Luftfahrzeugführererlaubnis – Widerruf bei Verstößen gegen (Straßen-)Verkehrsvorschriften

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Az.: 8 CS 06.2084, Beschluss vom 27.12.2006

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

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Der Antragsgegner hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Der Antragsteller ist Inhaber der Lizenzen für Segelflugzeugführer und Freiballonführer, die zuletzt jeweils am 17. Mai 2005 durch die Regierung von Oberbayern – Luftamt Südbayern – bis 20. Juli 2008 und 26. Mai 2010 verlängert wurden. Auch die dem Antragsteller erstmals am 19. Juli 2004 erteilte Anerkennung als Prüfer für Freiballonführer wurde durch die Behörde bis 20. Juli 2008 verlängert.

Luftfahrzeugführererlaubnis - Widerruf bei Verstößen gegen (Straßen-)Verkehrsvorschriften
Foto: Amaviael/Bigstock

Mit Bescheid vom 12. Juni 2006 widerrief die Regierung von Oberbayern – Luftamt Südbayern – die Anerkennung des Antragstellers als Prüfer (für Freiballonführer), und ordnete das Ruhen der Lizenzen für Segelflugzeugführer und Freiballonführer jeweils bis zum Nachweis der Eignung durch Vorlage eines positiven flugmedizinisch-psychologischen Gutachtens an. Gleichzeitig wurde bestimmt, dass die flugmedizinisch-psychologische Eignungsbegutachtung vom Flugmedizinischen Institut der Luftwaffe in Fürstenfeldbruck durchzuführen ist. Weiter verfügte die Behörde die Einziehung der dem Antragsteller ausgestellten Luftfahrerscheine sowie der Anerkennungsurkunde als Prüfer und verpflichtete den Antragsteller zur Hinterlegung dieser Papiere bei der Behörde bis spätestens zehn Tage nach Zustellung des Bescheids. Die sofortige Vollziehung dieser Verfügungen wurde angeordnet. Für den Fall der nicht fristgerechten Hinterlegung der Dokumente bei der Behörde wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 500 Euro je Dokument angedroht. Die von Amts wegen eingeholte Auskunft aus dem Verkehrszentralregister des Kraftfahrt-Bundesamtes habe beim Antragsteller vier bestands- bzw. rechtskräftig festgestellte Verstöße gegen Straßenverkehrsvorschriften mit insgesamt zwölf Punkten und zusätzlich einem Monat Fahrverbot ergeben. Daraus ließen sich erhebliche Zweifel an der Zuverlässigkeit des Antragstellers im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG und § 24 Abs. 2 LuftVZO herleiten. Diese Zweifel könnten hinsichtlich der Tätigkeit als Luftfahrzeugführer durch Vorlage eines für den Antragsteller positiven flugmedizinisch-psychologischen Eignungsgutachtens ausgeräumt werden. Dementsprechend seien eine Eignungsbegutachtung des Antragstellers nach § 24c Abs. 2 LuftVZO und das Ruhen der Luftfahrzeugführerlizenzen bis zum Nachweis seiner Eignung angeordnet worden. Durch die angeführten Verfehlungen des Antragstellers sei das besondere Vertrauensverhältnis, das seiner Anerkennung als Prüfer zu Grunde liege, zerstört. Darüber hinaus habe der Antragsteller eine Angehörige geprüft, obwohl er über die Unzulässigkeit einer derartigen Prüfung ausdrücklich belehrt worden sei. Deshalb sei nunmehr vom Widerrufsvorbehalt in der Anerkennung als Prüfer Gebrauch gemacht worden. Es bestünden erhebliche Gründe, die Anordnungen im überwiegenden öffentlichen Interesse für sofort vollziehbar zu erklären. Ein privates Interesse an der Fortsetzung der fliegerischen Tätigkeit, welches das öffentliche Interesse am umgehenden Ausschluss ungeeigneter Personen vom Luftverkehr überwiegen würde, sei nicht erkennbar. Daran ändere auch die Tätigkeit des Antragstellers als gewerblicher Freiballonführer nichts.

