlichen Behandlung des Beamten kann danach nicht die Rede sein. Dagegen spricht bereits, dass er seit 1995 in verschiedenen Einsatzgebieten mit seinen Dienstvorgesetzten in Konflikte geriet, in dem mit Führerscheinangelegenheiten befassten Referat bereits nach wenigen Tagen. Dabei gingen die Auseinandersetzungen immer von dem Beamten aus, der die vorgegebene Behördenpraxis nicht akzeptieren wollte und durch ständige Wiedervorlagen mit gleicher Thematik und Missachtung von Weisungen nicht nur die Arbeitsabläufe, sondern auch den Arbeitsfrieden störte. Dass die Dienstvorgesetzten daran interessiert waren, sich von dem Beamten zu trennen, ist daher nachvollziehbar.
IV. Das festgestellte Dienstvergehen macht die Entfernung des Beamten aus dem Dienst erforderlich (§§ 5 Abs. 1, 10 LDO).
Untragbar und im Interesse der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes hieraus und zu entfernen ist nur der Beamte, der entweder aufgrund der Art und/oder Schwere des von ihm begangenen Dienstvergehens die Grundlage seines öffentlichrechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses dauerhaft zerrüttet hat oder dem aus anderen im Zusammenhang mit dem Dienstvergehen offenbar werdenden Umständen bzw. Erkenntnissen eine pflichtgemäße Amtsführung nicht mehr zugetraut werden kann (Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. Mai 2000 – 3 A 10469/00 – zit. nach Juris). Die Feststellung dieser für das berufliche Schicksal des Beamten und die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes in gleicher Weise bedeutsamen Voraussetzungen hat der Gesetzgeber in die Hand der Disziplinargerichte gelegt. Sie haben auf der Grundlage ihrer im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung aus einem umfassend aufgeklärten Sachverhalt zu bildenden Überzeugung eine Prognose über die weitere Vertrauenswürdigkeit des Beamten abzugeben. Fällt diese negativ aus, ist der Beamte aus dem Dienst zu entfernen, denn anders als bei den übrigen Disziplinarmaßnahmen besteht insoweit kein Ermessen.
Gemessen daran bestand nicht auf Grund der Art und Schwere des Dienstvergehens, sondern wegen des von dem Beamten in der Hauptverhandlung gewonnenen Eindrucks von seiner Persönlichkeit die Notwendigkeit der Entfernung aus dem Dienst. Die Disziplinarkammer hat in zwei Verhandlungstagen einen Beamten kennengelernt, bei dem ein immer wiederkehrendes Verhaltensmuster festzustellen ist: Ungeachtet des Sachgebietes, in dem der Beamte tätig war (Autowrackbeseitigung, Fahrverbotanordnung, Führerscheinangelegenheiten oder ordnungsgemäße Straßenreinigung), kritisierte er gleich zu Beginn die bestehende Behördenpraxis und versuchte seine eigenen Rechtsansichten durchzusetzen. Wie er selbst in der Hauptverhandlung einräumte, „nervte“ er dabei seine Dienstvorgesetzten durch kategorische Missachtung der Anordnungen oder ständige Wiedervorlagen mit gleicher Thematik. Dem Beamten lag es fern, sich in Diskussionen überzeugen zu lassen oder schlichtweg die Weisungen zu befolgen. Dabei verkannte und verkennt er bis heute, dass nicht die Dienstbehörde sich auf ihn einstellen, sondern er sich dienstlichen Gepflogenheiten und Regeln unterordnen muss. Seine notorische Uneinsichtigkeit wird nicht zuletzt durch die unzähligen verwaltungsgerichtlichen und oberverwaltungsgerichtlichen Verfahren dokumentiert, die er gegen seinen Dienstherrn betrieben hat. Auch die Gründe der für ihn ablehnenden Entscheidungen haben ihn nicht dazu bewegen können, sein Verhalten zu überdenken und aufzugeben.
Von seiner nunmehr in der Hauptverhandlung behaupteten Einsicht in sein Fehlverhalten konnte sich die Disziplinarkammer nicht überzeugen. Bezogen auf die von ihm kritisierte Behördenpraxis zur Befreiung von der Glättebekämpfungspflicht spricht gegen ein Unrechtsbewusstsein des Beamten, dass er noch im Jahr 2003 bei der zuständigen Behörde nach dem Informationsfreiheitsgesetz Anträge auf Auskunftserteilung betreffend etwa 1500 Vorgänge gestellt hat.
Nach wie vor verfolgt der Beamte auch die Anerkennung der von ihm eingereichten Qualitätsvorschläge im Rahmen des sogenannten Berliner Ideenmanagements, die ihm bislang vor allen Dingen deswegen versagt blieb, weil nach Auffassung des zuständigen Fachbereiches die Frage der Rechtmäßigkeit eines bestimmten, von dem Beamten angegriffenen Verwaltungshandelns nicht Gegenstand eines Qualitätsvorschlages sein kann.
Schließlich hat der Beamte in seinem Schlusswort zu erkennen gegeben, dass er auch künftig nicht von dem bekannten Verhaltensmuster abweichen will. Nach wie vor argumentiert er gegen die vom Oberverwaltungsgericht Berlin bestätigte Behördenpraxis für ein mehrjähriges Fahrverbot, kritisiert die seinerzeitige Abnahme der eidesstattlichen Versicherung bei Führerscheinverlust gegen Erhebung einer Verwaltungsgebühr und rechtfertigt die in dem Zeitungsartikel verwendeten Bezeichnung der Behördenpraxis als „Beutelschneiderei“.