Das Verwaltungsgericht München hat auf Antrag des Antragstellers mit Beschluss vom 20. Juli 2006 die aufschiebende Wirkung seiner Klage vom 19. Juni 2006 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 12. Juni 2006 wiederhergestellt. Es sei davon auszugehen, dass der Bescheid im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach als rechtswidrig angesehen und aufgehoben werde. Der Bescheid zeige nicht auf, aus welchen Gründen vor dem Hintergrund der geäußerten Zweifel an der Zuverlässigkeit des Antragstellers das Ruhen der Lizenzen für Segelflugzeug- und Freiballonführer ausreichen solle, während die Anerkennung als Prüfer widerrufen werde. Die Durchführung einer Überprüfungsfahrt bei der geschiedenen Ehefrau sei als Pflichtenverstoß nicht so schwerwiegend, dass er den Widerruf der Anerkennung als Prüfer rechtfertigen könne. Auch die festgestellten vier Verstöße gegen Straßenverkehrsvorschriften reichten nicht aus, die Zweifel der Behörde an der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers zu begründen. Bei den Verkehrsordnungswidrigkeiten handle es sich um Massendelikte, deren Begehung nach den Umständen des vorliegenden Falles keine Rückschlüsse auf die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit zulasse. Auch habe die Behörde die gebotene Gesamtwürdigung der Persönlichkeit des Antragstellers und seiner jahrelang beanstandungsfreien fliegerischen Tätigkeit unterlassen. Somit könne auch die im Bescheid erfolgte Anordnung der Vorlage eines Eignungsgutachtens voraussichtlich keinen Bestand haben.

Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat der Antragsgegner Beschwerde eingelegt mit den Antrag,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 20. Juli 2006 aufzuheben und den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage vom 19. Juni 2006 gegen den Bescheid der Regierung von Oberbayern – Luftamt Südbayern – vom 12. Juni 2006 abzulehnen.

Im Hinblick auf die Zerrüttung des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen dem Antragsteller und der Behörde könne diese nicht hinnehmen, dass der Antragsteller weiter als beliehener Prüfer für sie tätig werde. Durch die grob pflichtwidrige Prüfung seiner geschiedenen Ehefrau habe der Antragsteller erkennen lassen, dass er nicht in der Lage sei, die Grundregeln ordnungsgemäßen Verwaltungshandelns zu beachten. Zudem ließen die festgestellten Verstöße gegen Verkehrsvorschriften Zweifel an der erforderlichen Sorgfalt bei der Wahrnehmung der hoheitlichen Prüfertätigkeiten im Luftverkehr aufkommen. Eine Ruhensanordnung sei insoweit nicht in Frage gekommen, da selbst eine für den Antragsteller positive Eignungsbegutachtung die Zerrüttung des für einen Prüfer unabdingbaren besonderen Vertrauensverhältnisses nicht überwinden könne. Die erheblichen verkehrsrechtlichen Verstöße und insbesondere die vom Antragsteller begangene fahrlässige Körperverletzung zeigten, dass es dieser mit der Beachtung von Verkehrsregeln allgemein nicht so genau nehme. Gerade beim Luftverkehr handle es sich aber um ein Verkehrssegment, in dem bereits geringfügige Fehlleistungen zu katastrophalen Folgen führen könnten. Wenn das Erstgericht auf die langjährige beanstandungsfreie Tätigkeit des Antragstellers als Luftfahrzeugführer abstelle, verkenne es das Regel-Ausnahme-Verhältnis in der Bestimmung des § 24 Abs. 2 LuftVZO.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde, bei deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die form- und fristgerecht dargelegten Beschwerdegründe beschränkt ist, hat keinen Erfolg.

Bei seiner Entscheidung über einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 5 VwGO hat das Verwaltungsgericht eine Interessenabwägung unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens vorzunehmen, soweit diese im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes bereits überschaubar sind. Nach denselben Regeln richtet sich auch die Entscheidung des Beschwerdegerichts (vgl. BayVGH vom 23.1.2002 BayVBl 2002, 306; vom 27.8.2002 NVwZ-RR 2003, 154).

Lässt sich bei der im Eilverfahren allein gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage feststellen, dass die Anordnungen im angefochtenen Bescheid des Antragsgegners vom 12. Juni 2006 rechtswidrig sind und den Antragsteller in seinen Rechten verletzen und seine Anfechtungsklage deshalb voraussichtlich Erfolg haben wird (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), besteht auch kein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Verwaltungsakte.

1. Der im Bescheid vom 12. Juni 2006 verfügte Widerruf der Anerkennung als Prüfer für Freiballonführer (Nr. 1 des Bescheidstenors) ist unter Berücksichtigung der Gesamtumstände jedenfalls nicht erforderlich und verstößt daher gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Hinreichende Gründe für die dem Widerruf zu Grunde liegende Annahme der Zerrüttung des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen der Behörde und dem von ihr bestellten und mit hoheitlichen Prüferaufgaben beliehenen Antragsteller sind – wie das Erstgericht zutreffend festgestellt hat – im angefochtenen Bescheid nicht dargelegt. Auch die ergänzenden Ausführungen des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren vermögen keine den Widerruf der Prüferanerkennung rechtfertigende Zweifel an der Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit des Antragstellers als Prüfer zu begründen.

Rechtliche Grundlage für die Anordnung des Widerrufs ist, nachdem § 4 Abs. 1 und 3 LuftVG i.V.m. § 29 Abs. 1 und 3 LuftVZO insoweit nicht anwendbar sind, der der Anerkennung des Antragstellers als Prüfer vom 19. Juli 2004 und 11. Juli 2005 (Verlängerung) beigefügte Widerrufsvorbehalt (vgl. Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2, Art. 36 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG). Der Widerruf darf durch die Behörde jedoch nur nach Maßgabe des Widerrufsvorbehalts, insbesondere unter Beachtung darin enthaltener Beschränkungen oder näherer Voraussetzungen, ausgesprochen werden. Er darf zudem nur aus in den betreffenden Rechtsvorschriften vorgezeichneten Zwecken und unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erfolgen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, RdNr. 35 zu § 49).

Nach dem Widerrufsvorbehalt in der Prüferanerkennung des Antragstellers kann diese von der anerkennenden Behörde jederzeit beschränkt, für ruhend erklärt oder widerrufen werden, falls der Inhaber der Anerkennung u.a. Anlass zu Zweifeln an seiner Zuverlässigkeit gibt. Die (charakterliche) Zuverlässigkeit hinsichtlich der Prüfertätigkeit ist nach § 128 Abs. 3 LuftPersV Eignungsvoraussetzung für diese Funktion. Zutreffend ist auch, dass angesichts des Schutzguts der Sicherheit des Luftverkehrs die berufsspezifische Risikoschwelle grundsätzlich niedrig anzusetzen ist (vgl. BayVGH vom 11.2.2002 Az. 20 ZB 02.259) und an einen im Rahmen der behördlichen Lizenzerteilung eingesetzten Prüfer (vgl. § 47 Abs. 3, § 49 Abs. 3 LuftPersV) hohe Anforderungen an die charakterliche Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit zu stellen sind (vgl. Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, Kommentar, Stand: Mai 2006, RdNr. 35 zu § 4 m.w.N.). Der Prüfer muss nicht nur selbst das betreffende Luftfahrzeug sicher führen können, sondern auch die Gewähr dafür bieten, bei Dritten eine solche Fähigkeit ordnungsgemäß zu überprüfen und zu bescheinigen (vgl. BVerwG vom 4.9.1990 Az. 1 C 13/89 – Juris-DokNr. WBRE310348602). Diese Anforderungen dürfen andererseits vor dem Hintergrund des Grundrechts der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und des auch bei Eingriffen in die Berufsausübungsfreiheit (Prüfertätigkeit als Form der Berufsausübung; vgl. BVerwG vom 4.9.1990 a.a.O.) zu beachtenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht übersteigert werden.