Als Fazit leitet er aus dem Disziplinarverfahren einzig für sich her, dass er künftig nach seinem Dafürhalten zu beanstandende Anordnungen erst „nach schriftlicher Bestätigung gemäß Remonstrationsverfahren dem Gericht vorlegen“ werde.
Die Äußerungen lassen nicht die Hoffnung zu, eine mildere Disziplinarmaßnahme könne auf ihn erzieherisch einwirken, und ein künftig pflichtgemäßes Verhalten des Beamten nicht erwarten. Einschlägige disziplinare Pflichtenmahnungen und gerichtliche Ausführungen haben bei dem Beamten keinen Verhaltenswandel auszulösen vermocht, ebensowenig eindringliche Hinweise in der mündlichen Verhandlung.
V. Die Kammer hat dem Beamten gemäß § 70 Abs. 1 LDO einen Unterhaltsbeitrag von 75 v.H. des fiktiven Ruhegehalts für die Dauer von sechs Monaten bewilligt, weil er dessen auch unter Berücksichtigung der Schwere des Dienstvergehens nicht unwürdig sowie wegen des künftigen Wegfalls der Dienstbezüge bedürftig erscheint. Der Unterhaltsbeitrag war nach dem gesetzlichen Höchstsatz gemäß § 70 Abs. 1 Satz 2 LDO zu bemessen, weil das fiktive Ruhegehalt des Beamten so niedrig liegt, dass eine ausreichende Versorgung des Beamten ansonsten nicht gewährleistet wäre.
Nach Ablauf des Bewilligungszeitraums käme eine erneute Bewilligung des Unterhaltsbeitrages allerdings nur dann in Betracht, wenn es dem Beamten ohne eigenes Verschulden und trotz ständigen, im einzelnen nachzuweisenden Bemühens bis dahin nicht gelungen sein sollte, eine andere Tätigkeit zu finden.
Der Beamte wird hiermit nachdrücklich darauf hingewiesen, dass er danach gehalten ist, alle ihm möglichen und zumutbaren Anstrengungen zu unternehmen, um eine unterhaltssichernde neue Arbeit zu finden. Er muss sich ernsthaft, intensiv und nachhaltig während des gesamten Bewilligungszeitraums um eine solche Erwerbstätigkeit bemühen. Dies gilt auch dann, wenn sich seine Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess bei den an seinem Wohnort oder dessen Umgebung bestehenden Verhältnissen, aufgrund der Arbeitsmarktlage oder infolge seiner persönlichen Umstände schwierig gestaltet. Ihm ist es auch zuzumuten, einfache Arbeiten, die keine oder nur eine geringe Qualifikation voraussetzen, anzunehmen. Mit zunehmendem zeitlichen Abstand von der Verurteilung müssen höhere Anforderungen an seine Darlegungs- und Nachweispflicht sowie an die Intensität seines Bemühens um eine sein Auskommen sichernde Beschäftigung gestellt werden. Zu diesen ernsthaften Bemühungen gehört insbesondere, dass er sich unverzüglich nach rechtskräftig festgestellter Dienstentfernung bei dem für ihn zuständigen Arbeitsamt als Arbeitsuchender meldet, sich gleich von Anfang an ständig mehrmals pro Woche auf Stellenangebote hin bewirbt und dass er auch selbst – soweit sinnvoll und zumutbar – Bewerbungen in entsprechenden Medien (z.B. Zeitung, Internet) aufgibt. Seine vergeblichen Bemühungen um die Erlangung eines neuen Arbeitsplatzes muss er durch Vorlage von nachprüfbaren schriftlichen Belegen – dazu gehören z.B. Durchschriften von Bewerbungen, Absagen, Ausdrucke von E-Mails, Angabe von Zeitpunkt und Anschriften der Firmen, bei denen er sich nur mündlich beworben hat – gegenüber dem Gericht glaubhaft machen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 106 Abs. 1 LDO, die Entscheidung über die Auslagen auf § 108 LDO.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil ist gemäß §§ 73 ff. LDO das Rechtsmittel der Berufung an den Disziplinarsenat des Oberverwaltungsgerichts Berlin zulässig. Sie ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Berlin – Disziplinarkammer – Kirchstraße 7, 10557 Berlin, schriftlich oder durch schriftlich aufzunehmende Erklärung vor der Geschäftsstelle einzulegen. Für die Berechnung der Frist zur Einlegung der Berufung kommt es auf den Zeitpunkt der Zustellung an den Beamten an. Die Berufungsfrist wird auch dann gewahrt, wenn während ihres Laufes die Berufung beim Disziplinarsenat des Oberverwaltungsgerichts Berlin, Kirchstraße 7, 10557 Berlin (ab 1. Oktober 2004: Hardenbergstraße 31, 10623 Berlin), eingeht. In der Berufungsschrift ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen und anzugeben, inwieweit das Urteil angefochten wird und welche Änderungen beantragt werden. Die Anträge sind innerhalb der genannten Frist zu begründen.
Die Kostenentscheidung allein kann nicht angefochten werden.
Allen Schriftsätzen und Anlagen soll eine Abschrift beigefügt werden.