Gemessen an diesen Grundsätzen hält die Annahme der Behörde, beim Antragsteller sei die erforderliche Zuverlässigkeit für die Prüfertätigkeit nicht gewährleistet und die Anerkennung deshalb zu widerrufen, der rechtlichen Nachprüfung nicht stand. Wenn der Antragsgegner für seine Widerrufsanordnung insbesondere auf die „grob pflichtwidrige Prüfung“ der geschiedenen Ehefrau abstellt und daraus folgert, dass der Antragsteller „damit in zentraler Weise gegen die Befangenheitsregelungen des Verwaltungsverfahrensrechts verstoßen“ habe, wodurch die unüberwindbare „Zerrüttung des für die Beleihung als Prüfer unabdingbaren besonderen Vertrauensverhältnisses“ bewirkt worden sei (vgl. S. 4 f. des angefochtenen Bescheids sowie S. 2, 7 f. der Beschwerdebegründung), wird dieser objektive Pflichtenverstoß des Antragstellers in unverhältnismäßiger Weise überbewertet. Zwar wird durch Art. 20 Abs. 5 Satz 2 BayVwVfG der Kreis der von diesem gesetzlichen Betätigungsverbot erfassten Personen (Angehörigen) ausdrücklich erweitert und im Fall der Scheidung der ehemalige Ehegatte weiterhin als ausgeschlossener Angehöriger behandelt. Diese Fiktion der Angehörigeneigenschaft musste der im Zusammenhang mit der Anerkennung als Prüfer unter Hinweis auf Art. 20 BayVwVfG lediglich darüber belehrte Antragsteller, dass er „z.B. bei Angehörigen“ die Tätigkeit als Prüfer nicht ausüben dürfe, nicht zwingend kennen. Das Gewicht seines Verstoßes gegen diesen Ausschlussgrund im Rahmen der Prüfertätigkeit ist daher als gering, jedenfalls aber nicht so gewichtig anzusehen, dass er die Zuverlässigkeit des Antragstellers als Prüfer in Frage stellen könnte. Zudem setzt sich der Antragsgegner mit seiner Bewertung dieses Pflichtverstoßes beim Widerruf der Prüferanerkennung in Widerspruch zu seinem früheren Verhalten, nachdem die Behörde diese Prüfung lediglich zum Anlass nahm, den Antragsteller mit Schreiben vom 30. März 2006 auf den Verstoß hinzuweisen und um künftige Beachtung der entsprechenden Regelung in Art. 20 Abs. 5 BayVwVfG zu bitten. Die Behörde hat im Schreiben vom 30. März 2006 auch weder zum Ausdruck gebracht, dass sie insoweit von einem grob pflichtwidrigen Verhalten des Antragstellers ausgeht, das an der erforderlichen Sorgfalt bei der Wahrnehmung von hoheitlichen Prüfertätigkeiten zweifeln lässt, noch hat sie den Antragsteller im Sinne einer Abmahnung auf die möglichen Konsequenzen einer derartigen Sorgfaltspflichtverletzung hingewiesen.

Auch unter Berücksichtigung der beim Antragsteller in den Jahren 2002 bis 2005 geahndeten vier Verstöße gegen Straßenverkehrsvorschriften genügt der von der Behörde verfügte Widerruf der Prüferanerkennung nicht dem Grundsatz der Erforderlichkeit der Maßnahme. Denn diese Verstöße sind bei der gebotenen Berücksichtigung der Gesamtumstände und der Persönlichkeit des Antragstellers im Ergebnis weder nach der Anzahl noch ihrer Erheblichkeit im Hinblick auf die Sicherheit des Straßenverkehrs so gewichtig, dass sie hinreichende Zweifel an der Zuverlässigkeit und Sorgfalt bei der Wahrnehmung der hoheitlichen Prüfertätigkeiten begründen und den Widerruf der Prüferanerkennung rechtfertigen könnten (vgl. dazu im Einzelnen unter 2.).

2. Das Verwaltungsgericht ist bei seiner Entscheidung im Ergebnis auch zutreffend davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für die Anordnung des Ruhens der beiden Lizenzen des Antragstellers nach § 29 Abs. 3 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 und § 24 Abs. 2 LuftVZO nicht erfüllt sind. Denn hinreichende Tatsachen nach § 24 Abs. 2 LuftVZO, dass der Antragsteller für die erlaubte Tätigkeit als Luftfahrtpersonal mangels der erforderlichen Zuverlässigkeit ungeeignet ist, liegen auch nach Auffassung des Senats nicht vor. Wenn die Behörde dagegen aus den beim Antragsteller festgestellten vier Verstößen gegen Verkehrsvorschriften sowie der unzulässigen Prüfung seiner geschiedenen Ehefrau bereits die Vermutung seiner Unzuverlässigkeit im luftverkehrsrechtlichen Sinn ableitet, ist dieser Schluss rechtlich zu beanstanden. Der Antragsgegner stellt damit im konkreten Einzelfall übersteigerte Anforderungen an die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit.

2.1 Entgegen der Beschwerdebegründung ist das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung nicht davon ausgegangen, dass § 24 Abs. 2 LuftVZO nur Verstöße gegen Verkehrsvorschriften erfasst, die einen (spezifischen) luftverkehrsrechtlichen Bezug aufweisen. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht – wenn auch nicht völlig widerspruchsfrei formuliert – angeführt, dass es von der grundsätzlichen Verwertbarkeit der vom Antragsteller begangenen Verstöße gegen Straßenverkehrsvorschriften im Hinblick auf § 24 Abs. 2 LuftVZO ausgeht (S. 11 f. der Entscheidung).

§ 24 Abs. 2 LuftVZO ist eine den Begriff der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit im Sinn des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG konkretisierende Ausführungsbestimmung. Trotz der mit Wirkung zum 1. Mai 2003 erfolgten Neufassung der Regeltatbestände in § 24 Abs. 2 LuftVZO durch Art. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 10. Februar 2003 (BGBl I S. 182/184) können nach Auffassung des Senats – nach wie vor – auch mehrfache rechtskräftig festgestellte erhebliche Verstöße gegen (Straßen-)Verkehrsvorschriften grundsätzlich die Regelvermutung (der Unzuverlässigkeit) nach dieser Bestimmung auslösen. Die Auffassung, die Neufassung des § 24 Abs. 2 LuftVZO fordere nunmehr einen spezifischen luftrechtlichen Bezug von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, um die Unzuverlässigkeit begründen zu können (vgl. Hofmann/ Grabherr, a.a.O., RdNr. 26 zu § 4), dürfte zu eng sein. Dies gilt wohl auch für die daraus gezogene Folgerung, Verstöße gegen straßenverkehrsrechtliche Vorschriften könnten nicht mehr Grundlage dafür sein, die Zuverlässigkeit nach dieser Bestimmung in Zweifel zu ziehen (Hofmann/Grabherr, a.a.O., RdNr. 26 zu § 4). Denn die in § 24 Abs. 2 LuftVZO aufgezählten Tatbestände, die die Regelvermutung der Unzuverlässigkeit auslösen, sind nicht abschließend, was sich schon aus dem vorangestellten Wort „insbesondere“ ergibt. Wenn der in der alten (bis 30.4.2003 gültigen) Fassung dieser Bestimmung enthaltene Regeltatbestand „mehrfache rechtskräftig festgestellte erhebliche Verstöße gegen Verkehrsvorschriften“ nach der Neufassung in der Bestimmung nicht mehr mit aufgeführt ist, kann daraus wohl nicht gefolgert werden, dass derartige Verstöße die Regelvermutung nicht mehr auszulösen vermögen. Anhaltspunkte für eine bewusste Abkehr des Verordnungsgebers vom bisher geltenden Zuverlässigkeitsmaßstab im Luftverkehrsrecht durch eine derart gravierende Einschränkung der Regelvermutungstatbestände ergeben sich insbesondere nicht aus der Verordnungsbegründung (vgl. BR-Drs. 842/02 S. 122 und 129). Die tatbestandliche Anknüpfung in § 24 Abs. 2 LuftVZO an in der Luftfahrer-Eignungsdatei gespeicherte Daten über festgestellte Straftaten, Ordnungswidrigkeiten und sonstige Verstöße gegen luftverkehrsrechtliche Vorschriften (vgl. § 66 LuftVG) steht daher nicht entgegen, die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit auch im Fall anderer erheblicher Straftaten und Verstöße gegen Verkehrsvorschriften in Frage zu stellen. Denn auch Taten ohne spezifisch luftverkehrsrechtlichen Bezug kann je nach den Umständen des Einzelfalls für die Beurteilung der charakterlichen Zuverlässigkeit des Luftfahrers entsprechende Aussagekraft (Indizwirkung) zukommen.

2.2 Um bei der zuständigen Behörde ernstliche Zweifel aufkommen zu lassen, ob der Bewerber oder Erlaubnisinhaber die für den Luftverkehr geltenden Regeln und Anweisungen gewissenhaft einhalten wird, müssen jedoch entsprechend schwere und nachhaltige Verstöße gegen straßenverkehrsrechtliche Vorschriften vorliegen. Auch ohne die straßenverkehrsrechtlichen Verstöße des Antragstellers im Einzelnen nachzuvollziehen oder diese zu bagatellisieren, ist festzustellen, dass es sich dabei überwiegend um Verstöße handelt (Geschwindigkeitsüberschreitung, Überholverbot nicht beachtet), wie sie täglich im Straßenverkehr zahlreich und nicht nur bei Personen vorkommen, die es „mit der Beachtung von Verkehrsregeln allgemein nicht so genau nehmen“ (vgl. S. 5 der Beschwerdebegründung). Anzahl und Art dieser Rechtsverstöße des Antragstellers rechtfertigen nach Auffassung des Senats noch nicht die Annahme, dieser setze sich konstant und beharrlich über Rechtsvorschriften des Straßenverkehrsrechts hinweg und werde dies auch künftig bei seiner beruflichen Tätigkeit als Luftfahrer tun. Auf das lediglich geringe Gewicht des vom Antragsteller noch begangenen Verstoßes im Rahmen seiner Prüfertätigkeit wurde bereits oben (unter 1.) eingegangen.

Zudem müssen bei der Bewertung durch die Behörde die Gesamtumstände, die Gesamtpersönlichkeit des Betroffenen sowie diesen entlastende oder sogar für ihn sprechende Umstände mit einbezogen werden (zu § 29d LuftVG vgl. BVerwG vom 11.11.2004 BVerwGE 122, 182). Letzteres hat die Behörde im angefochtenen Bescheid nicht oder jedenfalls nur völlig unzureichend getan. Die Behörde ist bei der gebotenen Gesamtwürdigung des Verhaltens und der Persönlichkeit des Antragstellers naheliegenden Gesichtspunkten, die für dessen Zuverlässigkeit sprechen, nicht weiter nachgegangen. So weist das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang auch zu Recht auf die langjährige beanstandungsfreie fliegerische Tätigkeit des Antragstellers hin.

Wenn die Behörde den Antragsteller gleichwohl bei einer Gesamtschau als unzuverlässig einstuft, wird dies den Anforderungen des Grundrechts der Berufsfreiheit und des dabei zu beachtenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht mehr gerecht.

3. Ob es sich bei der im angefochtenen Bescheid verlangten Eignungsbegutachtung (vgl. Nrn. 2 und 4 des Bescheidtenors) um einen selbstständigen (anfechtbaren) Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG oder um eine unselbstständige Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO handelt, muss im vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend entschieden werden.

Für die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, es handle sich bei dieser eigenständigen und von weiteren Entscheidungen über den Bestand der Lizenzen als Luftfahrzeugführer (nach § 29 LuftVZO) unabhängigen Anordnung um einen selbstständig anfechtbaren Verwaltungsakt, spricht neben dem Wortlaut der zu Grunde liegenden Bestimmung des § 24c Abs. 2 LuftVZO („kann…anordnen“; vgl. Hofmann/ Grabherr, a.a.O., RdNr. 19b zu § 4) auch der ausdrückliche Wille der Behörde, eine für den Antragsteller verbindliche Anordnung zu treffen (vgl. S. 5 des Bescheids vom 12.6.2006). Für diese rechtliche Einordnung spricht zudem, dass die Forderung einer Eignungsbegutachtung zum Nachweis der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit nach ihrem objektiven Sinngehalt wohl dazu bestimmt ist, die Mitwirkungspflicht des Antragstellers durch eine Anordnung mit Regelungscharakter zu konkretisieren und so die gleichzeitig verfügte Ruhensanordnung bezüglich der Lizenzen als Luftfahrzeugführer bis zum Nachweis der Zuverlässigkeit zu ergänzen.

Dagegen läge eine bloße unselbstständige Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO vor, wenn die Anordnung zur Eignungsbegutachtung – wie die Aufforderung der Fahrerlaubnisbehörde nach § 11 Abs. 2 Satz 1 FeV – lediglich als unselbstständige Maßnahme der Sachverhaltsaufklärung im Hinblick auf die abschließende Entscheidung der Behörde über den Widerruf der Lizenz (vgl. § 24c Abs. 3 Satz 3 LuftVZO) zu sehen wäre. Wie auch andere Aufforderungen, ein Gutachten über persönliche Eigenschaften beizubringen, ist die Befolgung der Begutachtungsanordnung nicht erzwingbar, d.h. nicht mit Zwangsmitteln vollstreckbar (vgl. BVerwG vom 19.6.2000 BVerwGE 111, 246; BayVGH vom 9.2.2006 Az. 3 CS 05.2955; BayVGH vom 28.11.2005 Az. 9 ZB 05.37). Die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung des § 44a Satz 2 VwGO wären danach ebenfalls nicht gegeben.

Letztlich kann die Frage nach der Rechtsnatur dieser Maßnahme hier dahinstehen, weil die Voraussetzungen für eine Begutachtungsanordnung nach § 24c Abs. 2 LuftVZO im Fall des Antragstellers ebenso wenig vorliegen, wie die Voraussetzungen für die von der Behörde gleichzeitig verfügte Anordnung des Ruhens der Lizenzen als Luftfahrzeugführer bis zum Nachweis der Zuverlässigkeit durch die Vorlage eines entsprechenden Eignungsgutachtens. Ist – wie oben festgestellt – die Ruhensanordnung (vgl. § 29 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 LuftVZO) schon rechtswidrig, weil keine hinreichenden Tatsachen nach § 24 Abs. 2 LuftVZO vorliegen, dass der Antragsteller für diese Tätigkeiten als Luftfahrtpersonal ungeeignet ist, ist auch die mit der Ruhensanordnung verbundene Aufforderung oder Anordnung zur Eignungsbegutachtung nicht zulässig. Eine Beeinträchtigung oder Verschlechterung des gerichtlichen Eilrechtsschutzes für den Antragsteller wird damit nicht bewirkt. Den Anforderungen der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist Genüge getan.

4. Erweisen sich nach alledem sowohl die Widerrufs- als auch die Ruhensanordnung der Behörde sowie – unabhängig von deren Rechtsnatur – die Anordnung der Eignungsbegutachtung als rechtswidrig, kann der angefochtene Bescheid auch im Übrigen, d.h. hinsichtlich der verfügten Einziehung der beiden Luftfahrerscheine für Segelflugzeugführer und Freiballonführer sowie der Anerkennungsurkunde für Prüfer (mit der damit verbundenen Zwangsgeldandrohung) keinen Bestand haben.

Bei der geschilderten Sach- und Rechtslage und unter Berücksichtigung der Folgen der Maßnamen für den Antragsteller überwiegt dessen Interesse, seine Tätigkeit als Luftfahrer und Freiballonführer sowie Prüfer für Freiballonführer weiter fortsetzen zu können.

Kostenentscheidung: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwertfestsetzung: § 47, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, Tz. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Fassung Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327).